Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2013 г. N 06АП-5071/12

г. Хабаровск

16 января 2013 г.

А73-8143/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 января 2013 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гричановской Е.В.

судей Сапрыкиной Е.И., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кофтелевой В.А.

при участии в заседании:

от Краевого Государственного бюджетного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Хабаровский Автодорожный техникум" - Тузова А.В., представителя по доверенности от 22.11.2012 N 6-2012

от Главного управление МЧС России по Хабаровскому краю - Михайлова В.А., представителя по доверенности от 10.10.2011 N 11789;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю

на решение от 24 сентября 2012 года

по делу N А73-8143/2012 Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Чаковой Т.И.

по заявлению Краевого Государственного бюджетного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Хабаровский Автодорожный техникум"

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю

о признании недействительным предписания

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное бюджетное образовательное учреждение среднего профессионального образования "Хабаровский автодорожный техникум" (далее - образовательное учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю (далее - Главное управление МЧС России по Хабаровскому краю) о признании недействительным предписания N 41/4/1-2 от 20.06.2012.

Основанием для вынесения надзорным органом оспариваемого предписания послужило неисполнение образовательным учреждением ранее выданного предписания от 29.02.2012 в части создания резерва финансовых и материальных средств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; запасов средств индивидуальной защиты; определения номенклатуры и количества средств индивидуальной защиты для обеспечения работников учреждения. Такая обязанность установлена Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и приказом МЧС от 21.12.2005 N 993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты".

Образовательное учреждение, обращаясь в суд, ссылается на то, что указанные нормативные правовые акты на образовательное бюджетное учреждение не распространяются, а мероприятия, связанные с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, невыполнение которых вменяется учреждению, осуществляются силами и средствами органов местного самоуправления.

Решением арбитражного суда от 24 сентября 2012 года требования КГБОУ СПО "Хабаровский автодорожный техникум" удовлетворены, оспариваемое предписание Главного управления МЧС России по Хабаровскому краю от 20.06.2012 N 41/4/1-2 признано недействительным. С ответчика в пользу заявителя взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб.

Не согласившись с решением суда, надзорный орган обратился в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда отменить, заявителю в удовлетворении требований отказать.

В апелляционной жалобе и дополнении к ней управление ссылается на законность вынесенного в адрес образовательного учреждения предписания, оспаривая выводы суда о том, что техникум не входит в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и не является обязанным лицом по обеспечению своих работников средствами индивидуальной защиты. Заявитель утверждает, что обязанность организации в части создания резерва финансовых и материальных средств для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, запасов средств индивидуальной защиты, определения номенклатуры и количества средств индивидуальной защиты для обеспечения работников учреждения установлены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (пункт "ж" ст. 14) и приказом МЧС от 21.12.2005 N993 "Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты" (пункты 2-4) и подлежат обязательному исполнению. Постановлением мирового судьи судебного участка N 22 Краснофлотского района г. Хабаровска от 17.04.2012 учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.6 КоАП РФ за невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения. Решением судьи Краснофлотского районного суда г. Хабаровска от 22.05.2012 по делу N 12-130/2012 по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении постановление мирового судьи оставлено без изменения.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель надзорного органа настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы, ссылаясь на приведенные в апелляционной жалобе доводы.

Представитель техникума просил апелляционную жалобу надзорного органа отклонить, ссылаясь на приведенные в суде первой инстанции доводы. Считает, что у образовательного учреждения отсутствуют обязанности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также собственные средства для формирования каких-либо материальных запасов.

Проверив в порядке и пределах статей 266, 268 АПК РФ применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу обоснованной.

В соответствии со статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд признает ненормативный правовой акт государственного органа недействительным при наличии в совокупности двух условий: несоответствие закону и нарушение прав заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности.

Обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого предписания, возлагается на надзорный орган (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения ОНД по Краснофлотскому и Кировскому районам г. Хабаровска УНД ГУ МЧС России по Хабаровскому краю от 21.05.2012 N 41/4 в отношении КГБОУ СПО "Хабаровский автодорожный техникум" проведена внеплановая документарная проверка на предмет выполнения учреждением ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений установленных требований норм и правил в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций от 29.02.2012 N 11/4/1-4.

Ранее выданным предписанием от 29.02.2012 N 11/4/1-4 учреждению предписано руководящему составу пройти обучение в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, издать приказ об организации обучения и разработать план подготовки специалистов (пункт 1), создать резервы финансовых средств и материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (пункт 2), а также запасов средств индивидуальной защиты, определить номенклатуру и количество средств индивидуальной защиты для обеспечения работников образовательного учреждения (пункт 3), организовать планирование действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 4).

В ходе проверки надзорным органом выявлено, что к установленному сроку (до 15.05.2012) учреждением не выполнены пункты 2 и 3 предписания от 29.02.2012 N 11/4/1-4, а именно:

- не созданы резервы финансовых средств и материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- не созданы запасы средств индивидуальной защиты, не определена номенклатура и количество средств индивидуальной защиты для обеспечения работников образовательного учреждения.

По результатам проверки составлен акт от 20.06.2012 N 41/4, учреждению выдано предписание от 20.06.2012 N 41/4/1-2.

Полагая, что предписание от 20.06.2012 N 41/4/1-2 нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, КГБОУ СПО "Хабаровский автодорожный техникум" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентирован Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 10 Закон N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

На основании части 4 статьи 10 Закон N 294-ФЗ внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

По общему правилу при проведении внеплановой проверки отсутствует необходимость ее согласования с органами прокуратуры за исключением случаев, приведенных в части 5 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, согласно которой, по согласованию с органом прокуратуры должна проводиться внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпункт "а" и "б" пункта 2 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ.

В силу части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ юридическое лицо уведомляется органом государственного контроля (надзора) не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом только о проведении внеплановой выездной проверки.

Как следует из материалов дела, внеплановая документарная проверка КГБОУ СПО "Хабаровский автодорожный техникум" проведена на основании распоряжения от 21.05.2012 N 41/4 с целью проверки выполнения ранее выданного предписания.

Требования, предусмотренные Законом N 294-ФЗ к проведению внеплановых документарных проверок, Отделом надзорной деятельности ГУ МЧС России по Хабаровскому краю при проведении проверки были соблюдены.

В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868 и Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 Министерство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

В соответствии с пунктом 3 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868, МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации.

В силу пункта 6 Положения от 01.12.2005 N 712 должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, оспариваемое предписание по устранению выявленных нарушений выдано инспектором ОНД по Краснофлотскому и Кировскому районам г. Хабаровска УНД ГУ МЧС России по Хабаровскому краю в рамках предоставленных ему полномочий.

Вместе с тем, суд первой инстанции признал оспариваемое предписание недействительным, удовлетворив требования заявителя.

Принимая решение, суд первой инстанции исходил из того, что техникум является бюджетным образовательным учреждением, финансируемым из краевого бюджета, и не входит в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Следовательно, предписание выдано ненадлежащему лицу, а обязанность по созданию резервов финансовых средств и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, созданию запасов средств индивидуальной защиты, определению номенклатуры и количества средств индивидуальной защиты возложена на Министерство образования и науки Хабаровского края.

Вместе с тем, судом не учтено следующее.

Отношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регулируются Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Закона N 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В соответствии со статьей 4 Закона N 68-ФЗ единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно преамбуле действие настоящего федерального закона распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Во исполнение указанного федерального закона постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 3 Положения единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС - единая система) - это единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

На каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения (пункт 6 Постановления N 794).

В рассматриваемом случае образовательному учреждению вменяется невыполнение мероприятий на объектовом уровне, следовательно, доводы учреждения о том, что оно не входит в единую государственную систему, объединяющую органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, не состоятельны.

Согласно статье 14 Закона N 68-ФЗ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций организации обязаны: создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт "ж").

В соответствии с Законом N 68-ФЗ Правительством Российской Федерации 10.11.1996 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера N 1340.

Согласно пункту 2 Порядка N 1340 резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

В соответствии с пунктом 3 Порядка N 1340 для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:

федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва решением Правительства Российской Федерации;

резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти решением федеральных органов исполнительной власти;

резервы материальных ресурсов субъектов Российской Федерации решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

местные резервы материальных ресурсов решением органов местного самоуправления;

объектовые резервы материальных ресурсов решением администраций предприятий, учреждений и организаций.

При этом в силу статьи 14 Закона N 68-ФЗ организация обязана финансировать мероприятия только по защите работников своих организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения.

Таким образом, оснований для признания пункта 2 предписания 29.02.2012 N 11/4/1-4 в части возложения обязанности по созданию резервов финансовых средств и материальных ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций не имеется.

Не подлежит удовлетворению и требование заявителя о признании недействительным пункта 3 оспариваемого предписания в части создания учреждением запасов средств индивидуальной защиты, определения номенклатуры и количества средств индивидуальной защиты для обеспечения работников образовательного учреждения.

В силу пункта 3 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС Российской Федерации от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение) накопление средствами индивидуальной защиты (далее - СИЗ) осуществляется заблаговременно в мирное время в запасах материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств и резервах материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - запасы (резервы)) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций.

Предоставление населению средств индивидуальной защиты осуществляется в соответствии с основными задачами в области гражданской обороны и в комплексе мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также для защиты населения при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - в военное и мирное время) (пункт 2).

Накопление СИЗ осуществляется заблаговременно в мирное время в запасах материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств и резервах материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций (пункт 3).

Обеспечение населения СИЗ осуществляется, в том числе, органами местного самоуправления - работников этих органов и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений; организациями - работников этих организаций и подведомственных им объектов производственного и социального назначения (пункт 4 Положения).

Из вышеперечисленных норм Положения в их совокупности с положениями статьи 14 Закона N 68-ФЗ следует обязанность организаций по принятию мер к обеспечению запаса СИЗ.

Доводы учреждения о том, что мероприятия, связанные с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций, невыполнение которых вменяется учреждению, осуществляются силами и средствами органов местного самоуправления, не соответствуют действующему законодательству.

Исходя из содержания пункта 4 Положения обязанность по обеспечению населения СИЗ возложена как на органы местного самоуправления, так и на организации без учета организационно-правовой формы. На объектовом уровне такие мероприятия осуществляются организацией, в том числе за счет средств учредителя.

Доказательств невозможности исполнения предписания, в том числе, за счет средств учредителя учреждения в материалы дела не представлено. Как не представлено доказательств, что учреждение в целях создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения запаса СИЗ работников образовательного учреждения обращалось к учредителю.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание не противоречит требованиям законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя, не свидетельствует о неисполнимости предписания.

Выводы суда о том, что КГБОУ СПО "Хабаровский автодорожный техникум" является образовательным учреждением, финансируется из краевого бюджета, следовательно, обязанность по созданию резервов финансовых средств и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, созданию запасов средств индивидуальной защиты, определению номенклатуры и количества средств индивидуальной защиты возложена на Министерство образования и науки Хабаровского края, и предписание выдано ненадлежащему лицу, ошибочны.

Апелляционная жалоба Главного управления МЧС России по Хабаровскому краю заявлена обоснованно, обжалуемый судебный акт следует отменить, образовательному учреждению - отказать в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 24 сентября 2012 года по делу N А73-8143/2012 отменить.

В удовлетворении требований Краевого государственного бюджетного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Хабаровский автодорожный техникум" о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности по Кировскому и Краснофлотскому районам г. Хабаровска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Хабаровскому краю от 20.06.2012 N 41/4/1-2 отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.В. Гричановская

Судьи

Е.И. Сапрыкина Е.А. Швец