Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2013 г. N 12АП-11596/12

г. Саратов

24 января 2013 г.

Дело N А57-17820/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 января 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Акимовой М.А., Александровой Л.Б.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания Кутилиной Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу инспекции государственного строительного надзора Саратовской области (г.Саратов) на решение Арбитражного суда Саратовской области от 20 ноября 2012 года по делу N А57-17820/2012 (судья Огнищева Ю.П.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Олекс Холдинг-М" (г. Москва)

заинтересованные лица: инспекция государственного строительного надзора Саратовской области (г. Саратов), прокуратура Ленинского района г. Саратова (г. Саратов)

о признании незаконным и отмене постановления N 110 от 14.08.2012, о прекращении производства по административному делу,

при участии в судебном заседании представителя инспекции государственного строительного надзора Саратовской области Ларионовой О.Г., действующей по доверенности N 01-14/328 от 14.06.2012,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось общество с ограниченной ответственностью "Олекс Холдинг-М" (далее - ООО "Олекс Холдинг-М", Общество, заявитель) с заявлением к инспекции государственного строительного надзора Саратовской области (далее - инспекция Госстройнадзора по Саратовской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении в области строительства N 110 от 14.08.2012 и прекращении производства по административному делу.

Решением Арбитражного суда Саратовской области от 20 ноября 2012 года заявление ООО "Олекс Холдинг-М" удовлетворено. Оспариваемое постановление признано незаконным и отменено. Производство по административному делу прекращено.

Инспекция Госстройнадзора по Саратовской области не согласилась с решением суда первой инстанции и обратилась в суд апелляционной инстанции с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворения заявления Общества. Податель жалобы настаивает на наличии в действиях (бездействии) ООО "Олекс Холдинг-М" составов вменяемых правонарушений и отсутствии нарушений порядка привлечения лица к административной ответственности.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал правовую позицию, изложенную в апелляционной жалобе, дал аналогичные пояснения.

ООО "Олекс Холдинг-М", прокуратура Ленинского района г. Саратова письменные отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представили, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном статьей 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о чем в материалах дела имеются почтовые уведомления N 77333 9, N 77332 2, N 77337 7, N 77338 4 о вручении почтовых отправлений адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 13.12.2012. Указанные лица имели реальную возможность обеспечить явку своих представителей в судебное заседание.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей неявившихся лиц.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя инспекции Госстройнадзора по Саратовской области, изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Как видно из материалов дела, с 28.06.2012 по 30.07.2012 прокуратурой Ленинского района г. Саратова совместно с отделом полиции N 7 в составе УМВД РФ по г. Саратову проведена проверка исполнения законодательства о порядке строительства ООО "Олекс Холдинг-М" по адресу: г. Саратов, ул. Блинова, б/н.

В ходе данной проверки установлено, что земельный участок по указанному адресу предоставлен ООО "реал-Гипермаркет" на основании договоров уступки прав аренды земельного участка N 11/SAR от 16.11.2011, заключенного с ООО "Транспроект", и N 12/SAR от 16.11.2011, заключенного с ООО "Квест".

В соответствии с договором строительного подряда N 794 от 30.05.2012, заключенным ООО "реал-Гипермаркет" (заказчик строительства) и ООО "Олекс Холдинг-М" (подрядчик), ООО "Олекс Холдинг-М" обязуется выполнить строительные работы, определенные в техническом задании.

По результатам проведенной проверки выявлены нарушения: на строительной площадке осуществляются земляные работы по снятию грунта, его вывозу со строительной площадки по ул. Блинова, б/н, планировка территории под строительство многофункционального торгового комплекса в отсутствие согласованной проектной документации и положительного заключения государственной экспертизы, в отсутствие разрешения на строительство.

30.07.2012 по факту выявленных нарушений прокуратурой Ленинского района г. Саратова в отношении Общества возбуждены два производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Материалы данных дел об административных правонарушениях на основании статьи 23.56 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях переданы на рассмотрение в инспекцию Госстройнадзора по Саратовской области.

Постановлением N 110 по делу об административном правонарушении в области строительства от 14.08.2012, вынесенным заместителем начальника инспекции Госстройнадзора Саратовской области Богатырёвым А.В., два постановления о возбуждении в отношении ООО "Олекс Холдинг-М" дел об административных правонарушениях объединены в одно производство и указанное лицо признано виновным в совершении административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частью 1 статьи 9.5, частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено наказание в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, ООО "Олекс Холдинг-М" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление Общества, установил нарушение административным органом порядка привлечения к административной ответственности, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившееся в ненадлежащем извещении Общества о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и постановления по делу об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Строительство объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство влечет наступление ответственности по части 1 статьи 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 9.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Из оспариваемого постановления инспекции Госстройнадзора Саратовской области N 110 по делу об административном правонарушении в области строительства от 14.08.2012 следует, что ООО "Олекс Холдинг-М" вменяется в вину совершение административных правонарушений, ответственность за которые установлена частью 1 статьи 9.5 и частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу прямого указания части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд наряду с иными обстоятельствами, имеющими значения для дела, определяет, соблюден ли установленный порядок привлечения лица к административной ответственности.

Частью 2 статьи 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что о возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 3 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чём делается запись в протоколе.

Частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Следовательно, протокол об административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его составлении лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Таким образом, обстоятельством, имеющим значение для дела, является установление факта надлежащего извещения административным органом лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела.

При решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Однако при решении вопроса о возможности составления протокола об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, административный орган должен располагать неоспоримыми и безусловными доказательствами получения указанного уведомления субъектом административного правонарушения для обеспечения соблюдения положений статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующей порядок составления протокола об административном правонарушении и представляющей ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Судом первой инстанции установлено, что административные дела в отношении ООО "Олекс Холдинг-М" по статьям 9.4, 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возбуждены прокурором Ленинского района г. Саратова 30.07.2012 без участия законного представителя юридического лица либо представителя, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем.

Указанные обстоятельства административным органом не опровергнуты.

Письменное уведомление от 26.07.2012 б/н, адресованное руководителю ООО "Олекс Холдинг-М", из содержания которого следует о необходимости явки не позднее 10 час. 00 мин. 30.07.2012 для составления постановлений о возбуждении административных дел по статьям 9.4, 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в адрес юридического лица - ООО "Олекс Холдинг-М" прокурором Ленинского района г. Саратова не направлялось.

Судом первой инстанции установлено, что письменное уведомление от 26.07.2012 б/н, адресованное руководителю ООО "Олекс Холдинг-М", вручено представителю Спасибо Л.А. по доверенности от 25.07.2012 N 145 (т. 3, л.д. 50-52).

Изучением данной доверенности (т. 1 л.д. 14) следует, что Спасибо Л.А. предоставлены полномочия на получение различного рода справок и документов, связанных с ведением дела в суде. Указанная доверенность носит общий характер, и не является специальной доверенностью, выданной юридическим лицом для представления его интересов в конкретном административном деле.

Более того, судом апелляционной инстанции установлено, что доверенность от 25.07.2012 N 145, выданная Спасибо Л.А., подписана финансовым директором ООО "Олекс Холдинг-М" Мальцевой О.Б., а не законным представителем юридического лица.

Согласно пункту 1 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации доверенностью признается письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

Доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации (пункт 5 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Доказательств того, что финансовый директор ООО "Олекс Холдинг-М" уполномочен его учредительными документами на выдачу доверенностей на представление интересов юридического лица, в материалы дела не представлено.

Материалами дела установлено, что финансовый директор ООО "Олекс Холдинг-М" Мальцева О.Б. действует на основании доверенности от 15.07.2011, выданной законным представителем Общества - Генеральным директором Аверьяновым А.В., в которой определен перечень конкретных действий, уполномоченные совершать Мальцева О.Б. от имени Общества (т.1, л.д. 7).

В соответствии с положениями статьи 187 Гражданского Кодекса Российской Федерации, лицо, которому выдана доверенность, должно лично совершать те действия, на которые оно уполномочено. Оно может передоверить их совершение другому лицу, если уполномочено на это доверенностью. Доверенность, выдаваемая в порядке передоверия, должна быть нотариально удостоверена.

Изучением содержания доверенности установлено, что данная доверенность не содержит права передоверия другому лицу на совершение действий, оговоренных в ней.

Доказательств наличия у финансового директора ООО "Олекс Холдинг-М" Мальцевой О.Б. полномочий на выдачу доверенностей на совершение действий от имени юридического лица в материалы дела не представлено.

Суд апелляционной инстанции делает вывод о том, что доверенность от 25.07.2012 N 145, выданная Спасибо Л.А., подписана лицом, не имеющим на то соответствующих полномочий.

В судебном заседании представитель инспекции Госстройнадзора по Саратовской области пояснил суду апелляционной инстанции, что доказательств надлежащего уведомления законного представителя ООО "Олекс Холдинг-М" о времени и месте возбуждения прокуратурой Ленинского района г. Саратова административных дел в отношении указанного юридического лица, в материалах дела не имеется.

В связи с изложенным судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что уведомления о времени и месте составления постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, полученные представителем Спасибо Л.А. по доверенности от 25.07.2012 N 145, вручены прокуратурой Ленинского района г. Саратова неуполномоченному лицу.

Других уведомлений прокуратура Ленинского района г. Саратова в адрес ООО "Олекс Холдинг-М" не направляла. Доказательств обратного в материалах дела не имеется.

Следовательно, 30.07.2012 при возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении ООО "Олекс Холдинг-М" и вынесении постановлений, прокурор Ленинского района г. Саратова не располагал достоверными сведениями о надлежащем извещении законного представителя ООО "Олекс Холдинг-М" о времени и месте возбуждения дел об административных правонарушениях, полномочия лица, получившего уведомление от 26.07.2012 б/н, прокуратурой при его вручении не установлены и не проверены.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что прокуратурой Ленинского района г. Саратова не были приняты необходимые и достаточные меры для надлежащего извещения законного представителя Общества о месте и времени составления постановлений о возбуждении административных дел.

Постановления о возбуждении административных дел вынесены без участия законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности в отсутствие его надлежащего извещения о времени и месте составления данных процессуальных документов. Указанное обстоятельство лишило заявителя возможности реализовать гарантированное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях право на защиту.

Кроме того, как следует из материалов дела, административным органом в адрес Общества посредством факсимильной связи 31 июля 2012 года было направлено "Приглашение на совещание по вопросу рассмотрения постановления прокуратуры об административном правонарушении" от 31.07.2012 N 01-15/469 (т. 3, л.д. 10).

Изучением содержания указанного приглашения, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что оно не является надлежащим извещением Общества о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в порядке главы 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку данный документ содержит лишь приглашение на совещание по вопросу о рассмотрении постановления прокуратуры об административном правонарушении. В данном приглашении не содержится сведений о том, рассмотрение какого из двух вынесенных прокуратурой постановлений, по какой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предполагается. Кроме того, совещание по вопросу о рассмотрении постановления прокуратуры об административном правонарушении предполагает лишь рассмотрение вопросов подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении в порядке статьи 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и не предполагает собственно рассмотрения дела об административном правонарушении в порядке статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Оспариваемое постановление от 14.08.2012 N 06-02/110 вынесено административным органом в присутствии представителя Общества Потаповой Е.А., действующей на основании общей доверенности (т. 1, л.д. 25). Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Таким образом, доказательств надлежащего извещения ООО "Олекс Холдинг-М" о месте и времени вынесения оспариваемого постановления материалы дела также не содержат.

Между тем, процессуальные действия, совершаемые в рамках административного производства, как на стадии составления протокола, так и на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, предполагают участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте вынесения постановлений о возбуждении административных дел, является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных законом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, знакомиться с постановлениями о возбуждении дел об административных правонарушениях и представлять объяснения и замечания по их содержанию, дачу объяснений и представления доказательств, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника.

Согласно части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом. Установленный порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, возбуждающих и рассматривающих дело об административном правонарушении.

Несоблюдение этого порядка независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к административной ответственности, административное правонарушение, носит существенный и неустранимый характер, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно счел допущенное нарушение порядка привлечения ООО "Олекс Холдинг-М" к административной ответственности самостоятельным основанием для признания незаконным и отмены обжалуемого постановления.

В связи с изложенным доводы апелляционной жалобы о соблюдении процессуального порядка привлечения Общества к административной ответственности являются необоснованными и не могут быть приняты во внимание, а остальные доводы апелляционной жалобы о доказанности совершения ООО "Олекс Холдинг-М" вменённых административных правонарушений при указанных обстоятельствах не имеют правового значения для дела.

Суд апелляционной инстанции считает, что, разрешая спор, суд первой инстанции установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильности выводов суда первой инстанции, направлены исключительно на их переоценку и не могут служить основанием для его отмены.

Руководствуясь статей 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 20 ноября 2012 года по делу N А57-17820/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу инспекции государственного строительного надзора Саратовской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова