Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2013 г. N 15АП-15951/12

город Ростов-на-Дону

29 января 2013 г.

дело N А32-14852/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 января 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Л. А.

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

от Администрации муниципального образования город Краснодар - представитель - Забугина Екатерина Александровна, доверенность от 25.12.2012 г.,

от УФАС по Краснодарскому краю - представитель - Левит Наталья Владимировна, доверенность от 10.12.2012 г.,

от Федерального государственного унитарного предприятия "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя;

представители иных лиц, участвующих в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания уведомлены надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования город Краснодар

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2012 по делу N А32-14852/2012

принятое в составе судьи Купреева Д.В.

по заявлению Администрации муниципального образования город Краснодар

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьих лиц: Муниципального казенного учреждения муниципального образования "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг", общества с ограниченной ответственностью "Краснодар Водоканал", Федерального государственного унитарного предприятия "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, Государственного унитарного предприятия Краснодарского края "Крайтехинвентаризация", открытого акционерного общества "Краснодаргоргаз", Севрюкова Г.А.

о признании ненормативных актов недействительными

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования город Краснодар (далее - администрация г. Краснодара) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - УФАС по Краснодарскому краю) о признании недействительными решение УФАС по Краснодарскому краю от 28.04.2012 г. и предписания от 28.04.2012 г. N 16-314/2011, N 17-314/2011, N 18-314/2011, N 19-314/2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены: Муниципальное казенное учреждение муниципального образования "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг", общество с ограниченной ответственностью "Краснодар Водоканал", Федеральное государственное унитарное предприятие "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, Государственное унитарное предприятие Краснодарского края "Крайтехинвентаризация", открытое акционерное общество "Краснодаргоргаз", Севрюков Г.А.

Решением суда от 22.10.2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые акты антимонопольного органа соответствуют Закону. Привлечение администрацией коммерческих организаций к участию в предоставлении государственных (муниципальных) услуг без проведения необходимых конкурсных процедур нарушает положения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с данным судебным актом, администрация г. Краснодара обжаловала его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ и просила решение суда от 22.10.2012 г. отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование апелляционной жалобы администрация указывает, что не предоставляла места для размещения коммерческих организаций в здании многофункционального центра, следовательно, не ограничивала круг потенциальных претендентов на размещение в указанном центре. Заключение спорных соглашений обусловлено необходимостью упрощения процесса получения государственных (муниципальных) услуг.

В судебном заседании представитель администрации поддержала доводы апелляционной жалобы. Пояснила, что администрацией не допущено действий, нарушающих положения Закона о защите конкуренции.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения апелляционной жалобы возражала. Считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В судебном заседании 14.01.2013 г. в порядке ст. 163 объявлено протокольное определение о перерыве до 22.01.2013 г. Информация о времени и месте продолжения судебного заседания после перерыва была размещена на официальном сайте Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда http://15aas.arbitr.ru. О возможности получения такой информации лицам, участвующим в деле, было разъяснено в определении о принятии апелляционной жалобы к производству, полученном всеми участниками процесса. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 26.07.2011 г. в УФАС по Краснодарскому краю поступило обращение Севрюкова Г.А. о завышении стоимости услуг организациями, оказывающими государственные (муниципальные) услуги в многофункциональном центре.

Рассмотрев указанное обращение, управление вынесло решение от 28.04.2012 г. по делу о нарушении антимонопольного законодательства 314/2011, которым администрация г. Краснодара признана нарушившей часть 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции". Указанное нарушение выразилось в заключении с рядом коммерческих организаций соглашений о предоставлении услуг в многофункциональном центре, что, по мнению антимонопольного органа, ограничивает конкуренцию в отношении иных организаций, оказывающих аналогичные услуги.

Предписаниями управления от 28.04.2012 г. N 16-314/2011, N 17-314/2011, N 18-314/2011, N 19-314/2011 администрация обязана в срок до 30.07.2012 г. принять меры по прекращению соглашений о взаимодействии, заключенных с ООО "Краснодар Водоканал", ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, ГУП КК "Крайтехинвентаризация", ОАО "Краснодаргоргаз".

Полагая, что решение и предписания УФАС по Краснодарскому краю от 28.04.2012 г. являются недействительными, администрация обратилась в суд с настоящими требованиями.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции не учел следующих обстоятельств.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Статьей 16 Закона запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к: 1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации; 2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; 3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); 4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта антимонопольного органа закону, наличия надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на антимонопольный орган.

Таким образом, в силу части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции, а также приведенного правила доказывания, действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Для квалификации вменяемого администрации нарушения доказыванию подлежат обстоятельства возможного ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке в результате принятия заявителем правового акта, совершения действий и наличие (отсутствие) прямо закрепленного федеральным законом полномочия заявителя принять соответствующий правовой акт, совершить действия.

Из материалов дела усматривается, что администрацией г. Краснодара создано МКУ "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг" для оказания государственных (муниципальных) услуг по принципу "одного окна" в целях повышения доступности получения муниципальных услуг.

Для функционирования данного учреждения администрацией г. Краснодара заключены соглашения: от 01.07.2010 г. с ООО "Краснодар Водоканал", от 02.11.2009 г. с ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, от 02.11.2009 г. ГУП КК "Крайтехинвентаризация" и от 01.07.2010 г. с ОАО "Краснодаргоргаз".

