Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2013 г. N 13АП-23142/12

г. Санкт-Петербург

18 января 2013 г.

Дело N А56-47106/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 15 января 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 января 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Фокиной Е.А., Шульга Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Черняк Е.В.

при участии:

от заявителя: Федоровой А.С. по доверенности от 17.10.2012;

от заинтересованного лица: не явились-извещены ( уведомление N 70867);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23142/2012) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.10.2012 по делу N А56-47106/2012 (судья Буткевич Л.Ю.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным постановления

установил:

ОАО "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул.Новая Басманная, д.2, далее- ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр.Римского-Корсакова, д.39, далее- Управление Ространснадзора, административный орган) от 17.07.2012 N 07-53-09/215 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением суда первой инстанции заявленные требования ОАО "РЖД" удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с пропуском Управлением Ространснадзора срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования по тем основаниям, что в нарушение положений статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее- Закон N 16-ФЗ) и пункта 5.7 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее-Требования по обеспечению транспортной безопасности) обществом не исполнена обязанность по обеспечению оценки уязвимости и как следствие, не разработаны на их основании планы обеспечения транспортной безопасности. Административный орган также не согласился с исчислением судом первой инстанции срока давности привлечения к административной ответственности

Управление Ространснадзора, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, своего представителя в судебное заседание не направило.

Представитель общества в судебном заседании не согласился с доводами апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, свои доводы изложил в отзыве.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав представителя общества, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, 16.05.2012 Новгородской транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения в отношении ОАО "РЖД" законодательства в области обеспечения транспортной безопасности при оказании услуг железнодорожным транспортом на принадлежащем обществу объекте- ж/д станция Гряды, расположенном по адресу: поселок Гряды, Маловишерский район, Новгородская область.

В ходе проверки прокуратурой выявлено нарушение обществом статьи 5 Закона N 16-ФЗ и пунктов 5.7 и 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно, не проведена и не утверждена в установленном законом порядке оценка уязвимости ж/д Гряды; план обеспечения транспортной безопасности ж/д Гряды не разработан, не утвержден и не реализован.

16.05.2012 по признакам правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, прокуратурой вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.

Указанное постановление и материалы административного дела переданы прокуратурой в порядке статьи 23.36 Кодекса РФ об административных правонарушениях в Управление Ространснадзора для разрешения вопроса о привлечении общества к административной ответственности.

Постановлением государственного инспектора территориальной группы Отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности г.Великий Новгород УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 17.07.2012 N 07-53-09/215 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось с заявлением о признании его незаконным в связи с отсутствием в действиях состава вменяемого ему правонарушения, поскольку общество не может нести ответственность за действия, находящиеся в компетенции соответствующих органов власти.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление общества и признавая оспариваемое постановление незаконным, пришел к обоснованному выводу об отсутствии вины общества во вменяемом ему правонарушении и истечении срока давности привлечения к административной ответственности

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта", которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах морского и речного транспорта, используемых в целях торгового мореплавания или судоходства.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и /или ТС, но только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов.

На основании Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397, Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим категорирование ОТИ и ТС, в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.14), ведения реестра объектов ОТИ и ТС, включая категорированные ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.15).

Категорирование ОТИ и ТС осуществляется в соответствии с требованиями статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядка ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22 и Порядка установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62.

Материалами административного дела подтверждается, что ж\д станция Гряды внесена в Реестр категорированных объектов 19.06.2011 с присвоением реестрового номера ЖСС113008. Соответствующее уведомление направлено в ОАО "РЖД" 30.06.2011.

Оспариваемым постановлением обществу привлечено к административной ответственности за то, что на момент осуществления органами прокуратуры проверки (16.05.2012) общество не провело оценку уязвимости ОТИ и ТС и не разработало планы обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (пункт 1).

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Согласно пункту 4 данного Порядка оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ, с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя (в ред. Приказа Минтранса РФ от 26.07.2011 N 199). При этом срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца ( пункт 5).

В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Пунктом 6 Порядка регламентировано, что результаты проведенной оценки уязвимости оформляются указанными в пункте 4 настоящего Порядка организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Во исполнение вышеуказанных требований специализированные организации, аккредитованные Федеральным агентством железнодорожного транспорта, должны проводить оценку уязвимости ОТИ и ТС на основе публичного договора по тарифам, установленным ФСТ России в Письме от 15.12.2010 N ДС-101-9/7 "ОБ определении стоимости договора на услугу по оценке уязвимости объектов транспортного комплекса".

Таким образом, согласно указанным положениям как таковая оценка уязвимости ОТИ и ТС должна производиться аккредитованными специализированными организациями на основании соответствующего договора, заключенного с субъектом транспортной инфраструктуры, а результаты такой оценки направлены специализированной организацией в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в ее утверждении.

В силу пункта 5.7 Требования по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной безопасности обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и ТС.

Апелляционный суд отмечает, что обеспечение проведения оценки уязвимости для субъекта транспортной инфраструктуры заключается в инициировании начала ее проведения, путем заключения соответствующего договора.

Судом первой инстанции установлено, что 19.10.2011 между Октябрьской железной дорогой (филиал ОАО "РЖД") и специализированной организацией ЗАО НПП "ИСТА-Системс" заключен договор N 740 ОЖД, предметом которого является проведение оценки уязвимости 208 объектов железнодорожного транспорта, внесенных в Перечень объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта в границах Октябрьской железной дороги - филиала ОАО "РЖД", включенных в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в том числе и станции Гряды. Срок окончания работ, предусмотренный договором - до 31.12.2011.

В связи с тем, что проекты проведения оценки уязвимости объектов проходят проверку и корректировку в Северо-Западном территориальном управлении Росжелдора, с последующим утверждением в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта (г. Москва), сроки окончания работ до конца 2011 года не были выполнены.

Одной из причин задержки явилось то обстоятельство, что Федеральным агентством железнодорожного транспорта (Росжелдором) приказом от 25.10.2011 N 515 утверждены методические рекомендации специализированным организациям по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, в связи с чем указанные организации смогли приступить к практическим работам по оценке уязвимости объектов только после вступления в силу данного приказа, то есть в ноябре 2011.

Материалами дела подтверждается, что письмом N 195 ЦБТ от 14.03.2012 ЗАО НПП "ИСТА-Системс" уведомило общество о необходимости продления срока предоставления утвержденных Росжелдором результатов проведенной оценки уязвимости до 30.10.2012 в связи с изменением требований к оформлению результатов оценки уязвимости.

Таким образом, вина ОАО "РЖД" в неисполнении возложенной обязанности по проведению оценки уязвимости отсутствует, так как действующее законодательство не предусматривает участие субъекта транспортной инфраструктуры в самой процедуре проведения оценки.

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Из указанных норм следует, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для дальнейшей разработки субъектом транспортной инфраструктуры планов обеспечения транспортной безопасности объекта, следовательно по данному эпизоду вина общества также отсутствует.

С учетом вышеизложенного, необоснованно утверждение Управления Ространснадзора о наличии в действиях общества состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое постановление незаконным, в связи с пропуском административным органом срока давности привлечения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Как видно из материалов дела постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено органами прокуратуры 16.05.2012, а постановление Управления Ространснадзора о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности - 17.07.2012, то есть по истечении двухмесячного срока установленного статьей 4.5 Кодекса, иное исчисление срока давности основано на неправильном толковании и применении Управлением процессуальных норм.

Кроме того, апелляционный суд отмечает, что постановление от 17.07.2012 N 07-53-09/215 вынесено неуполномоченным должностным лицом (государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности), с нарушением требований части 2 статьи 22.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях, пункта 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409 ((подпункт о) пункта 4); Положения об отделе надзора за обеспечением транспортной безопасности управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Управления Ространснадзора по Северо-Западному федеральному округу от 29.07.2011 N75 (пункты 4.1.11 и 4.1.12); Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Ространснадзора от 02.06.2011 NАК- (пункт 6.9.1).

В Должностном регламенте государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденном Врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора 29.07.2011 также не указано, что государственный инспектор имеет право рассматривать административные дела и выносить по ним постановления (пункт 2.2.7). Должность государственного инспектора, как лица уполномоченного выносить постановления по делах об административных правонарушениях не поименована и в Перечне должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденном Приказом Минтранса от 30.10.2007 N ГК-938фс (зарегистрирован в Минюсте РФ от 22.11.2007 N 10512).

Указанное процессуальное нарушение является самостоятельным, основанием для отмены постановления Управления Ространснадзора от 17.07.2012 N 07-53-09/215.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба административного органа без удовлетворения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 октября 2012 года по делу А56-47106/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

Е.А. Фокина Л.А. Шульга