Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 декабря 2012 г. N 10АП-9107/12

г. Москва

18 декабря 2012 г.

Дело N А41-33846/12

Резолютивная часть постановления объявлена 11 декабря 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 декабря 2012 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кручининой Н.А.,

судей Бархатова В.Ю., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Светловой Е.С.,

при участии в заседании:

от заявителя (Администрация сельского поселения Бородинское Можайского района Московской области) - Ежова Е.А., представитель по доверенности N 260 от 18.04.2012,

от заинтересованного лица (Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЦФО) - Абдуллаев А.Г., представитель по доверенности N 41 от 08.08.2012,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации сельского поселения Бородинское Можайского района Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 09.10.2012 по делу N А41-33846/12, принятое судьей Гапеевой Р.А.,

по заявлению Администрации сельского поселения Бородинское Можайского района Московской области к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по ЦФО об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

администрация сельского поселения Бородинское Можайского района Московской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Центральному федеральному округу (далее - Департамент Росприроднадзора по ЦФО, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления N 13-35/1561 от 03.07.2012.

Решением Арбитражного суда Московской области от 09.10.2012 заявленные требования частично удовлетворены, а именно: постановление N 13-35/1561 от 03.07.2012, принятое Департамент Росприроднадзора по ЦФО изменено в части размера назначенного наказания, штраф снижен с 210 000 руб. до 100 000 руб.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просила оспариваемый судебный акт отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель Департамента Росприроднадзора по ЦФО против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, поддержал решение суда первой инстанции, считает его законным и обоснованным.

Рассмотрев апелляционную жалобу, изучив материалы дела и оригиналы материалов административного дела, выслушав мнение представителей лиц, участвующих деле, явившихся в судебное заседание, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального права и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в соответствии с приказом Департамента Росприроднадзора по ЦФО от 18.04.2012 N 1157-пр 24.04.2012 проведена проверка по соблюдению требований законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, охраны собственности, предпринимательской деятельности на территории Московской области, Можайского района, от пос. Гидроузел до дер. Криушино, от дер. Криушино до дер. Старое Село, от дер. Старое Село до дер. Косьмово, от дер. Косьмово до дер. Троица.

В ходе проверки административным органом было выявлено, что в районе дер. Старое Село в 300 м от подъездной дороги к дер. Старое Село менее 500 м от Можайского водохранилища расположена несанкционированная свалка отходов от жилищ (пластик, картон, ДСП, полиэтилен, трубковый телевизор, битое стекло и т.д.).

Определением от 25.04.2012 N 13-34/130 Департаментом Росприроднадзора по ЦФО по вышеуказанному факту было возбуждено дело об административном правонарушении по статье 8.2 КоАП РФ и проведении административного расследования в отношении неустановленного лица.

Одновременно 28.04.2012 в адрес Главы сельского поселения Бородинское направлен запрос об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении с целью установления собственника или арендатора земельного участка отмеченного на карте (приложение N 1) в районе дер. Старое Село, сельское поселение Бородинское, Можайского муниципального района.

Определением N 13-132 от 22.05.2012 Департаментом Росприроднадзора по ЦФО вынесено определение об истребовании у Администрации сельского поседения Бородинское Можайского муниципального района сведений, необходимых для разрешения дела.

Администрацией представлена информация о том, что документ, подтверждающий нахождение земельного участка с кадастровым номером 50:18:0030208 в ведении органов местного самоуправления, у Администрации отсутствует, также как и договор на вывоз отходов с данного участка.

08.06.2012 административным органом направлен запрос в территориальный отдел ФГБУ "Росреестра" Можайский отдел об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела об административном правонарушении с целью установления собственника или арендатора земельного участка отмеченного на карте (приложение N 1) в районе дер. Старое Село, сельское поселение Бородинское, Можайского муниципального района.

В ответ на указанный запрос от территориального отдела ФГБУ "Росреестра" Можайский отдел поступили сведения о том, что спорный земельный участок находится на территории сельского поселения Бородинское, в ГКН на учете не значится.

Глава администрации извещением от 15.06.2012 вызывался на составление 25.06.2012 в 11 час. 00 мин. протокола об административном правонарушении.

25.06.2012 Государственным инспектором по охране природы Департамента Росприроднадзора по ЦФО Клочковой Е.А. в присутствии заместителя Главы Администрации сельского поселения Бородинское Можайского муниципального района Ежовой Е.А. составлен протокол N 13-33/1448 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В протоколе об административном правонарушении N 13-33/1448 от 25.06.2012 указано, что заявителем допущены нарушения требований статьи 13 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", при этом административный орган в протоколе указал на тот факт, что в отношении земельного участка отсутствуют сведения в государственном кадастре недвижимости не конкретизировав индивидуально-определенные признаки объекта недвижимости -земельного участка, признав, что данный земельный участок относится к не разграниченной государственной собственности.

Извещением от 25.06.2012 Администрация уведомлена о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении на 03.07.2012 в 12 час. 00 мин.

03.07.2012 государственным инспектором по охране природы Департамента Росприроднадзора по ЦФО Клочковой Е.А. вынесено постановление N 13-35/1561, которым администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ с назначением наказание в виде административного штрафа в размере 210 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Московской области с настоящими требованиями.

Отказывая Администрации в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене данного постановления, суд первой инстанции указал на наличие в действиях администрации состава вмененного ей административного правонарушения и на отсутствие оснований для признания постановления управления незаконным оснований.

Оценив представленные сторонами доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что выводы суда первой инстанции, положенные в основу оспариваемого судебного акта, основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права, и противоречат представленным в материалы дела доказательствам по следующим основаниям.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ, доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

В соответствии со статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду установлены Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (Закон об отходах производства и потребления).

Пунктом 5 статьи 12 Закона об отходах производства и потребления запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

В соответствии со статьей 1 Закона об отходах производства и потребления под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; под опасными отходами - отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.

Из материалов дела видно, что административный орган квалифицировал совершенное администрацией правонарушение по статье 8.2 КоАП РФ, которой предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Объективной стороной состава правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Субъектом административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

Однако административным органом ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении о привлечении к административной ответственности Администрации, не указано, совершение каких действий по обращению с отходами производства и потребления вменяется Администрации.

Кроме того, статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

В силу части 1 статьи 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 1.5 Кодекса предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Форма вины в форме умысла или неосторожности в силу требований статьи 2.2 Кодекса должна быть установлена и доказана административным органом.

Таким образом, исходя из толкования рассматриваемых нормоположений, не установление административным органом такого обязательного элемента субъективной стороны правонарушения как вина, не позволяет считать любое являющееся противоправным нарушением деяние административным правонарушением.

Согласно статье 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в том числе, соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

В силу части 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

На основании статьи 13 указанного Федерального закона территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения поселения относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

Согласно статье 8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, в целях организации сбора и вывоза мусора с территории сельского поселения Бородинское, Администрацией заключен договор на вывоз и утилизацию бытовых отходов и мусора со специализированной организацией МУП "Полигон", также вывоз мусора от частного жилого фонда, который находится в ведении МУП "ЖКХ сельского поселения Бородинское" осуществляется в рамках договора последнего с МУП "Полигон".

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП Российской Федерации).

На основании статьи 26.1 КоАП Российской Федерации по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в том числе:

- наличие события административного правонарушения;

- лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые этим Кодексом предусмотрена административная ответственность;

- виновность лица в совершении административного правонарушения;

- обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

- иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.10 КоАП Российской Федерации в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП Российской Федерации предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьей 24.5 этого Кодекса.

В свою очередь, в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Таким образом, привлекая Администрацию к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ, административной орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Однако в постановлении административного органа не содержатся характеристики элементов состава вменяемого Администрации административного правонарушения (в частности, отсутствует описание субъективной стороны и объективной стороны), то есть постановление не отвечает приведенным выше требованиям КоАП РФ.

Закрепляющий общие положения и принципы административно-деликтного законодательства КоАП РФ также исходит из того, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (часть 1 статьи 1.5); лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке (часть 2 статьи 1.5); неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица (часть 4 статьи 1.5).

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое этим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 3 статьи 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

В нарушение приведенных норм права административный орган не представил в материалы дела каких-либо доказательств, указывающих на наличие у Администрации вины в совершении вменяемого ему административного правонарушения.

Как следует из материалов дела и материалов административного дела, административный органа указывает на то обстоятельства, что обнаружена несанкционированная свалка отходов от жилищ на территории Сельского поселения Бородинское в непосредственной близости от д. Старое Село в 500 м. от Можайского водохранилища на землях свободных от застройки, при этом признает указанный земельный участок не разграниченной государственной собственностью. Каких либо ссылок на нормативные акты по установлению границ сельского поселения Бородинское в материалах дела не содержится.

Кроме того, материалами дела не подтвержден факт постановки на кадастровый учет земельного участка, на котором административным органом обнаружена несанкционированная свалка, поскольку номер 50: 18: 0030208 не является кадастровым номером земельного участка, а лишь указывает на кадастровый район и кадастровый квартал, что являются составными частями кадастрового деления территории соответствующего кадастрового округа.

Суд первой инстанции указал на то, что администрация в данном случае является субъектом данного административного правонарушения, поскольку в процессе деятельности самой администрации образуются отходы производства и потреблении, при обращении с которыми были нарушены экологические и санитарно-эпидемиологические требования.

Однако из материалов дела не усматривается, что загрязнение и захламление отходами земельного участка явилось результатом деятельности администрации как юридического лица, осуществляющего деятельность по обращению с отходами.

Таким образом, административным органом не представлено доказательств того, что земельный участок, на котором выявлена не санкционированная свалка, входит в границы территории муниципального образования - сельское поселение Бородинское Можайского муниципального района Московской области.

При таких обстоятельствах, административным органом не доказаны ни объективная, ни субъективная стороны правонарушения, ни субъект правонарушения.

На основании изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о том, что в действиях Администрации отсутствует состав вменяемого правонарушения, что в силу статьи 24.5 Кодекса является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявления Администрации сельского поселения Бородинского Можайского муниципального района о признании оспариваемого постановления недействительным.

В силу пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции, в том числе является неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела.

На основании вышеизложенного суда апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене с одновременным приятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с положениями части 4 статьи 208 АПК РФ, заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, следовательно, вопрос о распределении судебных расходов не рассматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 09 октября 2012 года по делу N А41-33846/12 отменить.

Заявленные требования удовлетворить.

Признать незаконным и отменить постановление Департамента Росприроднадзора по Центральному Федеральному округу о назначении административного наказания N 13-35/1561 от 03 июля 2012 года о привлечении Администрации сельского поселения Бородинское Можайского муниципального района Московской области к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.2 КоАП РФ.

Председательствующий

Н.А. Кручинина

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.А. Мищенко