В силу указанных соглашений организации обязались обеспечить участие специалистов, оказывающих услуги населению в соответствии с Перечнем, утвержденным администрацией, в деятельности многофункционального центра.

По мнению антимонопольного управления, заключение указанных соглашений ограничивает конкуренцию и препятствует оказанию услуг на базе многофункционального центра иными организациями, оказывающими аналогичные услуги.

Судебная коллегия, находит указанный вывод ошибочным по следующим основаниям.

Подпункт 5 абзаца 1 статьи 4 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" к основным принципам предоставления государственных и муниципальных услуг относит доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Глава 4 вышеназванного Закона предусматривает возможность предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров.

Часть 1 стать 15 Закона N 210-ФЗ определяет основное направление деятельности многофункциональных центров, которые должны обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", в соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии.

Согласно пункту 1.1 стать 16 Закона N 210-ФЗ в целях повышения территориальной доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых по принципу "одного окна", для реализации функций, установленных настоящей статьей, многофункциональный центр вправе привлекать иные организации.

В силу пункта 4 Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных Постановления Правительства РФ от 22.12.2012 г. N 1376 в многофункциональном центре может быть также организовано предоставление:

а) услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг;

б) услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), указанных в части 3 статьи 1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

в) дополнительных (сопутствующих) услуг (нотариальные услуги, услуги банка, копировально-множительные услуги, услуги местной, внутризоновой сети связи общего пользования, а также безвозмездные услуги доступа к справочным правовым системам).

Пунктом 25 Правил к функциям центра относит, в том числе, организацию предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта Российской Федерации посредством заключения договоров с иными многофункциональными центрами и привлекаемыми организациями (подпункт "б").

Таким образом, федеральным законодательством предусмотрена возможность привлечения организаций, оказывающих услуги населению для обеспечения оказания государственных (муниципальных услуг) в многофункциональном центре.

Во исполнение вышеприведенных норм с целью реализации принципа "одного окна" администрацией г. Краснодара создан "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг".

Заключение администрацией соглашений о взаимодействии с ООО "Краснодар Водоканал", с ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, ГУП КК "Крайтехинвентаризация" с ОАО "Краснодаргоргаз" по оказанию государственных (муниципальных) услуг в соответствующей сфере направлено на реализацию вышеназванных законодательных положений с целью эффективного оказания услуг населению.

Довод антимонопольного органа о представлении администрацией на основании спорных соглашений помещений вышеназванным организациям в здании многофункционального центра является ошибочным.

В силу пункта 4 спорных соглашений организации приняли на себя обязательство в пределах свой компетенции обеспечить участие своих специалистов, оказывающих услуги населению, в деятельности многофункционального центра.

Пунктом 7.2 постановления администрации муниципального образования город Краснодар от 04.06.2012 г. N 4446 "Об утверждении административного регламента предоставления администрацией муниципального образования город Краснодар муниципальной услуги "Рассмотрение заявлений физических и юридических лиц, поступивших через муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар "Краснодарский городской многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг" определено, что отдел по работе с гражданами и организациями МКУ "МФЦ" расположен, в том числе, по адресу: г. Краснодар, ул. им. Тургенева, 189/6, где располагаются вышеназванные организации на основании заключенных ими договоров аренды с собственником строения - ООО "Кристалл".

Следовательно, заключение администрацией соглашений о взаимодействии направлено на реализацию требований федерального законодательства, вызвано необходимостью обеспечения для граждан возможности получения государственных (муниципальных) услуг в кротчайшие сроки и в одном здании.

Каким образом спорными соглашениями могут быть нарушены или ограничены права иных субъектов хозяйственной деятельности, оказывающих аналогичные услуги антимонопольным органом не приведено. Анализ состояния конкурентной среды антимонопольным органом не проводился. Доказательств создания препятствий в размещении иных организаций по адресу расположения многофункционального средства иным организациям материалы дела не содержат. Здание, в котором располагается МФЦ, принадлежит ООО "Кристалл".

Обращение в антимонопольный орган гражданина Севрюкова Г.А. было обусловлено необоснованной, по его мнению, ценой услуги при оформлении правоустанавливающих документов на земельный участок. Между тем, антимонопольным органом исследовался вопрос о соответствии антимонопольному законодательству соглашений, целью которых является не передача функций органов муниципальной власти коммерческим организациям, а обеспечением эффективного взаимодействия между администрацией г. Краснодара и ООО "Краснодар Водоканал", ФГУП "Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ" по Краснодарскому краю, ГУП КК "Крайтехинвентаризация" и ОАО "Краснодаргоргаз" по предоставлению соответствующих услуг жителям города в едином центре.

Как следует из спорных соглашений для их реализации каждая из вышеназванных организаций обеспечивает работу своих специалистов в деятельности центра в максимально удобной для граждан форме, удобной для граждан форме, несет расходы, связанные с обеспечением деятельности своих работников, обеспечивает без возмездное предоставление государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Изложенное свидетельствует о том, что оспариваемые решение и предписания антимонопольного органа, не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы заявителя, что в соответствии со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания указанных решения и предписаний недействительными.

При таких обстоятельствах основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22.10.2012 по делу N А32-14852/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Л. А. Захарова

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева