Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2013 г. N 19АП-7148/12

город Воронеж

25 января 2013 г.

Дело N А48-3253/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 января 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 января 2013 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Сергуткиной В.А.,

Миронцевой Н.Д.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бауман Л.В.,

при участии:

от Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства": Абалихиной О.Н., представителя по доверенности N 111 от 23.07.2012;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: Горлова С.В., представителя по доверенности N 111/03 от 17.01.2013;

от ЗАО "Региондорстрой": представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (г.Орел, ул.Салтыкова-Щедрина, 21) на решение Арбитражного суда Орловской области от 14.11.2012 по делу N А48-3253/2012 (судья Клименко Е.В.) по заявлению Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" (ОГРН 1025700789047, г.Орел, ул.Комсомольская, 15) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (г.Орел, ул.Салтыкова-Щедрина, 21) об оспаривании действий и акта проверки,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" (далее- заявитель, ФКУ УАМ) обратилось в арбитражный суд к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (Управление) с заявлением о признании незаконными действий Управления по проведению внеплановой проверки, а также недействительным акта по результатам этой проверки от 17.07.2012 N 225-12/03 Т-ВнДП.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора: ЗАО "Региондорстрой": Тульская область, г.Щекино, р.п. Первомайский, проспект Улитина, д.18, 19, 24.

Решением суда от 14.11.2012 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Управление Федеральной антимонопольной службы по Орловской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что внеплановая проверка осуществляется не только в случае обращения с жалобой, но и на основании поступления информации о нарушении законодательства о размещении заказов. Проверка, по результатам которой был составлен обжалуемый акт, была проведан на основании информации, полученной из жалобы. Следовательно, обращение ООО "Спецстроймонолит-1" является информацией о признаках нарушения закона и основанием проведения проверки.

В отзыве на апелляционную жалобу Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" указывает, что у антимонопольного органа отсутствовали полномочия для проведения внеплановой проверки.

В судебное заседание ЗАО "Региондорстрой" не явилось, о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" на основании п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального Закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее ФЗ N 94-ФЗ, закон о размещении заказов) разместило на официальном сайте www.zakupki.gov.ru и на электронной площадке http://www.rts-tender.ru, извещение N 0354100008411000148 о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения контракта "Выполнение работ по капитальному ремонту участка автомобильной дороги 1Р 132 Калуга - Тула - Михайлов - Рязань км 56+274 - км 81+887 (2 п.к. 2 очередь км 73+521 - км 81+887) в Тульской области. Начальная (максимальная) цена контракта составила 339 220 698 руб.

Для участия в размещении заказа было подано две заявки.

Как следует из протокола рассмотрения заявок N 0354100008411000148/1 от 13.01.2012, заявка участника N 1 признана соответствующей документации и закону о размещении заказов, заявка участника N 2 признана не соответствующей документации и закону (т.3 л.д. 70-72).

В связи с этим ЗАО "Региондорстрой" (участник N 1) получило право заключить государственный контракт на Выполнение работ по капитальному ремонту участка автомобильной дороги 1Р 132 Калуга - Тула - Михайлов - Рязань км 56+274 - км 81+887 (2 п.к. 2 очередь км 73+521 - км 81+887) в Тульской области.

18.01.2012 в Федеральную антимонопольную службу РФ поступила жалоба ООО "Спецстроймонолит-1" N 21/01 от 17.01.2012 о признании незаконными и необоснованными действий аукционной комиссии, государственного заказчика при рассмотрении первых частей заявок на участие в аукционе, проведении проверки действий заказчика и аукционной комиссии (т.3 л.д. 68-69).

Письмом от 20.01.2012 данная жалоба была направлена по подведомственности Орловскому УФАС РФ (т.3 л.д. 67).

23.01.2012 УФАС по Орловской области был издан приказ N 20 о проведении внеплановой документарной проверки соблюдения требований законодательства о размещении заказов при размещении заказа на Выполнение работ по капитальному ремонту участка автомобильной дороги 1Р 132 Калуга - Тула - Михайлов-Рязань км 56+274 - км 81+887 (2 п.к. 2 очередь км 73+521 - км 81+887) в Тульской области и жалоба участника размещения заказа ООО "Спецстроймонолит-1" на действия заказчика и аукционной комиссии (т.3 л.д. 110).

Срок проведения проверки был установлен с 24.01.2011 по 24.02.2011 (пункт 1 приказа).

В соответствии с пунктом 2 приказа УФАС по Орловской области приказало для организации и осуществлению проверки сформировать инспекцию в составе Лунина А.В., Жданова А.Ю., Горлова С.В. (т.3 л.д. 110).

Письмом от 24.01.2012N 166/09 о предоставлении информации Управление ФАС России по Орловской области истребовало у ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" документы и информацию для проведения проверки названного аукциона, ссылаясь на информацию, полученную из жалобы ООО "Спецстроймонолит-1" от 18.01.2012, указывая на части 4 и 5 ст. 17 Закона о размещении заказов (т. 3 л.д. 100,109).

Приказом от 25.05.2011 УФАС по Орловской области N 290 была создана Комиссия по рассмотрению жалоб на действия (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, вынесению по результатам рассмотрения указанных жалоб решений, предписаний и предложений (т. 7 л.д. 79-81).

По итогам внеплановой проверки УФАС по Орловской области был составлен акт от 17.07.2012 N 225-12/03Т-ВнДП (т.1 л.д. 21-23).

Как следует из акта N 225-12/03-Т-ВнДП, Орловское УФАС России признала в действиях Единой комиссии заказчика - ФКУ УАМ при размещении заказа способом открытого аукциона в электронной форме нарушение ч.5 ст.41.9 Закона N 94-ФЗ (согласно таблице N 1 документации об аукционе заказчиком установлены технические требования к материалам, применяемым при выполнении работ: указания на ГОСТ и ТУ применяемых материалов, но характеристики материалов, по которым заказчик рассматривает предложения участников, не приведены. Представленная ООО "Спецстроймонолит-1" заявка содержит указания на ГОСТ, ТУ применяемых материалов, соответствующие тем, которые установлены заказчиком в информации об аукционе); нарушение ч.3 ст.34 Закона (при указании в документации об аукционе на товарные знаки они должны сопровождаться словами "или эквивалент". В таблице N 1 "Технические требования к значениям показателей товаров (строительных материалов, оборудования и др.), используемых при выполнении работ" технического задания документации об аукционе заказчиком указано на товарный знак "Дорнит-2", техноэластмост Б, ЕМАСО без сопровождения слов "или эквивалент").

Считая, что проведение внеплановой проверки осуществлено Управлением с нарушением порядка, установленного нормами Федерального закона N 94-ФЗ, ФКУ "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков" Федерального дорожного агентства, обратилось в Арбитражный суд Орловской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что инспекция Орловского УФАС не является органом, наделенным полномочиями для проведения внеплановых проверок соблюдения требований законодательства о размещении заказов.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом является антимонопольная служба Российской Федерации.

Правом обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии обладает любой участник размещения заказа (часть 1 статьи 57 Закона N 94-ФЗ).

Такое обжалование допустимо как в судебном порядке, так и в порядке главы 8 Закона N 94-ФЗ.

В соответствии с пунктом 3.1.2 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 14.11.2007 N 379 (далее - Регламент), действовавшего на момент проведения внеплановой проверки и рассмотрения жалобы, рассмотрение жалобы по существу осуществляется комиссией по контролю в сфере размещения заказа, формируемой приказом УФАС России (территориального органа).

На основании п. 3.32 Административного регламента по результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки комиссия принимает единое решение.

В соответствии с абз. 4 п. 3.34 Административного регламента решение Комиссии ФАС России, принятое по результатам рассмотрения жалобы и проведения проверки, является окончательным и может быть обжаловано только в судебном порядке.

Согласно п.2 Приказа ФАС России от 28.04.2006 N 117 "О создании комиссий по контролю в сфере размещения заказов", действовавшего на момент проведения проверки, на Комиссию возложены функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссий при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, вынесение по результатам рассмотрения указанных жалоб решений, предписаний и предложений.

Из существа акта по результатам проведения внеплановой проверки N 225-12/03 Т-ВнДП от 17.07.2012 следует, что решение о признании в действия Единой комиссии заказчика нарушения ч. 4 ст. 41.9 Закона было принято инспекцией Орловского УФАС России.

Положений о том, что данное решение принято по итогам рассмотрения жалобы ООО "Спецстроймонолит-1" в тексте акта не содержится.

Учитывая, что приказом УФАС по Орловской области N 290 была создана комиссия по контролю в сфере размещения заказов на территории Орловской области, на которую возложено рассмотрение жалоб на действия заказчика, уполномоченного органа, аукционной комиссии при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, которая по результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки принимает единое решение, а осуществление вышеназванных полномочий инспекцией УФАС по Белгородской области незаконно, суд первой инстанции обоснованно признал, что обжалуемый акт проверки от 17.07.2012 N225-12/03 Т-ВнДП является недействительным.

В ходе рассмотрения дела было установлено, что ЗАО "Региондорстрой" обращалось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области о признании незаконными приказа от 23.01.2012 N 20 и бездействия Управления, выразившегося в неразмещении на официальном сайте РФ информации о поступлении жалобы ООО "Спецстроймонолит-1" на действия аукционной комиссии.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 16.04.2012 по делу N А48-260/2012 требование заявителя о признании незаконным бездействия Управления федеральной антимонопольной службы по Орловской области, выразившегося в неразмещении на официальном сайте РФ информации о поступлении жалобы ООО "Спецстроймонолит-1" на действия аукционной комиссии было удовлетворено, в признании незаконным приказа от 23.01.2012 N 20 отказано на том основании, что данный приказ оформляет в предусмотренном законодательством порядке начало проведения процессуальных действий по установлению и выявлению всех обстоятельств по делу о нарушении законодательства в сфере размещения заказов, что не может быть расценено как нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.07.2012 по делу N А48-260/2012 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

Судами первой и апелляционной инстанции было установлено, УФАС по Орловской области не разместило жалобу ООО "Спецстроймонолит-1" и ее содержании в сети Интернет. Вместе с тем, факт задержки передачи для рассмотрения жалобы ООО "Строймонолит-1" из ФАС России в адрес Орловского УФАС, в силу названных норм права, не освобождает последнее от обязанности разрешить вопрос о возврате жалобы, либо о ее принятии. Судьба жалобы уполномоченным органом процессуально разрешена не была.

На основании вышеизложенного, поскольку антимонопольным органом была нарушена процедура рассмотрения жалобы, порядок которой регулируется статьей 60 Закона о размещении заказов, пунктом 3.17 Административного регламента, это является поводом считать, что акт внеплановой проверки по настоящему спору выносился при незаконности действий антимонопольного органа, без учета мнения и позиции всех заинтересованных лиц.

В качестве довода апелляционной жалобы указывается, что проверка, по результатам которой был составлен обжалуемый акт, была проведан на основании информации, полученной из жалобы. Следовательно, обращение ООО "Спецстроймонолит-1" является информацией о признаках нарушения закона и основанием проведения проверки.

Данный довод апелляционной жалобы подлежит отклонению по следующим основаниям.

В части 6 статьи 17 Закона о размещении заказов закреплено право уполномоченного органа провести внеплановую проверку и на основании информации о совершении лицами, указанными в части 1 данной статьи, действий (бездействия), содержащих признаки административного правонарушения.

Жалоба была подана в порядке главы 8 Закона N 94-ФЗ.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Орловской области от 16.04.2012 по делу N А48-260/2012 было установлено, что судьба жалобы уполномоченным органом процессуально разрешена не была, оснований расценивать названную жалобу лишь в качестве информации для проведения соответствующей проверки, и рассматривать в ином порядке, чем предусмотрен названными нормами закона, у антимонопольного органа не имелось.

С учетов данных положений суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что информация, содержащаяся в жалобе, не могла быть оценена антимонопольным органом по существу, а соответственно, считать данную жалобу информацией о признаках нарушения Закона о размещении заказов, является ошибочным и необоснованным.

С учетом вышеизложенных обстоятельств, действия Управления по проведению внеплановой проверки, а также вынесению акта по результатам проверки от 17.07.2012 N 225-12/03 Т-ВнДП, являются незаконными, поскольку были совершены в нарушение требований о порядке проведения и организации внеплановых проверок.

Остальные доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своих позиций при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что действия Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области по проведению внеплановой проверки в период с 24.01.2012 по 17.07.2012 в отношении Федерального казенного учреждения "Управление автомобильной магистрали Москва-Харьков Федерального дорожного агентства" проверки являются незаконными, в связи с чем, вынесенный акт УФАС России по Орловской области от 17 июля 2012 года N 225-12/03 Т-ВнДП недействительным.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Орловской области на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 14.11.2012 по делу N А48-3253/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Федеральный арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

В.А. Сергуткина Н.Д. Миронцева