Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 декабря 2012 г. N 16АП-3347/12

г. Ессентуки

20 декабря 2012 г.

Дело N А63-13229/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлено 20 декабря 2012 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Замуруевой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.10.2012 по делу N А63-13229/2012 (судья Капункин Ю.Б.)

по заявлению Администрации муниципального образования с. Сотниковское (ОГРН 1022602423755, ИНН 2605010470) к Благодарненскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю в лице главного государственного инспектора по использованию и охране земель по Благодарненскому району Ставропольского края, Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ставропольскому краю, г. Ставрополь (ОГРН 1042600339737, ИНН 2634063830) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности,

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 16.10.2012 удовлетворено заявление Администрации муниципального образования с. Сотниковское (далее - администрация, заявитель) к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю в лице главного государственного инспектора по использованию и охране земель по Благодарненскому району (далее - Росреестр, административный орган, управление) об оспаривании постановления от 02.08.2012 N 61 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

В апелляционной жалобе Росреестр просит отменить решение и отказать в удовлетворении требования общества, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств дела. Административный орган считает ошибочным вывод суда о недоказанности вменяемого правонарушения и утверждает, что материалами дела подтверждается использование администрацией земельного участка не по целевому назначению, а именно - под размещение полигона для отходов бытового мусора.

Администрация отзыва на апелляционную жалобу не направила.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие участников дела, письменно уведомивших суд о возможности рассмотрения дела в таком порядке.

Проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения управления Россельхознадзора по Ставропольскому краю от 06.06.2012 N 01-15/05/361 в период с 19 по 26 июня 2012 года в отношении администрации проведена проверка, по результатам которой 26.06.2012 составлен акт N 12-15/05/361 о том, что земельный участок площадью 0,7 га, входящий в земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, общей площадью 7,0 га, кадастровый номер 26:13:161004:0007, расположенный в границах села Сотниковское, принадлежащий администрации на праве постоянного (бессрочного) пользования, используется для сбора и временного хранения твердых бытовых отходов (ТБО).

По данному факту 27.07.2012 в отношении администрации Росреестром составлен протокол об административном правонарушении, в котором указано, что спорный земельный участок используется не по целевому назначению.

Постановлением от 02.08.2012 N 61 администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса, в виде штрафа в размере 40000 рублей и выдано предписание об устранении нарушения земельного законодательства в срок до 05.02.2012.

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация обжаловала его в судебном порядке.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности; соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

Согласно статье 24.1 КоАП РФ задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые указанным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В силу частей 1, 2, 3 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Согласно статье 26.11 КоАП РФ судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

Согласно части 1 статьи 8.8 Кодекса использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объективная сторона указанного правонарушения выражается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием

Объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере использования земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Субъективная сторона данного правонарушения характеризуется виной, а субъектами правонарушения могут быть граждане, должностные лица и юридические лица.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлена обязанность использования земельных участков в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Деление земель по целевому назначению на категории предусмотрено статьей 7 ЗК РФ, при этом в качестве отдельной категории выделяются земли сельскохозяйственного назначения.

В силу статей 77, 78 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства и используемые для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. При этом действующим законодательством не предусмотрена возможность использования под полигон земельного участка, предназначенного для ведения сельскохозяйственного производства.

В силу пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Пунктами 1, 2 статьи 13 Закона N 89-ФЗ установлено, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в статье 1 Закона N 89-ФЗ определено, что размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

В соответствии с пунктом 2.1. СанПиНа 2.1.7.1038-01 почва, очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов.

Санитарные правила, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 N 16, предусматривают, что полигоны ТБО являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (часть 1 статьи 8 Закона N 89-ФЗ). Аналогичное положение закреплено пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (часть 2 статьи 8 Закона N 89-ФЗ). Аналогичные положение закреплено пунктом 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Судом первой инстанции установлено, что земельный участок площадью 7,0 га, местоположение: Благодарненский район на территории МО с. Сотниковское, категории: земли сельскохозяйственного назначения, с целевым назначением - полигон для отходов бытового мусора, поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 26:13:161004:0007, что подтверждается кадастровым планом земельного участка от 21.11.2006 N 13-2/06-3986.

В свою очередь, данный земельный передан заявителю в постоянное (бессрочное) пользование распоряжением от 30.01.2007 N 48 Главы администрации Благодарненского муниципального района для размещения полигона ТБО.

Пунктом 3 данного распоряжения администрации предписано использовать земельный участок по целевому назначению. По истечении срока пользования привести земли в состояние пригодное для дальнейшего использования в сельском хозяйстве.

