Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 января 2013 г. N 01АП-6872/12

28 января 2013 г.

А79-9501/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2012

по делу N А79-9501/2012,

принятое судьей Михайловым А.Т.

по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 27.06.2012 по делу N 81/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 27.06.2012 по делу N 81/05-АМЗ-2012.

К участию в рассмотрении дела в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Купцов Иван Валерьевич.

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2012 заявленные требования удовлетворены : оспариваемые ненормативные правовые акты Управления от 27.06.2012 по делу N 81/05-АМЗ-2012 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению заявителя апелляционной жалобы, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" наделяет антимонопольный орган контрольными функциями, в том числе и в сфере использования земли на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.

Управление и администрация г.Чебоксары ходатайствуют о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.

Орган местного самоуправления направил в адрес суда отзыв на апелляционную жалобу, в котором указывает на отсутствие оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Купцов И.В., надлежащим образом извещенный о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явился.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие не явившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что Купцов И.В. обратился в администрацию г.Чебоксары с заявлением от 26.04.2011 о выделении земельного участка в районе дома 61 по пр.Тракторостроителей в г.Чебоксары для строительства магазина товаров первой необходимости.

Письмом от 26.05.2011 N К-1922/К/5/К-779 орган местного самоуправления уведомил Купцова И.В. о том, что совместным заседанием Совета глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики-Чувашии и Совета по реализации приоритетных национальных проектов при Президенте Чувашской Республики (протокол от 09.07.2008 N 2/2) администрациям районов и городов рекомендовано прекратить уплотнение существующей жилой застройки и использовать свободные земельные участки для организации зеленых зон, скверов, площадок отдыха.

Посчитав такое решение органа местного самоуправления незаконным, Купцов И.В. обратился в Управление с жалобой.

На основании поступившего обращения и приказа руководителя от 25.05.2012 N 204 Управление возбудило в отношении органа местного самоуправления дело N 81/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

27.06.2012 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 81/05-АМЗ-2012 о признании администрации г.Чебоксары нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в необоснованном решении об отказе в рассмотрении обращения Купцова И.В. в предоставлении испрашиваемого земельного участка под размещение

магазина товаров первой необходимости.

Одновременно антимонопольный орган выдал предписание, которым в срок до 27.07.2012 органу местного самоуправления предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем возврата к рассмотрению заявления Купцова И.В. О результатах рассмотрения данного предписания необходимо проинформировать Управление в срок до 30.07.2012.

Не согласившись с таким решением и предписанием антимонопольного органа, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 64 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 11, 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:

выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;

предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Между тем, из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние действий (бездействия) администрации г.Чебоксары на состояние конкуренции; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны администрации г.Чебоксары; антимонопольный орган не установил товарный рынок и его участников.

При этом суд первой инстанции установил, что Купцов И.В. не является индивидуальным предпринимателем; он не осуществляет какую-либо профессиональную деятельность, систематически приносящую доход.

Таким образом, на момент обращения в антимонопольный орган Купцов И.В. не относился к лицам, на которых распространяет свое действие Закон о защите конкуренции.

В то же время процедура предоставления земельных участков для строительства предусмотрена статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации и в случае нарушения этой процедуры органом местного самоуправления Купцов И.В. имеет право оспорить в судебном порядке решение или действие (бездействие) администрации г.Чебоксары.

Статьёй 11 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд.

Защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления (статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 1 статьи 64 Земельного кодекса Российской Федерации земельные споры рассматриваются в судебном порядке.

Антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом власти земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано с законодательством о защите конкуренции.

Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направлены они на защиту конкуренции.

Какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем в данном случае отсутствуют, поскольку рассмотрение уполномоченным органом обращения о выделении земельного участка не имеет отношения к антимонопольному законодательству.

Само по себе возможное нарушение органом местного самоуправления требований каких-либо законов, нормативных правовых актов в рассматриваемом случае не свидетельствует о нарушении законодательства о защите конкуренции.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган не установил и не доказал в рассматриваемом случае наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием администрации г.Чебоксары на определенном товарном рынке.

В связи с изложенным арбитражный суд первой инстанции пришел к правомерному заключению о том, что Управление приняло необоснованное решение о нарушении администрацией г.Чебоксары положений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Соответственно предписание, выданное на основании незаконного решения, является недействительным.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы администрации г.Чебоксары, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленного требования.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2012 по делу N А79-9501/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 16.10.2012 по делу N А79-9501/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис