Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2013 г. N 09АП-38303/12

г. Москва

23 января 2013 г.

Дело N А40-101905/12-92-943

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 января 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захарова С.Л.,

судей: Пронниковой Е.В., Каменецкого Д.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Яцевой В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 15 апелляционную жалобу Федеральной антимонопольной службы

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.10.2012 по делу N А40-101905/12-92-943 судьи Уточкина И.Н.

по заявлению Федеральное агентство воздушного транспорта

к Федеральной антимонопольной службе

об оспаривании решения

третьи лица: 1) ОАО "АК "Трансаэро",

2) ОАО "Аэрофлот - Российские авиалинии,

3) Министерство транспорта.

при участии:

от заявителя: Скорикова А.В. по дов. от 26.12.2012, Орлов А.К. по дов. от 26.12.2012,

от ответчика: Салехова Х.С. по дов. от 22.11.2012, Макорина А. А. по дов. от 26.04.2012,

от третьих лиц: 1) не явился; извещен; 2) Морозова О.В. по дов. от 29.12.2012,

3) Коновалов Д.В. по дов. от 29.12.2012.

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда города Москвы от 23.10.2012 удовлетворено заявление Федерального агентства воздушного транспорта (далее - заявитель, Росавиация) о признании незаконным решения Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России, антимонопольный орган) от 28.04.2012 N АГ/13555 по делу N 1 15/232-11.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, антимонопольный орган подал апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование этого указывается, что для увеличения количества назначенных авиаперевозчиков, авиационным властям договаривающихся сторон достаточно достигнуть простых договоренностей без обмена дипломатическими нотами и без внесения изменений в международное соглашение. По мнению антимонопольного органа, с 07 декабря 2011 года между авиационными властями Российской и Итальянской сторонами возникли временные договоренности, которые позволяли Росавиации на законных основаниях выдать допуск ОАО "Авиационная компания "Трансаэро" на осуществление международных воздушных перевозок. В указанной связи, не рассмотрение Росавиацией заявок ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" на выдачу допусков к выполнению международных нерегулярных (чартерных) воздушных перевозок по маршрутам Москва - Милан, Москва - Рим привело к ограничению конкуренции на рынке международных перевозок и нарушению части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Представитель ФАС России в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы. Представил письменные пояснения в порядке ст.81 АПК РФ.

Представитель Министерство транспорта поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы. Представил письменные пояснения в порядке ст.81 АПК РФ.

Представитель ОАО "Аэрофлот - Российские авиалинии поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст. 266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, исследовав доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, приходит к следующим выводам.

Как следует из обстоятельств дела, в ФАС России из источников средств массовой информации поступила информация по сложившейся ситуации в ОАО "АК "ТРАНСАЭРО", связанная с невозможностью осуществлять чартерные полеты из Москвы в Рим, Милан, Венецию и обратно в связи с изданием Росавиацией приказа от 10 ноября 2011 г. N 692 об исключении авиакомпании из протокола допусков к чартерным полетам по указанным маршрутам.

28.10.2011 в ходе заседания Комиссии Росавиации представителям ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" в присутствии членов Комиссии Росавиации и других перевозчиков было объявлено о положительном результате рассмотрения заявлений авиакомпании о выполнении чартерных полетов по маршрутам Москва - Рим, Москва - Милан и Москва- Венеция и обратно.

В соответствии с Порядком допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов, утвержденным приказом Минтранса России от 17 июня 2008 г. N 92 (далее - Порядок), Росавиацией выполнены процедуры по оформлению решений Комиссии Росавиации, в частности: - протокол Комиссии Росавиации подписан всеми ее членами; руководителем Росавиации издан приказ от 02 ноября 2011 г. N 652, в котором, в частности, содержалась информация о предоставлении ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" допусков к выполнению нерегулярных (чартерных) перевозок на линиях Москва - Рим, Москва - Милан и Москва - Венеция и обратно; протокол Комиссии Росавиации, также содержащий информацию о предоставлении ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" допусков к выполнению чартерных перевозок на линиях Москва - Рим, Москва - Милан и Москва - Венеция и обратно, был опубликован на официальном сайте Росавиации.

На основании протокола Комиссии, а также приказа от 02 ноября 2011 г. N 652, размещенных на официальном сайте Росавиации (www.favt.ru), авиакомпанией ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" были заключены договоры о выполнении чартерных полетов в зимнем периоде расписания ИАТА "зима 2011/2012", а также начаты внутренние процедуры по организации и обеспечению рейсов.

