Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 декабря 2012 г. N 15АП-13365/12

город Ростов-на-Дону

11 декабря 2012 г.

дело N А32-48566/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 декабря 2012 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Захаровой Л.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Согомонян А.Н.,

при участии:

от заявителя - представитель не явился, уведомлен надлежащим образом,

от заинтересованного лица - представитель по доверенности от 31.10.2012 N 61 - Ковтун Е.В., удостоверение, представитель по доверенности от 27.11.2012 N 71 - Диченская А.В., паспорт,

от третьего лица - представитель не явился, уведомлен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Совета Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.08.2012 по делу N А32-48566/2011, принятое судьей Чесноковым А.А.,

по заявлению Совета Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю,

при участии третьего лица: общества с ограниченной ответственностью "ПМК 28"

о признании недействительным решения от 01.11.2011 по делу N 103/2011

УСТАНОВИЛ:

Совет Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края (далее - совет, орган местного самоуправления) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения Управления Федеральной Антимонопольной Службы по Краснодарскому краю по делу N 103/2011 от 01.11.2011.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "ПМК N 28" (далее - общество, ООО "ПМК N 28").

Решением суда от 17.08.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что у антимонопольного органа имелись законные основания для вынесения оспариваемого решения.

Совет Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просил его отменить, полагает, что оспариваемое решение вынесено в пределах компетенции совета, дорожные знаки были установлены законно и обоснованно.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа пояснил, что действия администрации касались одного общества, права и законные интересы нарушены письмом органа местного самоуправления.

Заявитель и третье лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, своих представителей в судебное заседание не направили. От ООО "ПМК N 28" поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя, которое удовлетворено протокольным определением.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании 28.11.2012 на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв до 04.12.2012 до 14 час. 25 мин. О времени и месте продолжения судебного заседания после перерыва лица, участвующие в деле, уведомлены в том числе, посредством публичного извещения, размещенного в сети "Интернет". После перерыва судебное заседание продолжено в том же составе суда в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей антимонопольного органа, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, дело о нарушении антимонопольного законодательства N 103/2011 возбуждено на основании заявления ООО "ПМК-28" от 31.01.2011 (т. 1 л.д. 46-49). В качестве акта, решения, ограничивающего конкуренцию, обществом указано на действия органа местного самоуправления по ограничению проезда грузового транспорта общества по единственно возможному маршруту.

Приказом от 03.05.2011 N 135 (т. 1 л.д. 129) создана комиссия по рассмотрению дела N 103/2011 о нарушении администрацией Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции). Определением от 20.05.2011 (л.д. 130-131) рассмотрение дела назначено на 09.06.2011. В качестве ответчика к участию в деле привлечена администрация Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края. Определением от 09.06.2011 (т. 1 л.д. 149-150) по ходатайству администрации рассмотрение дела отложено на 30.06.2011. Определением от 05.07.2011 (т. 1 л.д. 155-156) рассмотрение дела отложено на 20.07.2011. Определением от 20.07.2011 о продлении срока рассмотрения дела (т. 1 л.д. 175-176) рассмотрение дела отложено на 25.08.2011. Определением от 20.07.2011 (т. 1 л.д. 175-176) рассмотрение дела отложено на 25.08.2011. Определением от 25.08.2011 (т. 1 л.д. 194-195) к участию в деле в качестве ответчика привлечен Совет Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края, рассмотрение дела отложено на 21.09.2011 (т. 1 л.д. 197-198). В соответствии с определением от 21.09.2011 о продлении срока рассмотрения дела (т. 1 л.д. 204-205) рассмотрение дела отложено на 19.10.2011 (т. 1 л.д. 206-207).

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 01.11.2011 (резолютивная часть решения объявлена 19.10.2011) по делу N 103/2011 в действиях Совета Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района по принятию пунктов 1, 2 решения от 05.06.2009 N2 "Об утверждении условий согласования маршрута движения большегрузных автомобилей" (т. 1 л.д. 104) установлен факт нарушения п.2 ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

Указанные пункты решения от 05.06.2009 N 2 регламентировали следующее:

- п. 1 "Согласовать маршрут движения большегрузных автомобилей по территории ст. Воронежской, только по улицам Широкой и Заводской с выходом на железнодорожный переезд 84 км (временно не работающий), так как только покрытие этих улиц станицы соответствует и рассчитано на движение большегрузного транспорта";

- п. 2 "Движение по другим маршрутам не согласовывать, так как дороги на улицах Красная и Бальбуха имеют плачевное, неудовлетворительное состояние и не рассчитаны на движение большегрузных, крупнотоннажных автомобилей".

Оспариваемым решением Совету Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района Краснодарского края предписано также совершить действия по исключению из решения Совета Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района от 05.06.2009 N 2 "Об утверждении условий согласования маршрута движения большегрузных автомобилей пункта 1 и внести изменения в пункт 2 указанного решения" в части указания, какие конкретно маршруты не подлежат согласованию. Кроме того, предписано повторно рассмотреть вопрос о согласовании маршрута ООО "ПМК N28" и принять решение, в котором будет указан действующий объездной путь к месту расчистки правобережного побочня реки Кубань в районе ст. Воронежской.

Указанное решение антимонопольного органа оспорено советом посредством обращения в Арбитражный суд Краснодарского края.

При рассмотрении дела апелляционная коллегия руководствуется следующим.

Функции и полномочия антимонопольного органа определены статьями 22 и 23 Закона о защите конкуренции.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются, в том числе необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Для признания оспариваемых актов либо действий названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы такие акты либо действия приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не были основаны на законе.

В соответствии с ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия антимонопольным органом оспариваемого акта, в силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на этот орган.

В соответствии с п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

На основании толкования пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции для установления события нарушения данной правовой нормы необходимо установить, что орган местного самоуправления совершил действие (бездействие), выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, которое привело или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Таким образом, в данном случае для установления события нарушения необходимо доказать, что действия органа местного самоуправления препятствуют осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, и такие действия органа местного самоуправления приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а также необходимо определить рынок, на котором, по мнению антимонопольного органа, произошло ограничение конкуренции и состав его участников.

Указанная обязанность антимонопольным органом не исполнена.

Антимонопольный орган в оспариваемом решении указал, что на рынке по разработке песчаных карьеров в Воронежском сельском поселении Усть-Лабинского района осуществляют деятельность ООО "Связное" и ООО "Куб", используя крупнотоннажный транспорт для вывоза добытого песка. Указанная информация получена из письма совета и документально не подтверждена. В судебном заседании апелляционной инстанции представители антимонопольного органа не смогли пояснить, какие лица осуществляют добычу песка, какие транспортные средства (тяжеловесные или нет) и по какому маршруту осуществляют вывоз добытого песка. В рамках дела отсутствуют сведения о наличии разрешений на перевозку опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (часть 1 статьи 31 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), выданных ООО "ПМК N 28" или иным организациям.

В оспариваемом решении антимонопольного органа указано, что при выдаче согласования избран маршрут через железнодорожный переезд, не являющийся собственностью Воронежского сельского поселения Усть-Лабинского района, не представлена информация о наличии переписки с ОАО "Российские железные дороги" о возможности предоставления маршрута, пролегающего через данный железнодорожный переезд в качестве объездного.

Между тем, в полномочия территориального органа Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, как следует из п. 4.5 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 26.01.2011 N 30, территориальный орган, в числе прочего, выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о рекламе и законодательством о естественных монополиях.

Исходя из вышеизложенных положений, проверка реализации своих полномочий органом местного самоуправления в ходе выдачи согласования маршрута движения тяжеловесного транспорта не относится к компетенции антимонопольных органов, не входит в сферу регулирования Закона о конкуренции, поскольку антимонопольным органом не представлено доказательств того, что действия совета в рамках рассматриваемых правоотношений приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, понятие которой дано в п. 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции. Об установлении общего запрета на движение по ул. Красная и ул. Бальбуха большегрузного транспорта свидетельствует установка запрещающих дорожных знаков "Ограничение массы (8 тонн), приходящейся на ось транспортного средства". В установке дорожных знаков признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган не усмотрел.

Антимонопольный орган не установил, каким образом согласование маршрута движения большегрузного транспорта повлекло (могло повлечь) установление дискриминационных условий, когда одни хозяйствующие субъекты ставятся в привилегированное положение по сравнению с другими в правоотношениях по обращению товаров на соответствующем товарном рынке.

В случае, если общество полагало свои права нарушенными вынесением советом решения N 2 от 05.06.2009, нарушенные права могли быть восстановлены посредством обращения к надлежащему лицу, в полномочия которого входит общий надзор за соблюдением законности, либо судебной процедурой самостоятельного оспаривания указанного решения как ненормативного акта.

Антимонопольный контроль, осуществляемый в рамках, определяемых специальным законом, не может быть отождествлен с общей проверкой соблюдения законодательства и реализации полномочий органом местного самоуправления, входящей в компетенцию иного правоохранительного органа, осуществляющего деятельность по надзору за соблюдением законности.

С учетом изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что управление не доказало законность и обоснованность принятого им решения.

При таких обстоятельствах заявленное требование о признании недействительным оспариваемого ненормативного акта антимонопольного органа подлежит удовлетворению, поскольку решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы органа местного самоуправления в сфере экономической деятельности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17.08.2012 по делу N А32-48566/2011 отменить. Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 01.11.2011 по делу N 103/2011.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Л.А. Захарова