Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2012 г. N 14АП-9084/12

г. Вологда

18 декабря 2012 г.

Дело N А13-10851/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2012 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 декабря 2012 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Пестеревой О.Ю., судей Виноградовой Т.В. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

при участии от закрытого акционерного общества "Русстройинвест" Новохатского В.А. по доверенности от 10.12.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2012 года по делу N А13-10851/2012 (судья Селиванова Ю.В.),

установил:

закрытое акционерное общество "Русстройинвест" (ОГРН 1047796345552; далее - ЗАО "Русстройинвест", общество) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 5067847165018; далее - управление Ростехнадзора, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 30.08.2012 N 12-1215-005-3732-1281/ПС о назначении административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2012 года по делу N А13-10851/2012 заявленные требования удовлетворены.

Управление Ростехнадзора с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование своей позиции ссылается на наличие в действиях общества состава вменяемого нарушения, а также отсутствие оснований для применения положений о малозначительности.

ЗАО "Русстройинвест" в отзыве и его представитель в судебном заседании с доводами жалобы не согласились, считают решение суда законным и обоснованным.

Управление Ростехнадзора надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направило, ходатайствует о рассмотрении жалобы без своего участия, поэтому разбирательство по делу произведено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя общества, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя управления Ростехнадзора от 07.08.2012 N 12-3732/Рк сотрудниками административного органа в период с 13.08.2012 по 20.08.2012 проведена плановая выездная проверка соблюдения ЗАО "Русстройинвест" обязательных требований законодательства и иных актов Российской Федерации в области промышленной безопасности, о чем составлен акт от 20.08.2012 N 12-1215-005-3732-2869/А.

В ходе проверки управлением Ростехнадзора выявлены следующие нарушения обществом обязательных требований промышленной безопасности:

в нарушение статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон о промышленной безопасности), пункта 5 Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - РД-03-19-2007) и пункта 2 Положения об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - РД-03-19-2007), утвержденных приказом Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37, обществом не обеспечено проведение подготовки и проведение аттестации работников (не аттестован по требованиям промышленной безопасности к организациям эксплуатирующим магистральные нефтепроводы (Б 2.7) Крайнов Н.А., отсутствуют данные о профессиональном обучении линейных трубопроводчиков, слесарей контрольно измерительных пунктов);

в нарушение статей 9, 14 Закона о промышленной безопасности, пункта 11 Порядка оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечня включаемых в нее сведений, утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.11.2005 N 893, в связи с изменением собственника и структуры управления объектом не уточнена "Декларация промышленной безопасности участка магистрального нефтепровода (А28-02283-004)";

в нарушение пункта 4.1.31 Правил технической эксплуатации магистральных нефтепроводов, утвержденных приказом Минэнерго Российской Федерации от 03.10.2000 N 93 (далее - РД 153-39.4-056-00), трасса участка магистрального нефтепровода (4,2 км) не расчищена от кустарников и поросли;

в нарушение пункта 8.20 РД 153-39.4-056-00 участок магистрального нефтепровода не оснащен пунктами на ПК20, ПК30, ПК40, ПК50, ПК60, ПК70, ПК80.

По факту указанных нарушений в отношении ЗАО "Русстройинвест" составлен протокол об административном правонарушении от 20.08.2012 N 12-1215-005-3732-1373/ПТ и вынесено постановление от 30.08.2012 N 12-1215-005-3732-1281/ПС о назначении административного наказания по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 250 000 рублей.

Общество с названным постановлением не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Закон о промышленной безопасности определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Согласно статье 2 данного Закона опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении N 1 к данному Закону. Опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае общество эксплуатирует опасный производственный объект "Участок магистрального нефтепровода, Российская Федерация, 162012, Вологодская область, Грязовецкий район, ст. Бакланка", в связи с чем ему выдано соответствующее свидетельство от 05.03.2012 N А28-02283.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона о промышленной безопасности требования промышленной безопасности - это условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Статьей 9 данного Закона установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации соблюдать положения названного Закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности.

Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов влечет привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу пункта 3 Закона о промышленной безопасности декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, документации на техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае изменения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности.

В соответствии с пунктом Порядка оформления декларации промышленной безопасности, утвержденного приказом Ростехнадзора от 29.11.2005 N 893, декларация уточняется или разрабатывается вновь при изменении сведений, содержащихся в ней, или изменении требований промышленной безопасности.

Пунктом 11 данного Порядка предусмотрено, что декларация уточняется путем внесения в нее частичных изменений в случае, если эти изменения связаны с техническими и/или технологическими изменениями на опасном производственном объекте, которые не влияют на условия безопасной эксплуатации и не увеличивают значения показателей риска аварии. Данные изменения прилагаются к декларации и согласовываются с управлением центрального аппарата Службы, осуществляющим контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности на декларируемом опасном производственном объекте.

Как видно из оспариваемого постановления, одним из оснований привлечения ЗАО "Русстройинвест" к административной ответственности явился вывод административного органа о том, что в связи с изменением собственника и структуры управления объектом обществом не уточнена "Декларация промышленной безопасности участка магистрального нефтепровода (А28-02283-004)".

Вместе с тем административным органом при вынесении постановления не учтены следующие обстоятельства.

ЗАО "Русстройинвест" приступило к эксплуатации нефтеналивного комплекса с 01.03.2011. Поскольку произошло изменение собственника и структуры управления названного объекта (при наличии на объекте разработанной и зарегистрированной в установленном порядке декларации промышленной безопасности N 06-06(00).0707-11-ЦПС) общество приняло решение о разработке новой декларации, для чего заключило с закрытым акционерным обществом "ЛЕНПРОМЭКСПЕРТИЗА" (исполнитель) договор от 08.06.2011 N 11850-СПБ-Г на оказание услуг по организации разработки декларации промышленной безопасности, а также организации проведения ее экспертизы, составления экспертного заключения и сопровождения регистрации, рассмотрения и утверждения заключения.

Декларация с необходимыми изменениями разработана исполнителем 27.11.2011 и представлена в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору 20.01.2012 (письмо от 18.01.2012 N Д-2056). Однако, в связи с необходимостью ее доработки, она неоднократно возвращалась обществу (письма от 15.03.2012 N 14-03-01/1627, от 26.06.2012 N 14-03-01/4496). Утверждение данной декларации произошло только 05.09.2012 (письмо от 05.09.2012 N 14-03-01/6799).

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В данном случае общество предприняло все возможные меры по выполнению обязанности по внесению соответствующих изменений в декларацию промышленной безопасности. При этом сроки внесения изменений в декларацию действующим законодательством не регламентированы.

Таким образом, вина ЗАО "Русстройинвест" в допущенном нарушении отсутствует.

Пункт 4.1.31 РД 153-39.4-056-00 предусматривает, что полоса земли шириной не менее 3 метров от оси с каждой стороны нефтепровода и обслуживающих их линий электропередачи и связи должна периодически расчищаться от деревьев, кустарников, поросли для обеспечения видимости трассы с воздуха, свободного передвижения техники и пожаробезопасности. Выполнение этих работ производится без оформления лесорубочных билетов и без согласования с собственниками земельных участков (землепользователей).

Вместе с тем анализ данной правовой нормы не позволяет установить конкретную периодичность проведения таких работ.

Как следует из материалов дела, на момент проведения проверки трасса участка магистрального нефтепровода протяженностью 4,2 км не расчищена от кустарников и поросли.

ЗАО "Русстройинвест" 10.01.2012 разработан и утвержден план по расчистке трассы участка магистрального нефтепровода от поросли в 2012 году, согласно которому окончание работ по очистке трассы планировалось закончить в 3 квартале 2012 года. Для выполнения названных работ общество привлекло общество с ограниченной ответственностью "Вологдалесснаб", заключив с ним соответствующий договор от 05.09.2012 N 85ЛУ.

Работы по очистке в соответствии с планом от 10.01.2012 выполнены в установленный срок в полном объеме, о чем составлен совместный акт от 04.10.2012.

Таким образом, обязанность по периодической очистке магистрального нефтепровода от деревьев, кустарников, поросли ЗАО "Русстройинвест" выполнена, в связи с чем в действиях общества отсутствует состав вменяемого административного нарушения (в части нарушения пункта 4.1.31 РД 153-39.4-056-00).

Согласно части 1 статьи 11 Закона о промышленной безопасности организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, установленными Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263 утверждены Правила организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (далее - Правила N 263).

В соответствии с пунктом 3 Правил N 263 каждая эксплуатирующая организация на основании названных Правил разрабатывает положение о производственном контроле с учетом профиля производственного объекта.

Ответственность за организацию и осуществление производственного контроля несут руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которых возложены такие обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5 Правил N 263).

Работник, ответственный за осуществление производственного контроля, должен иметь: высшее техническое образование, соответствующее профилю производственного объекта; стаж работы не менее 3 лет на соответствующей работе на опасном производственном объекте отрасли; удостоверение, подтверждающее прохождение аттестации по промышленной безопасности (пункт 9 названных Правил).

В силу пункта 3 РД-03-19-2007 подготовка и аттестация специалистов по вопросам безопасности проводится в объеме, соответствующем должностным обязанностям.

Аттестации специалистов по вопросам безопасности предшествует их подготовка по учебным программам, разработанным с учетом типовых программ, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (пункт 5 РД-03-19-2007).

Первичная аттестация специалистов проводится не позднее одного месяца: при назначении на должность; при переводе на другую работу, если при осуществлении должностных обязанностей на этой работе требуется проведение аттестации; при переходе из одной организации в другую (пункт 12 РД-03-19-2007).

Пунктом 8.20 РД 153-39.4-056-00 предусмотрено, что для контроля за состоянием защитного покрытия и работой средств электрохимической защиты каждый магистральный трубопровод должен быть оснащен контрольно-измерительными пунктами: на каждом километре нефтепровода; не реже 500 м при прохождении нефтепровода в зоне действия блуждающих токов или наличия грунтов с высокой коррозионной активностью; на расстоянии 3-х диаметров трубопровода от точек дренажа установок электрохимической защиты и от электрических перемычек; у водных и транспортных переходов с обеих сторон границы перехода; у задвижек; у пересечений с другими металлическими подземными сооружениями; в зоне культурных и орошаемых земель (арыки, каналы, искусственные образования).

При многониточной системе трубопроводов контрольно-измерительные пункты должны установить на каждом трубопроводе на одном поперечнике.

В рассматриваемом случае факт нарушения ЗАО Русстройинвест" требований промышленной безопасности, выразившихся в необеспечении проведения подготовки и аттестации работников, а также неоснащении участка магистрального нефтепровода пунктами на ПК20, ПК30, ПК40, ПК50, ПК60, ПК70, ПК80 подтверждается материалами дела и обществом не оспаривается.

Таким образом, управление Ростехнадзора сделало правильный вывод о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, за данные нарушения.

Вместе с тем суд первой инстанции, оценив характер и степень общественной опасности допущенного административного правонарушения и учитывая конкретные обстоятельства дела, посчитал возможным применить положения статьи 2.9 КоАП РФ о малозначительности.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Вышеназванная норма является общей и может применяться к любому составу административного правонарушения, предусмотренному названным Кодексом, если судья или орган, рассматривающий конкретное дело, признает, что совершенное правонарушение является малозначительным.

Таким образом, применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административном правонарушении является правом суда.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10) малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

При квалификации правонарушения как малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

Административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния.

По настоящему делу нет оснований полагать, что несоблюдение обществом требований промышленной безопасности повлекло за собой непосредственную угрозу жизни и здоровью людей.

ЗАО "Русстройинвест" незамедлительно принимались меры, направленные на устранение выявленных нарушений. В настоящее время все его работники прошли обучение с последующей аттестацией в негосударственном образовательном учреждении дополнительного профессионального образования "Центр повышения квалификации специалистов", обществом организован тендер на выполнение работ по установке контрольно-измерительных пунктов на участке магистрального нефтепровода, произведено комплексное обследование противокоррозионной защиты нефтепровода. Данные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии со стороны общества пренебрежительного отношения к исполнению своих публично-правовых обязанностей и не влекут существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Таким образом, оценив в порядке статьи 71 АПК РФ, характер совершенного правонарушения, степень общественной опасности и ущерба, причиненного охраняемым государством общественным отношениям, привлечение к административной ответственности впервые, с учетом конкретных обстоятельств дела, а также отсутствия вредных последствий, в соответствии с конституционными принципами соразмерности и справедливости при назначении наказания, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о наличии оснований для признания совершенного обществом административного правонарушения малозначительным.

При этом доказательств того, что действиями ЗАО "Русстройинвест" причинен какой-либо вред интересам граждан, общества или государства административным органом в материалы дела не представлено.

Апелляционный суд считает, что в рассматриваемом случае возбуждением дела об административном правонарушении, его рассмотрением и установлением вины лица, его совершившего, достигнуты предупредительные цели административного производства, установленные частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Согласно пункту 17 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования ЗАО "Русстройинвест", оснований для изменения или отмены решения суда, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не имеется.

Поскольку в соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, госпошлина в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 25 октября 2012 года по делу N А13-10851/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Ю. Пестерева

Судьи

Т.В. Виноградова О.Б. Ралько