Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2013 г. N 18АП-13483/12

г. Челябинск

23 января 2013 г.

Дело N А76-18601/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 23 января 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Машировой Я.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А76-18601/2012 (судья Худякова В.В.).

В заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" - Семянникова О.И. (доверенность от 02.03.2012 N 74 АА 0988439),

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Челябинской области (далее - заявитель, Управление Роскомнадзора по Челябинской области, административный орган) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - заинтересованное лицо, ОАО "Ростелеком", общество) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.11.2012 заявленные требования удовлетворены. Суд привлек ОАО "Ростелеком" к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в сумме 30 000 руб.

В апелляционной жалобе ОАО "Ростелеком" просило решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы общество указывает, что действия Управления Роскомнадзора по Челябинской области по запросу у ОАО "Ростелеком" сведений произведены с нарушением порядка проведения внеплановой документарной проверки, предусмотренного Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ). Судом не исследованы доводы общества о том, что запрос о предоставлении сведений, фактически является внеплановой документарной проверкой, проведенной без издания соответствующего распоряжения. Действия заявителя по истребованию у общества сведений и документов, указанных в запросе, фактически подпадают под понятие документарной проверки. Следовательно, рассматривая в рамках Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" поступившую жалобу гражданина и приняв решение о необходимости запроса сведений и документов, заявитель в дальнейшем должен руководствоваться положением Федерального закона N 294-ФЗ. В нарушение статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ запрос о предоставлении сведения направлен ранее издания приказа N 859 о проведении внеплановой документарной проверки. Кроме того, ОАО "Ростелеком" не была вручена копия приказа о проведении внеплановой документарной проверки.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации на официальном сайте Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет; в судебное заседание представитель Управления Роскомнадзора по Челябинской области не явился.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заявителя.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда, принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении требования административного органа отказать.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом от 17.09.2012 N 859 на основании поступившего от гр. Орловой О.Г. жалобы на ненадлежащее исполнение обязательств по оказанию услуг местной телефонной связи Управлением Роскомнадзора по Челябинской области в отношении ОАО "Ростелеком" проведена внеплановая документарная проверка (л.д.40-42).

В ходе проверки установлено нарушение ОАО "Ростелеком" пункта 5 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией об оказании услуг местной телефонной связи N 86464, выразившееся в нарушении пунктов 8 и 119 Правил оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.05.2005 N 310 (далее - Правила) (л.д. 33-35).

Результаты проверки отражены в акте от 20.09.2012 N А-74Т-7707049388-0448 (л.д. 43-44).

По факту совершения административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ Управлением Роскомнадзора по Челябинской области составлен протокол об административном правонарушении от 20.09.2012 N 245 в отношении ОАО "Ростелеком" (л.д. 10-11).

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ Управление Роскомнадзора по Челябинской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ОАО "Ростелеком" к административной ответственности.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения, а также указал на отсутствие со стороны заявителя нарушений порядка проведения проверки в отношении общества.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

На основании пункта 36 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" оказание услуг связи подлежит лицензированию.

Из материалов дела следует, что ОАО "Ростелеком" осуществляет свою деятельность на основании лицензии на оказание услуг местной телефонной связи, за исключением услуг местной телефонной связи с использованием таксофонов и средств коллективного доступа N 86464 (л.д. 33-35) и лицензии на оказание услуг для целей проводного радиовещания N 86477 (л.д. 36-38).

В силу пункта 5 лицензии лицензиат обязан оказывать услуги связи в соответствии с правилами оказания услуг связи, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 118 Правил в случае нарушения абонентом требований, связанных с оказанием услуг телефонной связи и установленных Федеральным законом "О связи", настоящими Правилами и договором, в том числе нарушения сроков оплаты оказанных абоненту услуг телефонной связи, оператор связи имеет право приостановить оказание услуг телефонной связи до устранения нарушения, уведомив об этом абонента в письменной форме и с использованием средств связи оператора связи (автоинформатора).

Оператор связи вправе приостановить оказание абоненту только тех услуг телефонной связи, по которым этим абонентом допущены нарушения требований, указанных в пункте 118 настоящих Правил. При этом оператор связи вправе приостановить предоставление абоненту возможности бесплатного круглосуточного вызова экстренных оперативных служб только в случае, если технико-технологические особенности средств связи сети связи этого оператора связи не позволяют сохранить такую возможность одновременно с приостановлением оказания абоненту услуг телефонной связи (пункт 119 Правил).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что между Орловой О.Г. и ОАО "Ростелеком" (ранее - ОАО "Уралсвязьинформ") заключен договор об оказании услуг связи с предоставлением в пользование абонентского номера.

В одном счет - извещении ОАО "Ростелеком" направляет абоненту счёт за предоставленные услуги местной телефонной связи и счёт за услуги проводного вещания.

В период июнь - июль 2012 г. у абонента Орловой О.Г. образовалась задолженность за услуги проводного вещания в размере 110 руб., в связи с чем ОАО "Ростелеком" ограничило абоненту доступ к услугам местной телефонной связи.

Таким образом, ОАО "Ростелеком" ограничило абоненту доступ к услугам местной телефонной связи при отсутствии задолженности за услуги местной телефонной связи. Наличие задолженности за услуги проводного вещания не предоставляет обществу право ограничить доступ абоненту к услугам местной телефонной связи.

Следовательно, ограничение обществом доступа Орловой О.Г. к услугам местной телефонной связи, оказываемым ОАО "Ростелеком" является неправомерным.

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о нарушении обществом Правил и пункта 5 лицензионных условий.

Таким образом, в действиях ОАО "Ростелеком" имеется событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Доказательства принятия ОАО "Ростелеком" всех зависящих от него мер по недопущению нарушений требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), в материалах дела отсутствуют.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях ОАО "Ростелеком" состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

По доводам общества о том, что запрос о предоставлении сведения направлен ранее издания приказа N 859 о проведении внеплановой документарной проверки и по иным доводам о нарушениях Федерального закона N 294-ФЗ, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с частью 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении указанных в данной статье видов государственного контроля (надзора).

В силу указанного к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области связи, организацией и проведением проверок юридических и физических лиц, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4-7 статьи 27 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи).

Законом о связи установлены правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определены полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

Согласно пункту 1 статьи 27 Закона о связи под федеральным государственным надзором в области связи понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими и физическими лицами требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и(или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими и физическими лицами своей деятельности.

Пунктом 5 статьи 27 Закона о связи установлены основания для проведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

2) поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации по перечню таких нарушений, установленному Правительством Российской Федерации;

3) выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения, радиоконтроля нарушений обязательных требований;

4) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Вместе с тем, пунктом 2 статьи 27 Закона о связи установлено, что федеральный государственный надзор в области связи осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их компетенцией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий Постановлением от 02.03.2005 N 110 утвердило Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи (далее - Порядок).

Согласно пункту 2, 3 Порядка государственный надзор за деятельностью в области связи на территории Российской Федерации и находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций непосредственно и через свои территориальные органы. Государственный надзор за деятельностью в области связи включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи, а также контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о лицензировании в области связи.

Пунктом 4 Порядка установлено, что надзор и контроль за соблюдением требований в области связи включают в себя организацию и осуществление проверок выполнения операторами связи правил оказания услуг связи.

В соответствии с пунктом 15 Порядка внеплановые мероприятия по контролю проводятся в целях проверки устранения ранее выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий.

Кроме того, согласно подпункту "б" пункта 16 Порядка внеплановые мероприятия по контролю организуются и проводятся также в случае: обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и(или) индивидуальных предпринимателей, связанными с невыполнением ими требований в области связи и(или) лицензионных условий, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Таким образом, основания проведения внеплановой проверки выполнения операторами связи правил оказания услуг связи установлены не только Законом о связи, но и Порядком осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации 02.03.2005 N 110 в соответствии с пунктом 2 статьи 27 Закона о связи.

Из материалов дела следует, что основанием для проведения внеплановой документарной проверки в отношении ОАО "Ростелеком" явилось обращение гр. Орловой О.Г. о нарушении правил оказания услуг местной телефонной связи, что соответствует требованиям подпункта "б" пункта 16 Порядка.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 Федерального закона N 294-ФЗ (часть 4 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ).

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется в порядке, установленном статьей 14 Федерального закона N 294-ФЗ, и проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (часть 2 статьи 11 Федерального закона N 294-ФЗ).

В силу частей 1 и 2 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Аналогичные положения об основаниях проведения внеплановой проверки установлены Порядком.

Согласно пункту 18 Порядка мероприятия по контролю проводятся на основании приказа. В соответствии с пунктом 20 Порядка копия приказа о проведении мероприятия по контролю, заверенная печатью Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций и (или) ее территориального органа, издавших приказ, предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.

Внеплановая документарная проверка проведена Управлением Роскомнадзора по Челябинской области на основании приказа от 17.09.2012 N 859, подписанного руководителем административного органа. В приказе содержатся сведения о лицах, проводивших проверку, предмете, целях, сроке, основаниях проверки. Задачей проверки является проверка соблюдения лицензионных условий, обязательных требований.

При этом фактически проверка начата Управлением Роскомнадзора по Челябинской области раньше издания приказа о проверке от 17.09.2012 N 859, что подтверждается направленным в адрес общества запросом сведений от 31.08.2012 N 3143-02-02/74 (л.д.38).

В соответствии с частью 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В пункте 4 части 2 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля).

Между тем указанное нарушение Федерального закона N 294-ФЗ (преждевременное начало проведения внеплановой документарной проверки) в данном случае не лишает суд оснований для привлечения лица к административной ответственности.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Доказательствами правонарушения обществом части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в данном случае являются не только материалы проверки, полученные по запросу, но и протокол об административном правонарушении, обращение гр. Орловой О.Г., пояснения ОАО "Ростелеком", полученные при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности судом первой инстанции.

На основании указанного апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о совершении обществом нарушения пунктов 118, 119 Правил, пункта 5 лицензионных условий и квалифицировал указанные действия по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Наказание в виде штрафа в минимальном размере санкции части 3 статьи 14.1 установлено судом с учетом правил статьи 4.1 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, на момент принятия решения судом первой инстанции не истек.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, обществом на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено, в связи с чем доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 28 ноября 2012 г. по делу N А76-18601/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин