Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. N 13АП-25188/12

г. Санкт-Петербург

31 января 2013 г.

Дело N А21-5855/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Несмияна С.И.,

судей Кашиной Т.А., Мельниковой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Тутаевым В.В.,

при участии:

от истца: Антошина Н.А. по доверенности от 25.01.2013;

от ответчика: Бондарь С.Ю. по доверенности от 09.01.2013;

от третьих лиц: не явились, извещены;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-25188/2012) Муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск"

на решение Арбитражного суда Калининградской области от 31.10.2012 по делу N А21-5855/2012 (судья Мельник И.А.), принятое

по иску Муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск"

к Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области

3-и лица:

1. Муниципальное унитарное предприятие "Теплоэнергосистемы" муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск"

2. Служба по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области

о взыскании 9 480 000 рублей

установил:

Муниципальное образование городское поселение "Город Светлогорск" в лице Администрации Муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с иском к Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области о взыскании за счет средств бюджета (казны) 9 480 000 рублей возмещения расходов, образовавшихся в результате компенсации МУП "Теплоэнергосистемы" выпадающих доходов из-за разницы между установленными Службой по государственному регулированию цен и тарифов по Калининградской области тарифом на теплоснабжение для населения и тарифом при расчетах с теплоснабжающей организацией за период 6 месяцев 2011 года и 6 месяцев 2012 года согласно решению Городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 16 марта 2010 года N 17 "О внесении изменений в решение городского Совета депутатов муниципального образования Город Светлогорск" от 21.12.2009 года N 108 "О бюджете муниципального образования городское поселение Город Светлогорск на 2010 год" в редакции решения городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 02.02.2010 года N 7 и заключенного Администрацией муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" договора от 8 апреля 2010 года N 21 "На возмещение выпадающих доходов организаций, осуществляющих поставку тепловой энергии, вложившихся в связи с реализацией населению муниципального образования городское поселение Город Светлогорск тепловой энергии по ценам ниже утвержденного тарифа", от 07.02.2011 года N 03 "На возмещение затрат организации, осуществляющей поставку тепловой энергии, сложившихся в связи с реализацией населению муниципального образования городское поселение Город Светлогорск тепловой энергии по ценам ниже утвержденного тарифа".

Решением Арбитражного суда Калининградской области от 31.10.2012 иск оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Администрация Муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" просит решение арбитражного суда от 31.10.2012 отменить, принять новый акт об удовлетворении иска по следующим основаниям:

- у муниципального образования возникла обязанность по возмещению теплоснабжающей организации убытков вследствие реализации населению тепловой энергии по установленному Службой по государственному регулированию цен и тарифов по Калининградской области тарифу ниже экономически обоснованного;

- для покрытия дефицита бюджета муниципального образования был привлечен бюджетный кредит;

- введение предельных уровней тарифов предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для потребителей и тарифом для теплоснабжающей организации;

- возникновение межтарифной разницы является прямым следствием регулирования тарифов. Убытки должен возместить субъект, осуществляющий тарифное регулирование.

В судебном заседании представитель истца поддержал апелляционную жалобу.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Калининградской области от 31.10.2012 проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Городским Советом депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" было принято решение от 08.10.2009 N 105 "Об утверждении тарифов на тепловую энергию и цен на услуги отопления и горячего водоснабжения для населения муниципального образования Город Светлогорск на 2010 год", которым утвержден тариф на тепловую энергию МУП "Теплоэнергосистемы" для расчета с населением муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" в размере 1 707, 46 руб/Гкал, что составляет 100% от утвержденного тарифа, утверждены нормативы потребления на услуги отопления и подогрев холодной воды при отсутствии приборов учета тепловой энергии.

Впоследствии 29 декабря 2009 года Советом было принято решение N 113 "Об утверждении тарифов на тепловую энергию и цен на услуги отопления и горячего водоснабжения для населения муниципального образования Город Светлогорск на 2010 год" в связи с обращением МУП "Теплоэнергосистема", приказом Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 3.1.2009 года N 48-01т/09, письма Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 28.12.2009 года N 1741, которым утвержден тариф на тепловую энергию в размере 1 707 руб/Гкал в качестве экономически обоснованного, для расчета с населением тариф в размере 1 373 руб Гкал, что составляет 80,4% от экономически обоснованного, определены нормативы потребления.

30 декабря 2009 года Службой по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области издан приказ N 74-01т/09 "О внесении изменений в приказ Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 3.11.2009 года N 48-01т/09 "Об утверждении предельных индексов роста тарифов организаций коммунального комплекса и размера платы граждан по муниципальным образованиям Калининградской области на 2010 год", которым по городскому поселению "Город Светлогорск" предельный индекс роста тарифов был установлен в размере 135%. В связи с указанным приказом Советом было принято решение N 14 от 2 марта 2010 года "Об утверждении тарифов на тепловую энергию и цен на услуги отопления и горячего водоснабжения для населения муниципального образования Город Светлогорск на 2010 год в новой редакции", которым утвержден тариф на тепловую энергию в размере 1 707,46 руб/Гкал в качестве экономически обоснованного, для расчета с населением тариф в размере 1 202,05 руб Гкал, определены нормативы потребления тепловой энергии населением.

15 марта 2010 года Службой по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области издан приказ N 10-01т/10 "Об отмене приказа Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 30 декабря 2009 года N 74-01т/09", которым ранее утвержденный предельный индекс роста тарифов организаций коммунального комплекса и размера платы граждан по городскому поселению "Город Светлогорск" отменен и ранее утвержденные показатели сохранены, направлено в адрес истца предписание о необходимости устранения допущенных нарушений законодательства.

16 марта 2010 года Городским Советом депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" принято решение N 20 "Об установлении платы граждан за услуги теплоснабжения в муниципальном образовании городское поселение Город Светлогорск" во исполнение состоявшегося приказа от 15.3.2010 года и полученного предписания, которым для расчета с населением установлена плата за потребленную тепловую энергию в размер 1189,93 руб/Гкал, утверждены нормативы потребления тепловой энергии.

Службой по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области также издан приказ от 26 октября 2010 года N 53-02т/10 "Об установлении предельных индексов максимально возможного изменения размера платы граждан за коммунальные услуги по муниципальным образованиям Калининградской области от 2011 год", которым предельный индекс максимально возможного изменения размера платы граждан за коммунальные услуги по каждому муниципальному образованию на 2011 год определен в размере 115%. В связи с этим Советом установлен для расчета с населением тариф в размере 1 352, 37 рублей, что составляет 76 % от экономически обоснованного тарифа на отпускаемую МУП "Теплоэнергосистема" теплоэнергию.

Между муниципальным учреждением "Отдел городского хозяйства городского поселения "Город Светлогорск", муниципальным унитарным предприятием "Теплоэнергосистемы", Отделом по финансам и бюджету администрации муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" заключен договоры от 08.04.2010 N 21 и 07.02.2011 N 03 на возмещение затрат организации, осуществляющей поставку тепловой энергии, сложившихся в связи с реализацией населению муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" тепловой энергии по ценам ниже утвержденного тарифа.

По указанным договорам муниципальным образованием выплачено МУП "Теплоэнергосистемы" за 6 месяцев 2011 года - 5 980 000 рублей, за 6 месяцев 2012 года - 3 500 000 рублей. Всего: 9 480 000 рублей, что послужило основанием для обращения к субъекту Российской Федерации - Калининградской области с требованием о возмещении понесенных в связи с тарифным регулированием расходов.

Отказывая в иске, суд первой инстанции сослался на статью 53 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, и статью 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривающую, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, от 23 ноября 2010 года N 10430/10 и в пункте 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 выражена правовая позиция, в соответствии с которой при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 года предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Поскольку федеральное законодательство о теплоснабжении не определяет непосредственно правовую природу межтарифной разницы и не устанавливает ни уполномоченный субъект, ни конкретные организационно-правовые и финансово-бюджетные механизмы компенсации теплоснабжающим организациям потерь при применении тарифа на тепловую энергию для потребителей, не обеспечивающего в полном объеме возмещение экономически обоснованных затрат на ее производство, в правоприменительной практике (в том числе основанной на правовом регулировании, осуществляемом субъектами Российской Федерации в порядке конкретизации федерального законодательства) соответствующие компенсационные обязанности возлагаются на местное самоуправление. