Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2013 г. N 18АП-13771/12

г. Челябинск

30 января 2013 г.

Дело N А47-13227/2012

Резолютивная часть постановления принята 24 января 2013 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 января 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Серковой З.Н.,

судей Ершовой С.Д., Забутыриной Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кочетковой Н.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 22.11.2012 по делу N А47-13227/2012 (судья Пирская О.Н.).

Администрация Илекского района Оренбургской области (далее - Администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании 1 508 541 руб. 76 коп. убытков вследствие предоставления льгот проживающим в сельской местности медицинским работникам муниципальных учреждений здравоохранения, возникших в связи с необходимостью компенсации их расходов по оплате отопления и освещения.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено публично-правовое образование - Оренбургская область в лице Министерства финансов Оренбургской области.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 22.11.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин России просит решение суда от 22.11.2012 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в иске.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что на момент вступления в законную силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ) муниципальное учреждение здравоохранения "Илекская Центральная районная больница" (далее - МУЗ "Илекская ЦРБ") находилось в ведении муниципального образования Илекский район Оренбургской области, полностью финансировалась из местного бюджета, следовательно, с 01.01.2005 обязанность по социальной поддержке медицинских и фармацевтических работников вышеназванного учреждения перешла к Администрации муниципального образования Илекский район Оренбургской области. Меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, относятся к полномочиям органов местного самоуправления, затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования. Восполнение недостатка финансовых средств на соответствующие цели должно было решаться муниципальным образованием Илекский район Оренбургской области в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации через бюджетное регулирование в форме затребования необходимых бюджетных инвестиций, платежей из бюджета Оренбургской области в форме субвенций и субсидий. Минфин России ответственен только в части выплат компенсаций медицинским работникам федеральных организаций здравоохранения, поэтому считает себя ненадлежащим ответчиком по предъявленному иску.

В отзыве на апелляционную жалобу (рег. N 1086 от 15.01.2013) Администрация просит решение суда от 22.11.2012 оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать. Полагает, что взысканная сумма считается для муниципального района убытками, причиненными ему ответчиком передачей полномочий Российской Федерации по представлению льгот без соответствующего финансового обеспечения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копии судебного акта, а также размещения информации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с марта 2011 года по февраль 2012 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу физических лиц-работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано в общей сложности 1 508 541 руб. 76 коп. в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с 01.01.2005 (т. 1, л.д. 98-101, 102-177, т. 2, л.д. 1-124).

Судебные акты исполнены Администрацией в полном объеме, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела платежные поручения о перечислении истцом физическим лицам денежных средств в соответствии с судебными решениями.

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В силу пункта 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16, 1069 указанного Кодекса).

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

В силу части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утвержденных постановлением Верховного Совета Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1, далее - Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Основы) в редакции, действовавшей до 01.01.2005, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Согласно пункту 50 статьи 35 Федерального закона N 122-ФЗ часть 2 статьи 63 Основ признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в соответствии с которыми меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации; муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Федерального закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых указанным Федеральным законом нормах возникло до 01.01.2005, данный Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом.

Во исполнение указанного закона на территории Оренбургской области Законодательным Собранием Оренбургской области 28.12.2004 принят Закон Оренбургской области от 12.01.2005 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области" N 1772/301-III-ОЗ.

В соответствии со статьей 4 данного Закона компенсации выплачиваются работникам областных государственных учреждений здравоохранения за счёт средств областного бюджета, назначение и выплата компенсации осуществляются по месту их работы.

Материалами дела подтверждено, что в целях реализации указанного закона решениями Совета депутатов Илекского района Оренбургской области N 330 от 27.12.2004, N 143 от 16.03.2007, N 129 от 30.03.2012, N 403 от 27.11.2009, N 45 от 25.03.2011, N 137 от 30.03.2012, N 388 от 28.08.2009, N 12 от 26.11.2010 утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников бюджетных учреждений финансируемых из средств районного бюджета и проживающих в сельской местности и работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения и образования, расположенных на территории Илекского района Оренбургской области, которым определены следующие меры социальной поддержки лицам, имеющим право на льготу в виде частичной компенсация оплаты за наем жилого помещения, отопления и освещения, а также устанавливались предельные размеры ежемесячной компенсации.

Финансирование расходов, предусмотренных Положениями, должно было осуществляться за счёт средств местного бюджета.

С учётом положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года", финансовое обеспечение рассматриваемых полномочий должно осуществляться за счёт средств федерального бюджета путём передачи указанных средств нижестоящим бюджетам в соответствии со статьями 130, 133, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации в виде субвенций и субсидий.

При этом расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Решениями судов общей юрисдикции, вступившими в законную силу, удовлетворены исковые требования физических лиц - медицинских и фармацевтических работников, проживающих на территории муниципального образования Илекский район Оренбургской области, в пользу которых взыскано 1 508 541 руб. 76 коп. за счёт средств бюджета муниципального образования.

Взысканные суммы правильно квалифицированы судом первой инстанции в качестве убытков, поскольку, наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств.

Учитывая, что органы государственной власти Российской Федерации не обеспечили реализацию установленных федеральным законодательством льгот, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об удовлетворении искового требования на основании статей 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации.

При этом суд первой инстанции принял во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, согласно которой недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Доводы апелляционной жалобы о том, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, относятся к полномочиям органов местного самоуправления, затраты, связанные с предоставлением данных льгот, являются расходными обязательствами соответствующего муниципального образования, отклоняются арбитражным апелляционным судом.

Как разъяснено в пункте 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 22.11.2012 по делу N А47-13227/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

З.Н. Серкова

Судьи

С.Д. Ершова Л.В. Забутырина