Таким образом, место для размещения полигона для отходов бытового мусора определено муниципальным районом, а использует данный земельный участок для целей его формирования.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 13.06.2007 N 26 АЕ N 015680, земельный участок имеет следующее назначение: "земли сельскохозяйственного назначения, полигон для отходов бытового мусора".

Также в соответствии с кадастровой выпиской о земельном участке от 21.11.2006 N 13-2/06-3986 вид разрешенного использования спорного земельного участка определен как "полигон для отходов бытового мусора".

Данное использование основывалось на неоспоренных и не признанных недействительными документах, исходящих как от органа местного самоуправления, так и органов, обеспечивающих ведение единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости.

Кроме того, обязанность заявителя в вывозе мусора напрямую связана с обязанностью муниципального района выделить для этого земельные участки, куда бы администрация могла вывозить мусор и отходы. Свою обязанность муниципальный район выполнил, сформировав и предоставив администрации земельный участок для размещения полигона ТБО.

Место для размещения полигона ТБО определено администрацией Благодарненского муниципального района, используемый для данных целей земельный участок поставлен на кадастровый учет, но на момент проверки земельный участок под размещение полигона ТБО имеет категорию земель сельскохозяйственного назначения.

В силу статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В настоящий момент применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения указанный классификатор уполномоченным органом не принят. Также не определены специальными федеральными законами виды разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения.

Из указанного следует, что, несмотря на отсутствие упомянутого классификатора, использование земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, возможно в соответствии видом разрешенного использования.

Аналогичные требования к использованию земельного участка предъявляются статьями 40 - 43 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 1.5 КоАП РФ закрепляет принцип презумпции невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, указанное лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном этим же Кодексом. Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Поскольку размещение полигона для отходов бытового мусора было произведено в соответствии с неоспоренным и не признанным незаконным видом разрешенного использования, а администрация в рассматриваемом конкретном случае предприняла все зависящие от нее меры по соблюдению требований законодательства, суд обоснованно признал, что в действиях администрации отсутствует субъективная сторона вменяемого правонарушения.

В соответствии со статьей 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является основанием для признания незаконным спорного постановления административного органа.

Кроме того, как установлено судом первой инстанции, административным органом не соблюден установленный КоАП РФ порядок привлечения к административной ответственности, поскольку доказательств, свидетельствующих о должном уведомлении законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности о составлении протокола об административном правонарушении 27.07.2012, управлением не представлено. Протокол составлен без участия законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности.

Как следует из материалов дела, первоначально протокол об административном правонарушении был составлен 24.07.2012.

В силу части 3 статьи 28.8 КоАП РФ в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 данного Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 29.4 КоАП РФ предусмотрена возможность возвращения протокола об административном правонарушении в случае его составления неправомочными лицами или неправильного его составления.

Как видно из материалов дела, протокол об административном правонарушении от 24.07.2012 был возвращен на доработку для внесения в него изменений и дополнений в связи с неправильным его составлением (в протоколе не верно указано лицо, допустившее нарушение - "муниципальное образование села Сотниковское" вместо - "администрация муниципального образования с. Сотниковское").

Повторно протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя администрации от 27.07.2012.

В силу частей 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документом.

В основу дела об административном правонарушении положен протокол об административном правонарушении от 27.07.2012, который отражен в оспариваемом постановлении.

Согласно абзацу 4 пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

В соответствии с абзацем 1 пункта 24 указанного постановления при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

По смыслу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол может быть составлен в отсутствие законного представителя только в случае его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как видно из материалов дела, уведомление административного органа, в адрес администрации, в котором сообщалось о необходимости явки в управление для составления протокола об административном правонарушении 27.07.2012 в 16 час. 50 мин. в городе Благодарный, получено администрацией в день составления протокола, то есть 27.07.2012, что подтверждается штампом входящей корреспонденции на уведомлении управления от 26.07.2012 N 26/06-39/1140.

Уведомление о времени и месте составления протокола в тот день, на который назначено составление протокола, не может быть признано надлежащим извещением, так как по смыслу положений КоАП РФ, надлежащее извещение лица предполагает, прежде всего, заблаговременное его уведомление о совершении указанных процессуальных действий.

Заявитель должен иметь возможность подготовиться к участию для составления протокола об административном правонарушении, иметь время явиться в управление, которое находится в г. Благодарный, в то время как сама администрация находиться в с. Сотниковское, то есть в данном случае имеет место и определенная территориальная удаленность администрации от места составления протокола.

При таких обстоятельствах, оспариваемое постановление подлежит отмене на основании части 2 статьи 211 АПК РФ, в связи с чем, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 16.10.2012 по делу N А63-13229/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов