Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2013 г. N 11АП-16763/12

г. Самара

24 января 2013 г.

Дело N А72-4744/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 января 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 января 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Е.И., судей Семушкина В.С., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Лещенко А.В.,

с участием в судебном заседании:

представителя открытого акционерного общества "Димитровградкрупозавод" - Горюшко Е.Н. (доверенность от 15.01.2013),

представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области - Ягудиной Э.М. (доверенность от 18.01.2013 N 06-09/240),

рассмотрев в открытом судебном заседании 21.01.2013 в помещении суда апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Димитровградкрупозавод"

на решение Арбитражного суда Ульяновской области от 16.11.2012 по делу N А72-4744/2012 (судья Каданцев Ю.А.), принятое по заявлению открытого акционерного общества "Димитровградкрупозавод" (ИНН 7302018159, ОГРН 1027300537076), Ульяновская область, г. Димитровград,

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области, г.Ульяновск,

о признании незаконным приказа и об обязании согласовать проект нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу и утвердить нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Димитровградкрупозавод" (далее - ОАО "Димитровградкрупозавод", общество) обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Ульяновской области (далее - Управление Росприроднадзора по Ульяновской области, административный орган) о признании незаконным приказа от 02.05.2012 N 472 и об обязании согласовать проект нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу и утвердить нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу (т.1, л.д.2-3).

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 16.11.2012 по делу N А72-4744/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано (т.2,л.д.9-12).

Не согласившись с принятым решением суда, общество обратилось в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда от 16.11.2012 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных им требований (т.2,л.д.16-19).

Административный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 16.11.2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель общества поддержал свою апелляционную жалобу по основаниям, изложенным в ней.

В судебном заседании представитель административного органа возражал против апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ОАО "Димитровградкрупозавод" (ОГРН 1027300537076, ИНН 7302018159) осуществляет предпринимательскую деятельность в соответствии с уставом.

ОАО "Димитровградкрупозавод" представило в Управление Росприроднадзора по Ульяновской области на согласование и утверждение проект нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу (ПДВ) ОАО "Димитровградкрупозавод" и нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу.

Приказом от 02.05.2012 N 472 Управление Росприроднадзора по Ульяновской области отказало в установлении нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, указав на то, что расчет выбросов зерновой и мучной пыли от оборудования для приема, хранения и переработки зерна ОАО "Димитровградкрупозавод" произведен в соответствии с "Временной методикой расчета плановых показателей по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов, М,1987", согласно приложению 1 Проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу ОАО "Димитровградкрупозавод", однако указанная методика предназначена для подготовки годовых и пятилетних планов по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов, следовательно, она не может быть применена для расчетов нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Также в оспариваемом приказе указано, что вышеуказанная методика не вошла в Перечень методик выполнения измерения концентраций загрязняющих веществ в выбросах промышленных предприятий, допущенных к применению в 2010 году (приложение N 2 к Письму Минприроды РФ от 25.01.2010 N 12-46/709).

Заявитель, не согласившись с данным отказом, обратился в арбитражный суд за защитой своих нарушенных прав и законных интересов.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

Согласно статье 1 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) под загрязнением атмосферного воздуха понимается поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, а под вредным физическим воздействием на атмосферный воздух - вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую природную среду.

Статьей 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон об охране окружающей среды) дано определение загрязняющего вещества как вещества или смесей веществ, количество и концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

По смыслу указанных норм отнесение какого-либо вещества к числу загрязняющих возможно лишь в том случае, если его количество и (или) концентрация превышают установленные нормативы.

Согласно статье 12 Закона об охране атмосферного воздуха в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов: технические нормативы выбросов; предельно допустимые выбросы (далее - ПДВ) (пункт 1).

ПДВ устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) (пункт 3 статьи 12 Закона об охране атмосферного воздуха).

В соответствии с пунктом 1.1 ГОСТ 17.2.3.02-78 "Охрана природы. Атмосфера. Правила установления допустимых выбросов вредных веществ промышленными предприятиями" установленное значение предельно допустимых выбросов (ПДВ) -это количество вредных веществ, которое не разрешается превышать при выбросе в атмосферу в единицу времени.

Согласно пунктам 1, 3 статьи 14 Закона об охране атмосферного воздуха выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются ПДВ и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 22 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, проводят инвентаризацию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 1). Источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию, для организаций, городских и иных поселений, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом устанавливаются на основании данных о результатах инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона об охране окружающей среды нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Согласно абзацу 2 части 1 статьи 30 Закона об охране атмосферного воздуха юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух.

Согласно пункту 9 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 N 183 (с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.04.2009 N 351), утверждение нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух осуществляется территориальными органами Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

В соответствии с пунктом 5.3.15 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.09.2010 N 717), с 13.09.2010 разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ) выдается в установленном порядке Управлением Росприроднадзора.

До указанной даты государственная функция по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду была возложена на органы Ростехнадзора.

В соответствии с пунктом 8 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

Выдача разрешений на выбросы в атмосферный воздух осуществляется в порядке, установленном Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31.10.2008 N 288.

Согласно пункту 5 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183, при определении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов, утверждаемые Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В целях реализации полномочий в области экологического нормирования, связанных с установлением нормативов выбросов и выдачи разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферу, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования письмом от 21.10.2011 N ВК-08-02-36/13737 "О порядке установления (утверждения) нормативов и выдачи разрешений на выбросы" проинформировала, что порядок и методы определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы в настоящее время находится в стадии разработки в Минприроды России. В этом же письме приведен перечень основных нормативных документов, которыми необходимо руководствоваться при определении нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов и выдаче разрешений на указанные выбросы.

За согласованием проекта нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу за утверждением нормативов выбросов загрязняющих веществ заявитель обратился в надлежащий орган.

В вопросе о возможности применения "Временной методики расчета плановых показателей по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов. М., 1987 г." суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 (в редакции Постановления Правительства РФ от 14.04.2007 N 229, действовавшей в период с 14.04.2007 по 22.04.2009, установлено:

"Определить, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору разрабатывает и утверждает порядок и методы определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и временно согласованных выбросов и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы".

Таким образом, в период с 14.04.2007 по 22.04.2009 государственным органом, в полномочия которого входили разработка и утверждение порядка и методов определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, являлась Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В порядке осуществления указанных полномочий Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в пункте 2 примечания к письмам от 27.12.2007 N 14-06/5008 и от 20.02.2008 N 14-06/905 (данными письмами установлен перечень документов по расчету выделений (выбросов) загрязняющих веществ в атмосферный воздух, рекомендованных к использованию в 2008 году) установила следующее: "Методики, разработанные до 1991 г., прекращают действие 01.12.2008".

Исходя из изложенного суд считает, что уполномоченный орган с 01.12.2008 запретил применение методик, разработанных до 1991 г., в связи с чем представленный заявителем на согласование ответчику в 2011 и 2012 гг. проект нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу, разработанный заявителем с использованием "Временной методики расчета плановых показателей по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов. М., 1987 г.", основан на методике, прекратившей действие в 2008 г.

Ответчик не представил доказательств того, что указанные письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27.12.2007 N 14-06/5008 и от 20.02.2008 N 14-06/905 не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликованы, но это обстоятельство не указывает на невозможность применения данных писем в качестве действующих нормативных актов с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ), а также "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов).

В соответствии с указанными нормативными актами (пункт 8 Указа, пункты 10, 17 Правил подготовки нормативных правовых актов) "Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера".

При этом, как установлено пунктом 10 Указа, "Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров".

Как видно из содержания приведенных норм Указа и Правил подготовки нормативных правовых актов, государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации обязательному официальному опубликованию подлежат только нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 (в редакции Постановления Правительства РФ от 14.04.2007 N 229), в полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в период с 14.04.2007 по 22.04.2009 входили как разработка и утверждение порядка и методов определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, так и утверждение предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

С учетом этого нормативные акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, принятые в указанный период, не имели межведомственного характера.

Также такие нормативные акты не затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, не устанавливают правовой статус организаций.

Таким образом, письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27.12.2007 N 14-06/5008 и от 20.02.2008 N 14-06/905 не относятся ни к одной из категорий нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и обязательному официальному опубликованию.

Следовательно, в части пункта 2 примечания письма Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27.12.2007 N 14-06/5008 и от 20.02.2008 N1406/905 являются действующими нормативными актами.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22.04.2009 N 351 (пунктом 18 которого были внесены изменения в Постановление Правительства РФ от 02.03.2000 N 183) полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по разработке и утверждению порядка и методов определения нормативов выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух были переданы Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Доказательств отмены действия пункта 2 примечания к письмам Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27.12.2007 N 14-06/5008 и от 20.02.2008 N14-06/905 заявителем не представлены.

О возможности применения использованной заявителем "Временной методики расчета плановых показателей по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов. М., 1987 г." ни более поздние нормативные акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (принятые после 20.02.2008), ни нормативные акты Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации не указывают.

То обстоятельство, что заявителю органом Роспотребнадзора выдано санитарно-эпидемиологическое заключение на проект предельно допустимых выбросов, утвержденный генеральным директором ОАО "Димитровградкрупозавод" 10.10.2011, не влечет каких-либо последствий, связанных с вопросами утверждения ответчиком предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

С учетом вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый заявителем приказ ответчика от 02.05.2012 N 472 об отказе в установлении нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в части невозможности применения заявителем "Временной методики расчета плановых показателей по охране атмосферного воздуха зерноперерабатывающих предприятий и элеваторов. М., 1987 г." основан на действующих нормативных актах.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ ненормативный акт может быть признан недействительным, решение и действие (бездействие) - незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия данного акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемыми актом, решением и действием (бездействием) прав заявителя.

Учитывая положения данной нормы, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу об отсутствии оснований для признания оспариваемого приказа недействительным, в связи с чем требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Таким образом, положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права.

Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение от 16.11.2012 является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Согласно пункту 15 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции от 11.05.2010) при обжаловании в апелляционном порядке судебных актов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов государственная пошлина для юридических лиц составляет 1 000 руб.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции возвращает ОАО "Димитровградкрупозавод" из федерального бюджета государственную пошлину, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ульяновской области от 16.11.2012 по делу N А72-4744/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Димитровградкрупозавод" - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Димитровградкрупозавод" (ИНН 7302018159, ОГРН 1027300537076), Ульяновская область, г. Димитровград, из федерального бюджета государственную пошлину, излишне уплаченную по платежному поручению от 10.12.2012 N 4210 в размере 1 000 (одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.И. Захарова

Судьи

В.С. Семушкин И.С. Драгоценнова