Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 января 2013 г. N 02АП-8801/12

г. Киров

30 января 2013 г.

Дело N А82-7893/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания Шестаковой М.О.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.10.2012 по делу N А82-7893/2012, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению мэрии города Ярославля

к Управлению государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

мэрия города Ярославля (далее - заявитель, Мэрия г.Ярославля) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными предписаний Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - ответчик, Управление) от 02.05.2012 N 575, N 578 и от 29.02.2012 N 715,N 716.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 30.10.2012 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые предписания признаны недействительными.

Управление с принятым решением суда первой инстанции не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.10.2012 по делу N А82-7893/2012.

По мнению заявителя жалобы, Управление имеет полномочия по контролю (надзору) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения.

Управление отмечает, что пункты 6.1 и 6.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта подтверждают полномочия ответчика в области дорожного хозяйства, поскольку дорожная деятельность в данном относится к иной, связанной с транспортным процессом деятельности. Полномочия Управления в сфере дорожного хозяйства не имеют такого ограничения, как вопросы безопасности дорожного движения. Перевозки пассажиров на автобусах тесно связаны с автодорогами, в связи с чем от сохранности автодорог зависит обеспечение безопасности перевозок пассажиров и профилактика дорожно-транспортных происшествий.

Заявитель жалобы обращает внимание суда на то, что полномочия в области дорожного хозяйства также подтверждаются пунктами 1, 5, 6.1, 6.4.2, 7, 14, 16, 22.1, 22.2 Положения об Управлении, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта N ВП-873 фс от 12.08.2009, и сложившейся судебной практикой судов общей юрисдикции.

Управление также считает, что из анализа Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами нельзя сделать вывод о том, что территориальные органы автодорожного надзора не имеют права на проведение обследований дорожных условий в рамках создания безопасных условий предоставления транспортных услуг населению органами местного самоуправления.

Кроме того, Управление выражает свое несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемые предписания выданы ненадлежащему лицу.

Более подробно доводы Управления изложены в апелляционной жалобе.

Мэрия г.Ярославля в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить решение без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, направили ходатайства о проведении судебного заседания в отсутствии своих представителей.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 27.04.2012, 28.04.2012, 02.05.2012 Управлением на основании распоряжения от 12.04.2012 N 2 проведено обследование дорожных условий на маршрутах регулярных пассажирских перевозок N 25, N 28, N 29, N 30, N 32, N 32к, N 35, N 22 маршрутных такси N 35, N 36, N 37, N 38, N 40, N 52, N 67, N 73, N 83, N 85, N 85д, N 98 на участке пр-та Машиностроителей от дома 22 до дома 48, на пересечении пр-та Машиностроителей с ул.С.Орджоникидзе (дом 11 корпус 2), на пересечении пр-та Машиностроителей с пр-том Авиаторов (дом 90) г.Ярославля, а также на участке дороги по ул.Шоссейная-ул.Клубная.

В ходе обследования установлены нарушения требований пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденным Постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), пункта 4.1 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 (далее - Положение N 2), а именно: предельные размеры отдельных просадок и выбоин дорожного покрытия на участке пр-та Машиностроителей от дома 22 до дома 48, пересечения пр-та Машиностроителей с ул.С.Орджоникидзе (дом 11 корпус 2), пересечения пр-та Машиностроителей с пр-том Авиаторов (дом 90), по ул.Шоссейная (дома 14,15) - ул.Клубная (дома 25-64) превышает 15х60х5см.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте N 50 от 02.05.2012.

По результатам обследования уполномоченным лицом управления выданы предписания N 575, N 578 от 02.05.2012.

28-29 мая 2012 года на основании приказа от 28.05.2012 N 452 Управлением с целью контроля выполнения предписаний N 575, N 578 от 02.05.2012 проведена внеплановая выездная проверка, в ходе которой выявлено невыполнение ранее выданных предписаний.

