Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2013 г. N 17АП-14826/12

г. Пермь

16 января 2013 г.

Дело N А71-8592/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 января 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н. М.

судей Борзенковой И.В., Гуляковой Г.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Черепановой Ю.С.

при участии:

от заявителя МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница" (ОГРН 1021800919040, ИНН 1820000419) - Пивоварова О.Г., удостоверение адвоката N 363, ордер N 049847; Семенова Л.А. -руководитель, паспорт 9401 N 373810, приказ о назначении на должность.

от заинтересованного лица Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики - не явились, извещены надлежащим образом

от третьего лица Администрации муниципального образования "Сюмсинский район" - Никулин Н.Г., удостоверение N 01, доверенность от 10.01.2013 г.

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница"

на определение Арбитражный суд Удмуртской Республики от 12 ноября 2012 года

по делу N А71-8592/2012,

принятое судьей Л.Ю.Глуховым

по заявлению МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница"

к Государственному контрольному комитету Удмуртской Республики

третье лицо Администрация муниципального образования "Сюмсинский район"

о признании незаконными действий, постановления и представления,

установил:

МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница" обратилась в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконными действий Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики по проведению проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница" (с. Сюмси) в 2011 году и январе-феврале 2012года на реализацию Региональной программы модернизации здравоохранения Удмуртской Республики на 2011-2012годы, а также на обеспечение деятельности учреждения, по результатам которой им были установлены факты нецелевого и неэффективного расходования бюджетных средств и неэффективного использования имущества, а также о признании недействительными постановления коллегии Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики N 22 от 30.05.2012 г. об утверждении акта проверки от 19 марта 2012 года и представления от 30.05.2012 г. N 11.(с учетом уточнения заявленных требований в порядке, предусмотренном ст.49 АПК РФ - л.д.95-96,т.3)

Определением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12.11.2012 г. производство по делу прекращено, в связи с неподведомственностью арбитражному суду.

МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница" (заявитель по делу), не согласившись с определением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда отменить и вынести новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как оспариваются действия заинтересованного лица по проведению проверки с превышением полномочий, а также представление административного органа об устранении нарушений, за невыполнение которых предусмотрена административная ответственность по ч.1 ст.19.5 КоАП РФ; оспариваемые незаконные действия, а также ненормативные акты - постановление и предписание нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Заинтересованное лицо просит определение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения по основаниям, указанным в отзыве.

Третье лицо полагает, что спор подведомственен арбитражному суду, в связи с чем, просит определение суда отменить и направить дело для рассмотрения по существу в арбитражный суд первой инстанции.

Судебное заседание проведено в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие заинтересованного лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, заинтересованным лицом проведена проверка и составлен акт проверки от 19.03.2012 г. целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2011 году и январе-феврале 2012 г. МБУЗ "Сюмсинская ЦРБ".

30.05.12г. коллегией Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики вынесено постановление N 22 об утверждении отчета по результатам проверки, и в этот же день вынесено представление главному врачу МБУЗ "Сюмсинская ЦРБ" Семеновой Л.А., которым предложено принять меры по устранению выявленных нарушений с требованием в течение одного месяца сообщить о принятых мерах с приложением копий документов, подтверждающих принятые меры.

Не согласившись с данными действиями и актами, заявитель оспорил их в арбитражном суде.

Суд первой инстанции вынес определение о прекращении производства по делу, в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. При этом суд первой инстанции пришел к следующим выводам:

- действия по проведению контрольных мероприятий Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики могут быть оспорены только в представительный орган Удмуртской Республики в силу положений ч.2 ст.10 Закона УР "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" от 10.10.2011 г. N 51-РЗ" и п.2 ст.17 Федерального закона от 07.02.2011 г. N6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации";

- постановление N 22 от 30.05.2012 г. Коллегии Государственного контрольного комитета УР, об утверждении отчета о результатах проверки (а не самого акта проверки в отношении заявителя от 19.03.2012 г.), копия которого направлена заявителю для принятия мер по устранению недостатков и направлению информации о принятых мерах во 2 квартале 2013 г. не соответствует тем критериям, которые указаны в статье 198 АПК РФ, для обжалования в арбитражном суде;

- представление от 30.05.2012 г. N 11 адресовано главному врачу больницы - то есть должностному лицу юридического лица, прав и обязанностей юридического лица не касается.

Заявитель апелляционной жалобы оспаривает данные выводы суда. В обоснование жалобы указывает на то, что спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде, так как оспариваются действия заинтересованного лица по проведению проверки с превышением полномочий, а также представление административного органа об устранении нарушений, за невыполнение которых предусмотрена административная ответственность; оспариваемые незаконные действия, а также ненормативные акты - постановление и предписание нарушают права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции, исследовав данные доводы апелляционной жалобы, пришел к следующим выводам.

Общее правило подведомственности дел арбитражным судам сформулировано в части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), согласно которой арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Частью 1 статьи 198 Кодекса установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа данных норм права следует, что необходимыми признаками ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), которые могут быть оспорены в арбитражном суде, являются нарушение прав и законных интересов определенных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на таких лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом оспариваемое в данном деле постановление N 22 от 30.05.2012 г. Коллегии Государственного контрольного комитета УР, об утверждении отчета о результатах проверки должно быть направлено на установление, изменение или отмену прав и обязанностей заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также должно содержать властное обязательное для исполнения волеизъявление, невыполнение которого влечет применение мер юридической ответственности либо наступление иных неблагоприятных последствий.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемое постановление N 22 от 30.05.2012 г. Коллегии Государственного контрольного комитета УР об утверждении отчета о результатах проверки, копия которого направлена заявителю для принятия мер по устранению недостатков и направлению информации о принятых мерах во 2 квартале 2013 г., не соответствует тем критериям, которые указаны в ст.198 АПК РФ, для обжалования в арбитражном суде. Оспариваемое постановление не содержит властного обязательного для исполнения волеизъявления, невыполнение которого влечет применение мер юридической ответственности либо наступление иных неблагоприятных последствий.

Таким образом вывод суда первой инстанции о неподведомственности арбитражному суду спора в части оспаривания постановления об утверждении отчета, является правильным.

В то же время, требования заявителя о признании незаконными действий Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики по проведению контрольных мероприятий (фактически по инициированию проверки и ее проведению), оспоренные заявителем в арбитражном суде по основанию проведения проверки с превышением полномочий, следует рассматривать как действия государственного органа, затрагивающего права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, спор, о признании незаконности которых, подведомственен арбитражному суду в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Ссылка суда первой инстанции на то, что действия по проведению контрольных мероприятий Государственным контрольным комитетом Удмуртской Республики могут быть оспорены только в представительный орган Удмуртской Республики в силу положений ч.2 ст.10 Закона УР "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" от 10.10.2011 г. N 51-РЗ", отклоняется, как противоречащий положениям статей 12, 13 ГК РФ и ч.1 ст.198 АПК РФ, предусматривающими право любого заинтересованного лица, чьи права и законные интересы в экономической деятельности нарушены, права на судебную защиту.

Требование заявителя о признании незаконным представления Государственного контрольного комитета от 30.05.2012 г. также подлежит рассмотрению в арбитражном суде по следующим основаниям.

В соответствии с п.1 ст.2 Закона Удмуртской Республики "О государственном контрольном комитете Удмуртской Республики" N 51-РЗ от 10.10.2011 г. - комитет является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля.

Согласно п.п.4 п.1 ст.10 Закона N 51-РЗ - в полномочия комитета входит организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) и целевым использованием средств бюджета Удмуртской Республики, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст.23 Закона N 51-РЗ по результатам проведения контрольных мероприятий Государственный контрольный комитет вправе вносить в органы государственной власти Удмуртской Республики и государственные органы Удмуртской Республики, органы местного самоуправления в Удмуртской Республике, муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Удмуртской Республике или возмещению причиненного ущерба, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти Удмуртской Республики и государственные органы Удмуртской Республики, органы местного самоуправления в Удмуртской Республике и муниципальные органы, а также организации и их должностные лица в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Государственный контрольный комитет о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представления Государственного контрольного комитета влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации и законодательством Удмуртской Республики.

Заявителем оспаривается представление Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики от 30.05.2012 г. N 11, адресованное главному вручу МБУЗ " Сюмсинская ЦРБ", в котором указано на выявленные в акте проверки нарушения целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных МБУЗ "Сюмсинская ЦРБ", установлен срок для устранения выявленных нарушений, а также указано, что неисполнение или ненадлежащее исполнение в установленный срок представления влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ и законодательством УР.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в срок представления органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность, за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Кодекса.

В соответствии со ст.34 Закона Удмуртской Республики от 13.10.2011 г. N 57-РЗ "Об установлении административной ответственности за отдельные нарушения" Государственный контрольный комитет УР наделен правом составления протокола об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 19, статьей 23 Закона N 57-РЗ.

Статья 19 Закона N 57-РЗ предусматривает ответственность за неисполнение требований законов Удмуртской Республики и нормативных актов органов местного самоуправления. Статья 23 предусматривает ответственность за нарушение порядка использования имущества Удмуртской Республики или муниципального имущества.

Исходя из анализа данных норм права, следует, что оспариваемое представление является документом властно-распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению. Невыполнение представления в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности, следовательно, данный спор подведомственен арбитражному суду и подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 24 Кодекса.

Тот факт, что оспариваемое представление от 30.05.12г. N 11адресовано не учреждению, а главному врачу МБУЗ "Сюмсинская ЦРБ", то есть руководителю (должностному лицу) юридического лица, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку согласно ст.23 Закона N 51-РЗ при наличии оснований представление выносится в отношении проверенных организаций и их должностных лиц для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. В данном случае руководитель учреждения является органом управления учреждением, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованное ему представление налагает обязанности на само учреждение, а не на руководителя как физическое лицо.

Суд в обоснование прекращения производства по делу ссылается на то, что внешней проверке подвергся со стороны Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики не заявитель по делу, а получатель средств бюджета Удмуртской Республики - Администрация МО "Сюмсинский район".

Между тем, из материалов дела видно, что в результате проведенной проверки составлен акт с зафиксированными нарушениями в отношении МБУЗ "Сюмсинская центральная районная больница", а по результатам его рассмотрения именно в адрес заявителя выслано представление от 30.05.2012 г. с установленными сроками для устранения недостатков и указанием на меры ответственности за его невыполнение.

В связи с изложенным определение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12.11.2012 г. следует отменить и дело направить на рассмотрение по существу в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269,ч.1 ст.270, ст.ст. 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 12 ноября 2012 года по делу N А71-8592/2012 отменить.

Дело направить на рассмотрение по существу в Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий месяца со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Н.М.Савельева

Судьи

И.В.Борзенкова Г.Н.Гулякова