Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2012 г. N 16АП-3217/12

г. Ессентуки

24 декабря 2012 г.

Дело N А63-12586/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2012 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 декабря 2012 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Семенова М.У., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зубаловым К.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального управления N 101 Федерального медико-биологического агентства России, на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12 сентября 2012 года по делу N А63-12586/2012,

по заявлению закрытого акционерного общества "Тандер", г. Краснодар, ОГРН 1022301598549, к Межрегиональному управлению N 101 Федерального медико-биологического агентства России, г. Лермонтов, ОГРН 1062647002010,

о признании недействительным предписания N 336 от 28.05.2012 об устранении выявленных нарушений санитарных правил, (судья Быкодорова Л.В.),

при участии в судебном заседании:

от Межрегионального управления N 101 Федерального медико-биологического агентства России: Пименова Ю.В. по доверенности N10 от 01.08.2012;

от ЗАО "Тандер": Калмыкова Е.В. по доверенности N 2-4/105 от 08.08.2012, Шевелева Ю.В. по доверенности N 2-4/270 от 11.05.2012.

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Тандер", г. Краснодар, ОГРН 1022301598549, (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Межрегиональному управлению N 101 Федерального медико-биологического агентства России, г. Лермонтов, ОГРН 1062647002010, (далее - агентство, МУ N 101 ФМБА, заинтересованное лицо) о признании недействительным предписания агентства N 336 от 28.05.2012 об устранении выявленных нарушений санитарных правил.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 12 сентября 2012 года требования удовлетворены, признано недействительным предписание Межрегионального управления N 101 Федерального медико-биологического агентства России N 336 от 28.05.2012 об устранении выявленных нарушений санитарных правил.

Решение суда мотивировано тем, что агентство не проводило самостоятельной проверки в порядке, предусмотренным Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и не имело оснований для выдачи предписания; выдавая предписание, МУ N 101 ФМБА действовало за пределами полномочий.

МУ N 101 ФМБА подало апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда как незаконное и необоснованное. Указывает, что суд неправильно применил нормы права и сделал необоснованный вывод об отсутствии полномочий на проведение санитарно-эпидемиологического контроля. Проверка проводилась органами прокуратуры с участием руководителя МУ N 101 ФМБА, в результате которой выявлены нарушения санитарных норм и правил, поэтому на основании статьи 50 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вправе направить предписание об устранении нарушений. Считает, что Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к данным правоотношениям не применим.

В судебном заседании представитель Межрегионального управления N 101 Федерального медико-биологического агентства России, Пименова Ю.В. поддержал доводы изложенные в апелляционной жалобе.

ЗАО "Тандер" просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и проверив законность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12 сентября 2012 года подлежит оставлению без изменения.

Из материалов дела усматривается.

Прокуратурой г. Лермонтова по сообщению из межрайонного управления N 101 ФМБА России о регистрации 4-х случаев заболевания сальмонеллезом и 6-ти случаев заболеваний острой кишечной инфекцией на Распределительном центре, являющегося обособленным подразделением общества, проведена проверка соблюдения законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В ходе проверки с 14.05.2012 по 24.05.2012 выявлены нарушения в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Результаты проверки прокурором отражены в постановлении от 24.05.2012 о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении директора распределительного центра общества Тымченко Сергея Ивановича по статьям 6.3, 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (л.д. 24).

Материалы административного дела направлены МУ N 101 ФМБА.

Постановлением N 592 от 28.05.2012, принятым главным государственным санитарным врачом по г. Лермонтову - руководителем МУ N 101 ФМБА, Тымченко Сергей Иванович привлечен к административной ответственности. Решением Лермонтовского городского суда от 09.08.2012 постановление оставлено без изменения, жалоба Тымченко С.И.без удовлетворения.

28 мая 2012 года руководителем МУ N 101 ФМБА, главным государственным врачом по г. Лермонтову Паповым Константином Михайловичем юридическому лицу - ЗАО "Тандер" выдано предписание об устранении выявленных нарушений санитарных правил N 336 (л.д. 22). В предписании указано устранить выявленные нарушения требований санитарных правил и приказов Минсоразвития РФ до 27.09.2012.

Полагая, что предписание выдано с нарушением требований законодательства и нарушает его права, общество обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Кодекса основанием для признания ненормативных правовых актов недействительными, а также действий (бездействия) должностного лица неправомерными является несоответствие их закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствия их закону или иным нормативным правовым актам и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон 52-фз) к полномочиям Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;

В соответствии со статьей 46 Закон 52-фз федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему. Система федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора включает в себя: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор; уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях Российской Федерации по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации; территориальные органы указанных федеральных органов исполнительной власти.

Пунктом 4 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 г. N 569 определено, что Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральном медико-биологическом агентстве утверждённого Постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 N 206 (далее - Положение) агентство осуществляет контроль в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия: 1) работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведении водолазных и кессонных работ), 2)населения отдельных территорий.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 г. N 206 "О Федеральном медико-биологическом агентстве" и Распоряжение Правительства РФ от 21.08.2006 N 1156-р (ред. от 25.04.2012) "Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России" ряд предприятий, расположенных в городе Лермонтове Ставропольского края и территория города Лермонтова подлежит обслуживанию ФМБА.

Территориальным органом Федерального медико-биологического агентства, уполномоченных осуществлять контроль и надзор в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия на поименованных в Перечне предприятиях и на территории города Лермонтова является МУ N 101 ФМБА.

В соответствии со статьями 1, 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

10.05.2012 МУ N 101 ФМБА направило в прокуратуру информацию о регистрации случаев сальмонеллеза и ОКИ (том 2 л.д. 164-165).

14.05.2012 Прокуратура г. Лермонтова направила в адрес МУ N 101 ФМБА в соответствии со статьями 6, 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требование для выделения специалиста для участия в проводимой проверке по факту заболевания сальмонеллезом и острой кишечной инфекцией работников ЗАО "Тандер" (том 2 л.д. 53).

Специалистами ФМБА, в том числе руководителем МУ N 101 ФМБА, составлена справка о результатах расследования причин групповой заболеваемости сальмонеллезом среди работников ЗАО "Тандер", в которой указано, что групповое заболевание возникло в результате неудовлетворительного санитарно-технического состояния и отсутствия условий для соблюдения технологического процесса приготовления пищи в столовой ООО "Дежа Вю", располагавшейся в арендуемом помещении ЗАО "Тандер" (том 1 л.д.87-126). Кроме того, установлены нарушения санитарно-эпидемиологических норм и правил в ЗАО "Тандер", которые послужили основанием для возбуждения административного производства.

В соответствии со статьями 23-25.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" по результатом надзора за исполнением законов прокурор приносит протест; вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения; выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении; в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Из перечисленных форм реагирования в рассматриваемом случае прокурором избрана одна: вынесение мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" не предусмотрена такая мера реагирования, как вынесение предписания об устранении нарушений лицом, участвующим в качестве специалиста при проведении прокурорского надзора.

Оспариваемое предписание не соответствует требованиям законодательства о прокурорском надзоре.

Довод апелляционной жалобы о том, что при участии в проведении мероприятий прокурорского надзора у МУ N 101 ФМБА не было оснований уведомления общества о проведении проверки, является правильным. В соответствии с подпунктом 3 пункта 3 статьи 1 Федерального закона N 294-фз, положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении прокурорского надзора; прокурорский надзор осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Как следует из письма Прокуратуры г. Лермонтова от 10.12.2012 (том 2 л.д. 71), в проверке участвовали директор Пятигорского РЦ ЗАО "Тандер" и юристы общества.

Довод апелляционной жалобы о том, что МУ N 101 ФМБА в данном случае вправе выдать предписание в соответствии с пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-фз, отклоняется.

