29 декабря 2012 г. |
А79-7641/2012 |
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Рубис Е.А., Урлекова В.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии и Григорьевой Татьяны Николаевны
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 20.08.2012
по делу N А79-7641/2012,
принятое судьей Бойко О.И.
по заявлениям администрации города Чебоксары и муниципального бюджетного учреждения "Управление экологии г. Чебоксары"
о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии от 17.05.2012 по делу N 18/05-АМЗ-2012,
без участия лиц,
и установил:
администрация города Чебоксары (далее - администрация, заявитель) и муниципальное бюджетное учреждение "Управление экологии г. Чебоксары" (далее - МБУ "Управление экологии г. Чебоксары", заявитель) обратились в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлениями о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 17.05.2012 по делу N 18/05-АМЗ-2012.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечена Григорьева Татьяна Николаевна (далее - Григорьева Т.Н.).
Решением от 20.08.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии удовлетворил требования заявителей.
Управление и Григорьева Т.Н. не согласились с решением арбитражного суда первой инстанции и обратились в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.
Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в судебное заседание не направили, администрация заявила ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без ее участия
Администрация и МБУ "Управление экологии г. Чебоксары" в отзывах на апелляционные жалобы просили в их удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 20.08.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании заявления Григорьевой Т.Н. на незаконные, по ее мнению, действия администрации Управление приказом от 05.03.2012 N 82 возбудило в отношении администрации дело N 18/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В ходе рассмотрения дела Управление установило следующее.
12.04.2011 Григорьева Т.Н. обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка под строительство магазина товаров первой необходимости в районе жилого дома N 67 по пр. Тракторостроителей г. Чебоксары.
22.09.2011 администрацией подготовлен акт выбора земельного участка.
Письмом от 03.02.2012 N 29/01-438 администрация отказала Григорьевой Т.Н. в предоставлении земельного участка в связи с отказом в согласовании акта выбора земельного участка администрацией Калининского района г. Чебоксары и МБУ "Управление экологии г. Чебоксары". Отказ мотивирован следующими обстоятельствами: на испрашиваемом земельном участке произрастают зеленые насаждения в виде травяного покрова, которые являются единственно возможным компонентом природной среды и выполняют функции защиты от шума и пыли: микрорайон, в котором испрашивается земельный участок, не имеет достаточно количества деревьев и кустарников для обеспечения права каждого гражданина на благоприятную окружающую среду; в микрорайоне, где предполагается размещение магазина, расположено пять магазинов, в связи с чем необходимость строительства дополнительного магазина отсутствует; против строительства высказались жильцы прилегающих жилых домов.
По результатам рассмотрения дела N 18/05-АМЗ-2012 Управление 17.05.2012 приняло решение, которым признало администрацию и МБУ "Управление экологии г. Чебоксары" нарушившими пункт 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Кроме того, администрации выдано предписание от 17.05.2012, согласно которому ей предписано в срок до 01.06.2012 прекратить выявленные нарушения путем отзыва письма от 03.02.2012 N 29/01-438 об отказе Григорьевой в предоставлении земельного участка и возврата к рассмотрению заявления Григорьевой Т.Н. от 12.04.2011 о выделении земельного участка в районе д. 67 по пр. Тракторостроителей г. Чебоксары и выдачи мотивированного решения, о чем в срок до 03.06.2012 проинформировать Управление.
Администрация и МБУ "Управление экологии г. Чебоксары" не согласились с решением и предписанием антимонопольного органа и обратились в арбитражный суд с заявлениями о признании их недействительными.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).
В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.
Как правомерно отметил суд первой инстанции, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями, в том числе в сфере использования земли, с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.
При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона о защите конкуренции).
Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.
Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Таким образом, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.
В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями заявителя, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов местного самоуправления, препятствующие осуществлению хозяйствующими субъектами предпринимательской деятельности, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.
При этом следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.
Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.
Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.
Оспариваемым решением антимонопольного органа заявителям в качестве нарушения фактически вменяется необоснованный отказ в согласовании и утверждении акта выбора земельного участка для размещения магазина товаров первой необходимости.
Вместе с тем, как правильно указал суд, в рассматриваемом случае антимонопольный орган не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями администрации; не выявлял, каким хозяйствующим субъектам действиями администрации предоставлены преимущества по сравнению с Григорьевой Т.Н., на каком товарном рынке совершено нарушение - на рынке строительства объектов недвижимости или на каком-то ином товарном рынке.
В чем выразилось необоснованное препятствование указанному лицу осуществлению своей деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается Законом о защите конкуренции, каким образом действиями (бездействием) администрации нарушаются положения Закона о защите конкуренции, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести, антимонопольным органом не доказано, а судом в данном случае не установлено.
Как правильно указал суд, возможное нарушение заявителем положений земельного законодательства не свидетельствует одновременно и о нарушении заявителем положений Закона о защите конкуренции.
Квалифицировав действия администрации и Учреждения как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представил подтверждающие тому доказательства.
Фактически оспариваемым решением антимонопольный орган рассмотрел спор, вытекающий из земельных правоотношений, выйдя за пределы предоставленных ему законом полномочий.
В данном случае между Григорьевой Т.Н. и органом местного самоуправления имеется спор, который должен разрешаться в судебном порядке.
При этом Григорьева Т.Н. обратилась в администрацию как физическое лицо, а не как хозяйствующий субъект, занимающийся определенным видом деятельности.
Следовательно, она не является хозяйствующим субъектом, понятие которого дано в пункте 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.
Статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.
Защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При этом пунктом 9 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации прямо предусмотрено, что решение об отказе в согласовании и утверждении акта выбора земельного участка может быть обжаловано заявителем в суд.
Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются в судебном порядке.
Таким образом, если Григорьева Т.Н. считает, что администрация незаконно отказала ей в предоставлении земельного участка для строительства, она вправе передать данный спор на разрешение суда. Антимонопольный орган разрешать такого рода спор не уполномочен.
В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.
Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи, правильно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности антимонопольным органом в действиях администрации и МБУ "Управление экологии г. Чебоксары" нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
На этом основании решение Управления от 17.05.2012 по делу N 18/05-АМЗ-2012 и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителей.
В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное антимонопольным органом не доказано, установленные судом обстоятельства и сделанные на их основе выводы не опровергнуты.
В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации и Учреждения.
Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.
С учетом изложенного апелляционные жалобы по приведенным в них доводам, основанным на неверном толковании норм действующего законодательства, удовлетворению не подлежат.
Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 20.08.2012 по делу N А79-7641/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии и Григорьевой Татьяны Николаевны - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья |
И.А. Смирнова |
Судьи |
Е.А. Рубис |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Номер дела в первой инстанции: А79-7641/2012
Истец: Администрация города Чебоксары, Администрация города Чебоксары Чувашской Республики, Муниципальное бюджетное учреждение "Управление экологии города Чебоксары"
Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
Третье лицо: Григорьева Т. Н., Григорьева Татьяна Николаевна, Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике
Хронология рассмотрения дела:
08.08.2013 Определение Высшего Арбитражного Суда России N ВАС-11186/13
23.04.2013 Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа N Ф01-8202/13
29.12.2012 Постановление Первого арбитражного апелляционного суда N 01АП-5703/12
20.08.2012 Решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии N А79-7641/12
02.07.2012 Определение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии N А79-7641/12