Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2012 г. N 05АП-10499/12

г. Владивосток

25 декабря 2012 г.

Дело N А24-3879/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 19 декабря 2012 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 декабря 2012 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г.М. Грачёва,

судей Н.Н. Анисимовой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.В. Модиной,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю,

апелляционное производство N 05АП-10499/2012

на решение от 29.10.2012 года

судьи Д.Н. Довгалюк

по делу N А24-3879/2012 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Муниципального казенного учреждения "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" (ИНН 4101118486, ОГРН 1074101005660) об оспаривании постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю N 16/166 от 14.08.2012 по делу об административном правонарушении.

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились.

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Камчатского края в порядке главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю (далее - административный орган, Управление) N 16/166 от 14.08.2012 года по делу об административном правонарушении, которым заявитель привлечен к административной ответственности по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 100.000 рублей.

Решением Арбитражного суда Камчатского края от 29.10.2012 заявленные Учреждением требования удовлетворены: суд признал незаконным и отменил постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю N 16/166 от 14.08.2012 года по делу об административном правонарушении.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, административный орган обратился в суд с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции от 29.10.2012. Податель апелляционной жалобы считает решение арбитражного суда незаконным и необоснованным, подлежащим отмене. Управление настаивает на том, что МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" в ходе выполнения функций и задач, определенных уставом, осуществляет деятельность, связанную с обращением отходов, то есть является субъектом административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена статьёй 8.2 КоАП РФ.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку своих представителей в суд не обеспечили. Жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их отсутствие по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

На основании приказа исполняющего обязанности руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю N 143-пр от 04.05.2012 года "О проведении рейдовых оперативно-профилактических мероприятий в границах муниципальных районов Камчатского края" 29.05.2012 года должностным лицом административного органа проведено обследование земель, в том числе водоохраной зоны Авачинской губы по маршруту Силуэт - п. Сероглазка - ул. Авачинская.

В ходе проведения данного обследования установлено 12 очаговых свалок отходов 4-5 класса опасности, что зафиксировано в акте осмотра N 1962-12-04 от 30.05.2012.

29.05.2012 должностным лицом Управления вынесено определение N 1962/12-4 о возбуждении в отношении неустановленного лица дела об административном правонарушении и проведении административного расследования по факту нарушения требований Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федерального закона от 24.06.1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

21.06.2012 должностным лицом Управления совместно с представителями Учреждения произведен повторный осмотр территории, в ходе которого установлено, что из ранее выявленных 12 очаговых свалок отходов 4-5 класса опасности частично ликвидированы только 3 свалки.

31.07.2012 года государственным инспектором Российской Федерации по охране природы по Камчатскому краю Пестуновым В.В. в отношении Учреждения составлен протокол об административном правонарушении N 1980/12-12.

По рассмотрению указанного протокола, а также иных материалов дела об административном правонарушении 14.08.2012 вынесено постановление N 16/166, которым Учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 100.000 рублей.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные Учреждением требования, суд первой инстанции исходил из того, что Учреждение является ненадлежащим субъектом вменяемого административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 8.2 КоАП РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив в порядке статей 268, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене в силу следующих обстоятельств:

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой права, являются отношения по охране окружающей среды, порядок природопользования. Виновный посягает на установленные требования и порядок работы с отходами производства и потребления.

Объективная сторона данного правонарушения - действие или бездействие, состоящие в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Действия при этом могут состоять в выполнении приемов, процедур, иных поведенческих актов, находящихся в противоречии с установленными требованиями либо не предусмотренных ими.

Бездействием является невыполнение лицом обязанностей, возложенных на него соответствующими требованиями (правилами).

Субъектом правонарушения являются лица, которые в силу закона, договора, либо иного документа являются уполномоченными на ведение деятельности с соблюдением экологических требований.

Статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ) установлено, что требования в области охраны окружающей среды (природоохранные требования) - это требования, предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

В соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 N 89-ФЗ территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке.

Статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ) установлено, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (пункт 1).

Согласно части 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 N 89-ФЗ непосредственное осуществление деятельности в сфере обращения с отходами на территории муниципальных образований от их лица осуществляют органы местного самоуправления, наделенные властными полномочиями в данной сфере и закрепленными статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с частью 2 статьи 51 Федерального закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается сброс отходов производства и потребления на почву.

В соответствии со статьями 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками, обязаны проводить мероприятия по защите земель от захламления отходами производства и потребления, не допускать захламление земель.

Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 13 Закона N 89-ФЗ).

К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (часть 1 статьи 8 Федерального закона N 89-ФЗ).

Аналогичное положение закреплено пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (с изм. и доп.) предусмотрена обязанность органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей и граждан по соблюдению требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (статьи 1, 2 и тд.).

Исходя из толкования указанных выше правовых норм, следует, что Учреждение, с одной стороны, как юридическое лицо выступает субъектом деятельности по обращению с отходами, а с другой стороны - органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципального образования.

Как следует из материалов дела и установлено судом, спорный земельный участок, расположенный по адресу: автомобильная дорога в районе Силуэт - п. Сероглазка - ул. Авачинская, на котором выявлены 16 мест несанкционированной свалки, находится на территории Петропавловского-Камчатского городского округа.

В соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 N 89-ФЗ, пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения городского округа относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно части 2 статьи 21 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) содержание территорий городских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 48 Устава Петропавловск-Камчатского городского округа Администрация городского округа в лице ее органов реализует полномочия по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Согласно пункту 2.2 Положения об организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Петропавловск-Камчатского городского округа, утверждённые решением Городской Думы Петропавловского-Камчатского городского округа от 18.10.2006 N 450-р, управление в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе координация деятельности всех субъектов обращения с отходами производства и потребления на территории городского округа возложена на Комитет городского хозяйства Петропавловск-Камчатского городского округа.

В свою очередь, Комитет городского хозяйства Петропавловск-Камчатского городского округа 27.08.2007 для выполнения управленческих функций в сфере проведения мероприятий по благоустройству территории города Петропавловска-Камчатского было учреждено МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского", которое в том числе, осуществляет функции заказчика на выполнение работ по санитарному содержанию территорий Петропавловского-Камчатского городского округа и в рамках заключенных договоров контролирует качество выполняемых работ по санитарному содержанию территорий, в том числе не принадлежащих домовладениям жилых домов - "мертвые зоны" (раздел 2 Устава Учреждения, письмо Администрации от 25.07.2012 N 01-02/2639/12).

Согласно пункту 2.3.16 Устава МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" осуществляет функции по обеспечению санитарного содержания городских территорий, не принадлежащих домовладениям жилых домов ("мертвые зоны").

Таким образом, коллегия апелляционного суда приходит к выводу о том, что МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" в рассматриваемом случае является субъектом административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена статьёй 8.2 КоАП РФ, поскольку именно Учреждение осуществляет функции по обеспечению санитарного содержания спорного земельного участка, расположенного по адресу: автомобильная дорога в районе Силуэт - п. Сероглазка - ул. Авачинская, как городской территории, не принадлежащей домовладениям жилых домов ("мертвая зона").

При этом коллегия апелляционного суда полагает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что осуществление Учреждением организационных (управленческих) функций в области обращения с отходами производства и потребления на территории Петропавловск-Камчатского городского округа, само по себе не является деятельностью по обращению с отходами производства и потребления в смысле, придаваемом данному виду деятельности положениями Закона N 89-ФЗ, в связи с чем, ненадлежащее выполнение Учреждением возложенных на него организационных (управленческих) функций по ликвидации несанкционированных свалок с территории Петропавловск-Камчатского городского округа не образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ.

Вместе с тем, коллегия апелляционного суда считает необходимым отметить тот факт, что объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного статьёй 8.2 КоАП РФ, составляют не только действия, но и бездействие ответственных лиц, выражающееся в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

При этом субъектами данного правонарушения являются лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

Исходя из толкования указанных выше правовых норм, следует, что администрация, в лице специально образованного МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского", с одной стороны, как юридическое лицо выступает субъектом деятельности по обращению с отходами, а с другой стороны - органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях городского округа.

МКУ "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" было образовано 27.08.2007 в том числе для выполнения обязанностей Администрации Петропавловск-Камчатского городского округа по регулярной очистке территории городского округа от отходов, в том числе на Учреждение возложены обязанности по ликвидации несанкционированных свалок с территории Петропавловск-Камчатского городского округа с целью санитарного содержания территорий городского округа, в связи с чем коллегия апелляционного суда полагает, что административным органом правильно определен субъект вменяемого правонарушения.

Факт совершения правонарушения установлен коллегией апелляционного суда и подтверждается материалами административного дела (акт осмотра N 1962-12-04 от 30.05.2012, акт N 1980/12-9 о проведении осмотра территории от 21.06.2012, протокол об административном правонарушении N 1980/12-12 от 31.07.2012).

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 данной статьи юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В рассматриваемом случае коллегия полагает, что у Учреждения имелась возможность для соблюдения установленных законом экологических требований, правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Делая данный вывод, судебной коллегией принято во внимание то обстоятельство, что ликвидация выявленных административным органом несанкционированных свалок (16 штук), часть которых была образована еще в мае 2010 года (точки N 3, 4, 5), была начата только после возбуждения дела об административном правонарушении в отношении Учреждения.

В рассматриваемом случае чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, объективно препятствовавших Учреждению исполнить требования законодательства, не установлено, вследствие чего деяние заявителя является виновным.

Соответственно, вывод административного органа о наличии в деянии заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, является правильным.

Судом апелляционной инстанции проверено соблюдение процедуры привлечения общества к административной ответственности, существенных нарушений не установлено.

Процедура привлечения заявителя к административной ответственности, в том числе требования, установленные статьей 28.2 и 29.7 КоАП РФ для составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела, административным органом соблюдены, права заявителя, установленные статьей 25.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и иные права, предусмотренные КоАП РФ, обеспечены.

Протокол об административном правонарушении, постановление о привлечении к административной ответственности административным органом составлен (принято) в соответствии с полномочиями, предусмотренными положениями пункта 1 статьи 28.3, статьи 23.55 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в пределах срока, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административное наказание назначено юридическому лицу в соответствии с требованиями статьи 3.5 КоАП РФ в пределах санкции статьи 8.2 АП РФ.

При таких обстоятельствах судебная коллегия считает, что у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для признания незаконным и отмены постановления административного органа N 16/166 от 14.08.2012 по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением норм материального права. В заявленных требованиях Муниципальному казенному учреждению "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" следует отказать.

Вопрос о судебных расходах, связанных с уплатой государственной пошлины в настоящем деле не разрешается, поскольку заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности в силу части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 29.10.2012 по делу N А24-3879/2012 отменить.

В удовлетворении требований Муниципального казенного учреждения "Управление благоустройства города Петропавловска-Камчатского" о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Камчатскому краю N 16/166 от 14.08.2012 по делу об административном правонарушении, отказать.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в соответствии с частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в течение двух месяцев только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Г.М. Грачёв

Судьи

Н.Н. Анисимова О.Ю. Еремеева