В соответствии с пунктом 2 статьи 50 Федерального закона N 52-фз при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

В соответствии с пунктом 2 Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства РФ от 15.09.2005 N 569 (ред. от 21.04.2010) "О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации") основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Административным регламентом (утвержден Приказом Минздравсоцразвития РФ от 19.10.2011 N 1194н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным медико-биологическим агентством государственной функции по организации и проведению проверок в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях", зарегистрирован в Минюсте РФ 21 декабря 2011 г. N 22719) предусмотрено, что при проведении проверок необходимо руководствоваться, в том числе, Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

В соответствии со статьями 9 и 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ контроль (надзор) осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, согласованных с органами прокуратуры, юридическое лицо должно быть уведомлено о предстоящей проверке. Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (статья 14). По результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица (статья 16).

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В соответствии со статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных: 1) частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона; 1.1) пунктом 7 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке граждан и организаций); 2) пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона; 3) частью 2 статьи 13 настоящего Федерального закона (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства); 4) частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля); 5) пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона; 6) частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки); 7) частью 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок); 8) частью 3 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Из взаимосвязи приведенных норм Федерального закона N 52-фз "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации следует, что органы, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны соблюдать порядок проведения проверок, а грубые нарушения установленных требований к организации и проведению проверок влекут недействительность результатов проверки.

Как следует из материалов дела, МУ N 101 ФМБА не принимало решения (приказа) о проведении проверки общества; прокуратура не согласовывала проведение проверки и не давала МУ N 101 ФМБА поручения на проведение проверки в самостоятельном порядке; акт проверки не составлялся; общество не было уведомлено о проверке, ее целях и сроках, не получало акта проверки.

Данные нарушения являются существенными и в соответствии со статьей 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ влекут недействительность предписания.

Предписание N 336 от 28 мая 2012 не соответствует требованиям законодательства и нарушает права общества; вывод суда первой инстанции о недействительности предписания является правильным.

Довод апелляционной жалобы о том, что МУ N 101 ФМБА является органом, уполномоченным на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора на предприятиях, расположенных на территории города Лермонтов, в том числе и ЗАО "Тандер", подтвердился.

Суд первой инстанции пришел к неправильному выводу об отсутствии полномочий МУ N 101 ФМБА, так как применил неправильное толкование норм права: Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 г. N569, Положения о Федеральном медико-биологическом агентстве утверждённого Постановлением Правительства РФ от 11.04.2005 N 206, Распоряжения Правительства РФ от 21.08.2006 N 1156-р (ред. от 25.04.2012) "Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России".

Письмом от 18.12.2012 в ответ на запрос апелляционного суда Управление Роспотребнадзора по Ставропольскому краю подтвердило полномочия МУ N 101 ФМБА, являющегося территориальным органом ФМБА на осуществление контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия на территории города Лермонтов и пояснило, что Управление Роспотребнадзора по Ставропольскому краю осуществляет надзор и контроль только за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей и в области потребительского рынка.

В соответствии с пунктом 35 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.2009 N 36 (ред. от 10.11.2011) "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" при принятии постановления суд апелляционной инстанции действует в пределах полномочий, определенных статьей 269 АПК РФ.

В случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

На изменение мотивировочной части судебного акта может быть также указано в резолютивной части постановления суда апелляционной инстанции".

Изучив решение суда первой инстанции, апелляционный суд считает, что неправильное применение норм права и неправильный вывод суда первой инстанции об отсутствии полномочий МУ N 101 ФМБА на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора на предприятиях, расположенных на территории города Лермонтов, в том числе и ЗАО "Тандер" не повлияли на правильность судебного решения, так как суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в отношении ЗАО "Тандер" нарушены требования, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и права общества, что повлекло недействительность предписания.

Апелляционный суд привел в настоящем постановлении нормы права, подлежащие применению, изменил мотивировочную часть, устранил недостатки, допущенные судом первой инстанции, поэтому нет оснований для указания в резолютивной части постановления на изменение мотивировочной части.

Оснований для отмены или изменения судебного акта, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены обжалуемых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного Ставропольского края от 12 сентября 2012 года по делу N А63-12586/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

М.У. Семенов И.А. Цигельников