Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2013 г. N 14АП-10091/12

г. Вологда

21 января 2013 г.

Дело N А05-6358/2012

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Осокиной Н.Н.,

судей Мурахиной Н.В. и Смирнова В.И.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Котласский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 07 сентября 2012 года по делу N А05-6358/2012 (судья Шишова Л.В.),

установил:

администрация муниципального образования "Котласский муниципальный район" (ОГРН 1022901025201; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696; далее - Управление, УФАС) от 06.04.2012, вынесенных по делу N 12-12 о нарушении антимонопольного законодательства.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация муниципального образования "Сольвычегодское" (далее - МО "Сольвычегодское"), общество с ограниченной ответственностью "Водотеплоснаб" (далее - ООО "Водотеплоснаб"), общество с ограниченной ответственностью "Газжилпроект" (далее - ООО "Газжилпроект").

Решением Арбитражного суда области от 07 сентября 2012 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, заявленные требования удовлетворить. Полагает, что Управлением неправомерно сделан вывод о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее Закон N 135-ФЗ), поскольку отсутствие заявок на конкурсе N 211111/0299817/01 однозначно свидетельствует об отсутствии заинтересованности хозяйствующих субъектов в аренде муниципального имущества, распоряжением главы администрации от 30.01.2012 N 10-р новый конкурс был проведен менее через два месяца. Полагает, что Управлением необоснованно не был учтен факт территориальной обособленности г. Сольвычегодска, тяжелое состояние его экономики и инфраструктуры, отсутствие на территории муниципального образования г. Сольвычегодска организации, способной обеспечить надлежащее теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение для населения и предприятий. Также считает, что антимонопольным органом необоснованно проигнорирована информации о возможном срыве отопительного сезона и принятие в связи с этим администрацией экстренных мер по его недопущению.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации - без удовлетворения. Считает решение суда законным и обоснованным.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Управление, Администрация и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, в Управление 20.01.2012 поступила жалоба ООО "Газжилпроект" на действия организатора торгов - администрации в связи с передачей в безвозмездное пользование муниципального имущества для оказания услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства на срок более 1 месяца, а также в связи с не проведением конкурса на право заключения договоров в отношении указанного имущества.

На основании приказа и.о. руководителя Управления в отношении администрации возбуждено дело N 04-12 по признакам нарушения статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения данной жалобы комиссией Управления принято решение от 14.03.2012 N 05-03/1194, в соответствии с которым со стороны Комитета по управлению муниципальным имуществом администрации признано нарушение требования части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в передаче в безвозмездное пользование ООО "Водотеплоснаб" муниципального имущества, предназначенного для оказания услуг теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в г. Сольвычегодске, на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов.

Комитету по управлению муниципальным имуществом администрации МО выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Определением комиссии Управления от 12.03.2012 N 03-03/1192 в отдельное производство выделено дело в отношении администрации по признакам нарушения требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела комиссией Управления принято решение от 06.04.2012 N 05-03/1703, в соответствии с которым администрация признана нарушившей требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в уклонение от проведения торгов на право заключения договора аренды, договора безвозмездного пользования, иного договора, предусматривающего переход права владения и (или) пользования в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, находящейся в собственности муниципального образования, и используемых для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод в г. Сольвычегодске, что могло привести к недопущению конкуренции за доступ на рынок услуг теплоснабжения, рынок услуг водоснабжения и водоотведения на территории муниципального образования (пункт 1 решения).

Также администрации выдано предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 2 решения); Управление обязала администрацию в случае прекращения полномочий по организации теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения на территории МО "Сольвычегодское", представить документы об изъятии муниципального имущества у ООО "Водотеплоснабе" и возврате его МО "Сольвычегодское" (пункт 3 решения); материалы дела было решено передать уполномоченному должностному лицу Управления для решения вопроса о возбуждении в отношении должностного лица администрации дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 4 решения).

С выданным в соответствии с указанным решением предписанием от 06.04.2012 N 05-03/1704 администрации предписано в срок до 21.05.2012 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: определить хозяйствующих субъектов, в пользование которых может быть предоставлено муниципальное имущество - объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в собственности МО "Сольвычегодское", и используемые для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод потребителям г. Сольвычегодска, с соблюдением требований Закона N 135-ФЗ, и представить соответствующую информацию.

Администрация не согласившись с решением и предписанием Управления обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований, посчитав оспариваемые решение и предписание Управления законными и обоснованными.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При этом, как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Статьей 17.1 Закона N 135-ФЗ предусмотрены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

На основании частей 1 и 5 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением случаев, установленных данной статьей. Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров, указанных в частях 1 и 3 настоящей статьи, и перечень видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, устанавливаются федеральным антимонопольным органом.

Пункт 11 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ предусматривает в качестве исключения из общего правила право заключения вышеуказанного договора без проведения конкурса или аукциона на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается).

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся: организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Под теплоснабжением согласно подпунктам 8 и 11 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" понимается обеспечение тепловой энергией и (или) теплоносителем покупателей, в том числе поддержание тепловой мощности; в качестве теплоснабжающей организации может выступать лицо, владеющее на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии или тепловыми сетями в данной системе теплоснабжения. При этом положение хозяйствующего субъекта на рынке производства тепловой энергии напрямую зависит от наличия у него устройств, предназначенных для выработки тепловой энергии.

Услуги передачи тепловой энергии входят в сферу деятельности субъектов естественной монополии, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Доступ на рынок услуг теплоснабжения обусловлен приобретением права владения или пользования объектами коммунальной инфраструктуры, предназначенными для теплоснабжения (котельные, тепловые сети и т.п.).

В соответствии с пунктом 1 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.02.1999 N 167, водоснабжение представляет собой технологический процесс, обеспечивающий забор, подготовку, транспортировку и передачу воды потребителям; водоотведение - технологический процесс, обеспечивающий прием сточных вод абонентов с последующей передачей их на очистные сооружения канализации.

Согласно подпунктам 7 и 17 части 1 статьи 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В связи с чем, суд первой инстанции обоснованно указал, что в тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем. Предоставление муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права в отношении такого имущества.

Из материалов дела следует, что 29.09.2011 между администрацией МО "Сольвычегодское" и администрацией было заключено соглашение, в соответствии с которым полномочия МО "Сольвычегодское" по организации теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения на территории данного муниципального образования были переданы МО "Котласский муниципальный район" на отопительный период 2011-2012 годов (пункт 1.1. соглашения).

В силу пункта 1.3. соглашения переданные администрации полномочия включают в себя организацию теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения на территории МО "Сольвычегодское"; организацию и проведение межсезонной подготовки систем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения; согласование производственных программ хозяйствующих субъектов, осуществляющих эксплуатацию имущества жилищно-коммунального назначения; содействие в привлечении инвестиций в развитие хозяйствующих субъектов в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения; обеспечение режима делового сотрудничества с хозяйствующими субъектами в сфере теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения при осуществлении их производственной деятельности.

Администрация МО "Сольвычегодское" и администрация МО "Котласский муниципальный район" 03.10.2011 заключили договор передачи в безвозмездное пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности, согласно которому администрации МО "Котласский муниципальный район" было передано муниципальное имущество, предназначенное для оказания услуг теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в г. Сольвычегодске (пункты 1.1, 1.2, 1.3).

Пунктом 1.5 договора от 03.10.2011 закреплено право администрации МО "Котласский муниципальный район" с согласия собственника (МО "Сольвычегодское") предавать имущество в аренду или пользование третьим лицам.

Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации и ООО "Водотеплоснаб" 11.11.2011 заключили договор, в соответствии с условиями которого Комитет принял на себя обязательство передать обществу в безвозмездное пользование имущество жилищно-коммунального назначения, полный состав которого определен приложением N 1 к договору, а ООО "Водотеплоснаб" - вернуть имущество в том состоянии, в каком его получил, с учетом нормального износа, или в состоянии, обусловленном договором (пункты 1.1, 1.2, 1.3).

Во исполнение принятых на себя по договору от 11.11.2011 обязательств Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации МО передал ООО "Водотеплоснаб" в безвозмездное пользование муниципальное имущество, предназначенное для оказания услуг теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод в г. Сольвычегодске. Факт передачи имущества подтвержден актом приема-передачи от 12.11.2011.

На основании пункта 4.1 договора от 11.11.2011 (в редакции дополнительного соглашения от 09.12.2011) срок действия договора устанавливается с момента его подписания до даты подведения итогов конкурса на право заключения договора аренды имущества, указанного в приложении N 1 к договору.

На сайте www.torgi.gov.ru администрацией 21.11.2011 опубликовано извещение N 211111/0299817/01 о проведении конкурса на право заключения договоров аренды объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в собственности МО "Сольвычегодское" Котласского района и используемых для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод населению и организациям г. Сольвычегодска. Дата окончания приема заявок 11.01.2012.

На основании распоряжения главы администрации МО от 30.12.2011 N 448-р организатор конкурса 30.12.2011 отказался от проведения конкурса.

Впоследствии 30.01.2012 главой администрации вынесено распоряжение N 10-р "О проведении открытого конкурса на право заключения договоров аренды объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в собственности МО "Сольвычегодское" и используемых для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод потребителями г. Сольвычегодска.

На основании указанного распоряжения Комитету по управлению муниципальным имуществом администрации поручено обеспечить подготовку конкурсной документации к проведению открытого конкурса на право заключения договора аренды муниципального имущества, а Отделу по конкурентной политике администрации обеспечить организацию и проведение открытого конкурса.

На сайте www.torgi.gov.ru 26.03.2012 опубликовано извещение N 260312/0299817/01 о проведении конкурса на право заключения договоров аренды объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в собственности МО "Сольвычегодское" Котласского района и используемых для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод населению и организациям г. Сольвычегодска.

Администрацией ни при рассмотрении дела антимонопольным органом, ни при рассмотрении дела в суде первой и апелляционной инстанциях, не представлены какие-либо обоснования причин таких действий, а также доказательств того, что длительное непроведение конкурса было обусловлено обстоятельствами, находящимися вне его контроля, что у него отсутствовала возможность для соблюдения требований законодательства.

Суд первой инстанции обоснованно указал, что заключение договора с ООО "Водотеплоснаб" без проведения торгов на срок более, чем тридцать дней, создало административный барьер со стороны администрации для обращения за заключением договора аренды, договора безвозмездного пользования, иного договора, предусматривающего переход права владения и (или) пользования в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, для других хозяйствующих субъектов и позволило получить необоснованные преимущества ООО "Водотеплоснаб". Предоставление ООО "Водотеплоснаб" муниципального имущества в безвозмездное пользование, в то время как на конкурс было выставлено право заключения договора аренды, то есть передача имущества на более выгодных условиях, чем публично предлагалось иным лицам, позволило получить необоснованное преимущество для ООО "Водотеплоснаб".

Данные обстоятельства свидетельствуют об ограничении конкуренции в соответствии с понятием конкуренции и признаками ее ограничения, указанными в подпунктах 7, 17 части 1 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил доводы заявителя о возможности срыва отопительного сезона при изменении лица, в пользование которого будет передано имущество жилищно-коммунального назначения по результатам торгов, поскольку они носят характер предположения и не подтверждены какими-либо доказательствами.

Отсутствие заявок на участие в конкурсе N 211111/0299817/01 на момент издания распоряжения об отмене конкурса от 30.12.2011 N 448-р, также не может однозначно свидетельствовать об отсутствии хозяйствующих субъектов, заинтересованных в аренде муниципального имущества. Кроме того установленный конкурсной документацией срок окончания приема заявок - 11.01.2012, на момент издания распоряжения об отмене конкурса не истек.

Таким образом, как правомерно указал суд первой инстанции, фактические обстоятельства свидетельствуют о последовательном уклонении администрация от проведения торгов, что ограничило доступ хозяйствующих субъектов на рынок предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод.

В связи с изложенным, уклонение администрации от проведения торгов на право заключения договора аренды, договора безвозмездного пользования, иного договора, предусматривающего переход права владения и (или) пользования в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, находящихся в собственности МО "Сольвычегодское" и используемых для предоставления услуг по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод потребителям г. Сольвычегодска, устраняет возможность для получения хозяйствующими субъектами прав в отношении муниципального имущества, приводит или может привести к недопущению конкуренции за доступ на рынок услуг теплоснабжения МО "Сольвычегодское", рынок услуг водоснабжения и водоотведения МО Сольвычегодское", что противоречит требованиям части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Администрации и отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации,

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 07 сентября 2012 года по делу N А05-6358/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Котласский муниципальный район" - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина В.И. Смирнов