11 ноября 2011 г. Росавиацией издан приказ N 692 об исключении из протокола допусков ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" к выполнению чартерных перевозок на линиях Москва - Рим, Москва - Милан и Москва - Венеция и обратно.

ФАС России письмом от 2 декабря 2011 г. N АГ/44713 запросила у Росавиации пояснения по сложившейся ситуации, связанной с отменой ранее выданных допусков ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" к выполнению нерегулярных (чартерных) перевозок по маршрутам Москва - Рим, Москва - Милан, Москва - Венеция и обратно.

Однако ответ на запрос Росавиация в адрес ФАС России не направила.

Кроме того, в адрес ФАС России поступили жалобы граждан на действия Росавиации, в части отзыва у ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" ранее выданных допусков к выполнению нерегулярных (чартерных) перевозок по указанным выше маршрутам.

По результатам рассмотрения имеющейся информации ФАС России приказом от 29 декабря 2011 г. N 915 возбудила дело N 1 15/232-11 по признакам нарушения Росавиацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Оспариваемым решением ФАС России от 28.04.2012 N 1 15/232-11 Росавиация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), посредством, осуществления действия/бездействия по рассмотрению заявок ОАО "Авиационная компания "Трансаэро" на предоставление допусков к выполнению международных нерегулярных (чартерных) воздушных перевозок, что привело к ограничению конкуренции на рынке международных нерегулярных (чартерных) перевозок по маршрутам Москва-Рим, Москва-Милан.

Полагая, что решение от 28.04.2012 N АГ/13555 по делу N 1 15/232-11 является незаконным, Росавиация обратилась в суд с настоящим заявлением.

Вопреки утверждениям автора апелляционной жалобы, решение суда первой инстанции об удовлетворении требований заявителя основано на полной и всесторонней оценке представленных сторонами доказательств, правильном определении имеющих значение обстоятельств дела и правильном применении норм материального права.

В ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия). Приведенный в указанной статье перечень конкретных нарушений не является закрытым.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимся в п. 8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Антимонопольным органом в оспариваемом решении установлено, что Росавиация осуществляет допуск перевозчиков, имеющих действующий сертификат эксплуатанта и лицензию (и) на перевозки воздушным транспортом пассажиров и (или) грузов, в соответствии с утвержденным Порядком допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов, утвержденным приказом Минтранса России от 17 июня 2008 г. N 92 (далее - Порядок)

В соответствии с подпунктом "б" пункта 3 Порядка Росавиация осуществляет допуск к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов при возникновении прав на осуществление воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов по итогам заключения и (или) изменения международных договоров Российской Федерации либо оформления временных договоренностей со странами, с которыми Российская Федерация не имеет международных договоров в области воздушного сообщения.

Информация о правах, указанных в подпункте "б" пункта 3 Порядка, публикуется на сайте Росавиации, а также в печатных средствах массовой информации, не позднее пяти рабочих дней со дня возникновения прав.

Как следует из материалов дела, в ходе очередного заседании Комиссии Росавиации по допуску перевозчиков к выполнению международных перевозок пассажиров и (или грузов), которое состоялось 21.10.2011, принято решение о допуске ОАО "АК" ТРАНСАЭРО" к выполнению нерегулярных (чартерных) полетов по маршрутам Москва -Рим/Милан/Венеция.

Данное решение утверждено приказом Росавиации от 02.11.2011 N 652.

В свою очередь в адрес Департамента государственной политики в области гражданской авиации Минтранса России (далее - Департамент) Росавиация направила письмо от 24.10.2011 N 15.4-547 с просьбой проинформировать о существовании двухсторонних договоренностях между Россией и Италией каких-либо ограничений на выполнение нерегулярных (чартерных) полетов не назначенными авиапредприятиями между пунктами двух стран, в частности по установленным маршрутам Москва - Рим/Милан/Венеция.