Нарушения зафиксированы актами обследования дорожных условий на маршрутах регулярных пассажирских перевозок от 29.05.2012 N 53, N 54.

29.05.2012 по результатам проверки Мэрии г.Ярославля выданы предписания N 715 и N 716.

Полагая, что выданные Управлением предписания не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя, Мэрия г.Ярославля обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением.

Проверяя законность оспариваемых предписаний, суд первой инстанции установил, что обследование дорожного покрытия улично-дорожной сети на соответствие требованиям ГОСТ Р 50597-93 Управлением проведено неправомерно, поскольку у Управления отсутствуют полномочия на осуществление контроля и надзора по соблюдению юридическими лицами требований безопасности дорожного движения. Арбитражным судом также установлено, что действующим законодательством не предусмотрена возможность выдачи предписания по результатам обследования улично-дорожной сети. Кроме того, суд первой инстанции пришел также к выводу о том, что оспариваемые предписания выданы ненадлежащему лицу.

Учитывая изложенное, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые предписания не соответствуют требованиям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем признал их недействительными.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания статей 198, 200, 201 АПК РФ следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации N 398 от 30.07.2004 (далее - Положение N 398), Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору), в том числе, в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

Из пункта 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) следует, что под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Пунктом 5 Положения N 398 предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

Согласно пункту 6 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе: проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 6.1); применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (пункт 6.7).

В силу пункта 4 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Региональным территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющим функции по надзору и контролю в области автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта, промышленного транспорта и дорожного хозяйства на территории Ярославской области, является Управление Государственного автодорожного надзора по Ярославской области, которое действует на основании Положения, утвержденного приказом Минтранса РФ от 12.08.2009 N ВП-873фс (далее - Положение N ВП-873фс).

Названным Положением установлено, что Управление осуществляет в случаях и в порядке, установленными законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, государственный контроль и надзор за исполнением субъектом РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами и гражданами установленных федеральными законами и другими нормативными актами требований, в том числе, за исполнением этих требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 6.1).

Анализ изложенных норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о наличии у Управления полномочий на проведение в установленном порядке мероприятий по контролю юридических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, в том числе, осуществление контроля и надзора за исполнением органами местного самоуправления, организующими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров, а также осуществляющими иную связанную с транспортным процессом деятельность, установленных федеральными законами и другими нормативными актами требований, кроме вопросов безопасности дорожного движения, а также о наличии полномочий по выдаче предписаний.

В то же время судом первой инстанции установлено, что Управлением в ходе проведенных обследований выявлены нарушения требований пункта 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93, а также пункта 4.1 Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Министерства транспорта Российской Федерации N 2 от 08.01.1997 (далее - Положение N 2).

Пунктом 4.1 Положения N 2 установлено, что техническое состояние автомобильных дорог, по которым проходят автобусные маршруты, их инженерное оборудование, порядок их ремонта и содержания должны соответствовать требованиям безопасности движения, установленным Государственными стандартами Российской Федерации, строительными нормами и правилами, техническими правилами ремонта и содержания автомобильных дорог, другими нормативными документами.

Из раздела 1 ГОСТ Р 50597-93 следует, что настоящий стандарт устанавливает перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения (абзац 1).

Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды (абзац 2).

Учитывая изложенные обстоятельства, принимая во внимание отсутствие у Управления полномочий на осуществление контроля и надзора по соблюдению юридическими лицами требований безопасности дорожного движения, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что обследование дорожного покрытия улично-дорожной сети на соответствие требования ГОСТ Р 50597-93 Управлением проведено неправомерно, о чем судом первой инстанции сделан обоснованный вывод.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Пунктом 4.15 Положения N 2 установлено, что с целью оценки соответствия технического состояния и уровня содержания автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, их инженерного оборудования требованиям безопасности движения комиссией, утвержденной соответствующими органами исполнительной власти, производится обследование автобусных маршрутов перед их открытием и в процессе эксплуатации - не реже двух раз в год (к осенне - зимнему и весенне - летнему периоду) в порядке, определяемом действующими законодательными и иными нормативными правовыми документами.

В силу пункта 4.16 Положения N 2 Соответствие маршрутов требованиям безопасности движения определяется на основании:

- информации о маршруте, представляемой владельцем автобусов, осуществляющим перевозку пассажиров на обследуемом маршруте;

- данных о дорожных условиях на маршруте (параметрах и состоянии проезжей части, обочин, элементах плана и профиля дороги, интенсивности и составе движения, состоянии искусственных сооружений, железнодорожных переездов, паромных переправ, наличии средств организации движения и т.п.), представляемых дорожными, коммунальными и другими организациями, в ведении которых находятся дороги, искусственные сооружения, железнодорожные переезды и т.д.;

- сведений о местах концентрации дорожно - транспортных происшествий, их причинах, представляемых органами Государственной автомобильной инспекции;

- непосредственного обследования, путем визуального осмотра и инструментальных измерений в процессе проведения контрольных проездов по маршруту.

Результаты обследования оформляются актом, в котором дается заключение комиссии о возможности эксплуатации действующих и открытии новых автобусных маршрутов. В случае выявления их несоответствия требованиям безопасности (пункт 4.1 настоящего Положения) в акте отражаются предложения комиссии о проведении неотложных и перспективных мероприятий, направленных на улучшение условий движения и предупреждение дорожно - транспортных происшествий на маршруте (пункт 4.17 Положения N 2).

В соответствии с пунктом 4.18 Положения N 2 акты обследования передаются в соответствующие органы исполнительной власти, утвердившие состав комиссии по обследованию автобусных маршрутов, для решения вопроса об открытии или продолжении эксплуатации маршрута, принятия мер по совершенствованию организации перевозок и повышению их безопасности, организации контроля за устранением недостатков в состоянии, оборудовании и содержании автомобильных дорог, улиц, искусственных сооружений (в срок, установленный на проведение обследования соответствующим органом исполнительной власти). Копии актов направляются в дорожные, коммунальные и другие организации, в ведении которых находятся дороги, улицы, искусственные сооружения, железнодорожные переезды, для проведения неотложных мероприятий по устранению выявленных недостатков. Копии актов передаются также владельцам автобусов, осуществляющим перевозки на обследуемых маршрутах, для обеспечения соответствия подвижного состава дорожным условиям, использования для проведения инструктажей водителей, уточнения схем опасных участков, нормирования (корректировки) скоростей движения автобусов.

Из анализа указанных норм следует, что возможность выдачи предписания по результатам обследования улично-дорожной сети Положением N 2 не предусмотрена.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемые предписания не соответствуют требованиям действующего законодательства и, как следствие, нарушают права и законные интересы заявителя.

Таким образом, у суда первой инстанции имелись законные основания для признания оспариваемых предписаний N 575, N 578 от 02.05.2012, и, как следствие, предписаний N 715, N 716 от 29.05.2012, недействительными.

В то же время суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод арбитражного суда о том, что оспариваемые предписания выданы ненадлежащему лицу, поскольку наличие такого структурного подразделения как департамент городского хозяйства мэрии г.Ярославля, не освобождает саму Мэрию, как собственника спорных автодорог, от функций по контролю качества выполнения работ по ремонту и содержанию автодорог и ответственности за обеспечение безопасности дорожного движения. Наличие муниципального контракта не свидетельствует о том, что дороги переданы Департаменту на каком-либо праве. Доказательства такой передачи в материалах дела отсутствуют.

Однако ошибочный вывод арбитражного суда в целом не привел к принятию неправильного решения, в связи с чем не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что Управление имеет полномочия по контролю (надзору) по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, подлежат отклонению, поскольку основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 30.10.2012 по делу N А82-7893/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Ярославской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Хорова