Департамент направил в адрес Росавиации письмо от 27.10.2011 N 01-04-03/4648 с соответствующими разъяснениями относительно действующих положений двухсторонних договоренностей между Россией и Италией по вопросу выполнения нерегулярных полетов. В частности, были изложены положения пункта 3.1. Меморандума о взаимопонимании от 15.03.2005, согласно которому полеты по маршрутам Москва/Санкт-Петербург - Рим/Милан/Венеция могут выполняться одним назначенным авиапредприятием для выполнения регулярных полетов и (или) одним авиапредприятием для выполнения чартерных полетов. Также Департамент обратил внимание Росавиации, что при выдаче разрешений на осуществление нерегулярных полетов необходимо учитывать все нормы российского законодательства и требования антимонопольного законодательства, а именно, Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Росавиация направила письмо от 02.11.2011 N 15.3-50 в Департамент с просьбой повторно сообщить, имеют ли право любые авиаперевозчики выполнять полеты на маршрутах Москва/Санкт-Петербург - Рим/Милан/Венеция.

Департамент в своем письме от 08.11.2011 N 01-04-03/4774 сообщил, что с учетом разных точек зрения в отношении трактовки российско-итальянских договоренностей, касающихся выполнения нерегулярных полетов, полагает целесообразным провести совещание со всеми заинтересованными сторонами и до проведения совещания и принятия какого либо решения полагает целесообразным отложить применение приказа Росавиации от 02.11.2011 N 652 "О выдаче допуска ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" на выполнение нерегулярных полетов по маршруту Москва - Рим/Милан/Венеция".

В свою очередь приказом Росавиации от 10.11.2011 N 692 внесены изменения в приказ Росавиации от 2 ноября 2011 г. N 652 в части отзыва допуска ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" на выполнение полетов по вышеуказанным маршрутам.

Учитывая сложившуюся ситуацию, Департамент согласовал с авиационными властями Италии, путем обмена письмами, возможность на временной основе в сезон ИАТА "зима 2011/2012" установить право российской стороны выполнять нерегулярные (чартерные) полеты по маршрутам Москва - Рим/Милан с правом определения второго российского авиапредприятия для выполнения указанных полетов. Обмен письмами состоялся 07.12.2011 в целях рассмотрения вновь возникших прав Российской стороны на очередном заседании Комиссии Росавиации.

Росавиацией на официальном сайте 08.12.2011 была опубликована информация о достигнутых договоренностях между авиационными властями Российской Федерации и Италии о выполнении полетов по маршрутам Москва - Рим, Москва - Милан, в соответствии с которыми авиационными властями Италии представлены права Российской стороне по выполнению чартерных полетов по маршрутам Москва - Рим, Москва - Милан с частотой до двух раз в неделю на каждом и возможностью определения второго российского перевозчика для выполнения указанных чартерных полетов в сезоне ИАТА "зима 2011/2012".

ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" обратилось в Росавиацию с заявками на выдачу допусков на выполнение нерегулярных (чартерных) воздушных перевозок пассажиров и грузов по воздушным линиям:

заявки от 09.12.2011 г. по маршрутам Москва - Венеция (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 21.12.2011 по 24.03.2012), Москва - Милан (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 21.12.2011 по 24.03.2012), Москва-Рим (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 21.12.2011 по 24.03.2012);

заявки от 10.01.2012 г. по маршрутам Москва- Милан (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 18.01.2012 по 24.03.2012), Москва - Венеция (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 18.01.2012 по 24.03.2012), Москва-Рим (частота движения 2 рейса в неделю; период выполнения с 18.01.2012 по 24.03.2012).

Однако Росавиация оставила указанные заявки ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" без внимания.

Антимонопольный орган в оспариваемом решении пришел к выводу о том, что не рассмотрение Росавиацией заявок ОАО "АК "ТРАНСАЭРО" на выдачу допусков к выполнению международных нерегулярных (чартерных) воздушных перевозок по маршрутам Москва-Рим, Москва -Милан привело к ограничению конкуренции на рынке международных перевозок и нарушению части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом антимонопольный орган указал, что для изменения пунктов приложения II к Соглашению между Правительством СССР и Правительством Итальянской Республики о воздушном сообщении от 10.03.1969 (далее - СВС), в части назначенного перевозчика достаточно достигнуть прямых договоренностей между авиационными властями договаривающихся сторон, т.е. для изменения достаточно простого обмена письмами между договаривающимися сторонами.

По мнению антимонопольного органа с 07 декабря 2011 года между авиационными властями России и Италии возникли такие временные договоренности, которые позволяли бы Росавиации на законных основаниях выдать допуск ОАО "Авиационная компания "Трансаэро" на осуществление международных воздушных перевозок.

Следовательно, после опубликования этой информации российские авиапредприятия могли в соответствии с установленным Порядком подавать заявки на выдачу допусков на выполнение нерегулярных (чартерных) перелетов по маршрутам Москва-Рим, Москва - Милан в сезоне ИАТА "Зима 2011/2012".

Вместе с тем, данные выводы антимонопольного органа являются ошибочными, исходя из следующих обстоятельств.

Документом, регламентирующим воздушные перевозки между пунктами в Российской Федерации и Итальянской Республике, а именно: по маршрутам Москва-Рим, Москва-Милан, Москва-Венеция, является, в том числе, международное правительственное соглашение - Соглашение о воздушном сообщении между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Итальянской Республики от 10.03.1969 г.

Назначенным авиапредприятием в соответствии с п. "г" ст. 1 Соглашения о воздушном сообщении является авиапредприятие, назначенное и уполномоченное в соответствии с положениями Соглашения о воздушном сообщении и указанное в Приложении II к Соглашению.

В соответствии с п. 1 Приложения II к Соглашению о воздушном сообщении назначенным авиапредприятием с российской стороны является Аэрофлот.

Таким образом, Приложение II вытекает из самого Соглашения и не может противоречить нормам Соглашения о воздушном сообщении.

Соглашением о воздушном сообщении между Итальянской Республикой и Российской Федерацией предусмотрено по одному перевозчику с каждой стороны.

Наименование перевозчиков указано в Приложении к Соглашению о воздушном сообщении.

На основании изложенного, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что поскольку Приложение II к Соглашению о воздушном сообщении содержит только наименование назначенных авиапредприятий, а количественный критерий содержится в самом Соглашении, то внесение изменений необходимых для увеличения числа назначенных перевозчиков должно проводиться в соответствии с порядком, установленным в абз. 1 ст. 16 Соглашения о воздушном сообщении, вопреки выводам антимонопольного органа об обратном.

Статья 16 Соглашения о воздушном сообщении устанавливает порядок внесения изменений в Соглашение.

Согласно абз. 1 ст. 16 Соглашения для изменения его положений договаривающиеся стороны после достижения согласия должны обменяться дипломатическими нотами.

Только после проведения данной процедуры новые положения считаются вступившими в законную силу.

Антимонопольный орган в апелляционной жалобе утверждает, что достаточным основанием для внесения изменений в Соглашение является достижение временных договоренностей. По мнению антимонопольного органа, с 07 декабря 2011 года между авиационными властями России (Минтрансом) и Италии сторонами возникли временные договоренности, которые позволяли бы Росавиации на законных основаниях выдать допуск ОАО "Авиационная компания "Трансаэро" на осуществление международных воздушных перевозок.

Вместе с тем, согласно подпункту "б" пункта 3 Правил допуска достигнутые временные договоренности рассматриваются договаривающимися сторонами, как основа соглашения о воздушном сообщении только в случае отсутствия ранее заключенного соглашения о воздушном сообщении.

Между тем, такая процедура не применима в рамках данных взаимоотношений.

Соглашение о воздушном сообщении между Российской Федерацией (СССР) и Итальянской Республикой действует и применяется еще с марта 1969 года.

Изменение Соглашения о воздушном сообщении между Российской Федерацией и Итальянской Республикой по иным основаниям, предусмотренным Правилами допуска, было невозможно на момент подачи заявок ОАО "Авиационная компания "Трансаэро".

Следовательно, до 24.04.2012 Росавиация не имела правовых оснований для проведения заседания по распределению вновь появившихся частот по направлениям Москва-Рим, Москва-Милан, Москва-Венеция, ввиду отсутствия таких частот.

Поскольку, на момент подачи ОАО "Авиационная компания "Трансаэро" заявок у Росавиации отсутствовали правовые основания для их рассмотрения.

Таким образом, является правомерным вывод суда первой инстанции о том, что решение ФАС России о признании заявителя нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является незаконным, вопреки доводам антимонопольного органа об обратном.

Основываясь на изложенных выше обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, о том, что решение суда первой инстанции об удовлетворении требований заявителя является законным и обоснованным. Что касается иных доводов, изложенных в апелляционных жалобах, то они на правильность решения суда первой инстанции об удовлетворении требований заявителя не влияют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 ст. 270 АПК РФ в любом случае основанием для отмены вынесенного судебного акта, судом не допущено.

руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 23.10.2012 по делу N А40-101905/12-92-943 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

С.Л. Захаров

Судьи

Е.В. Пронникова
Д.В. Каменецкий

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.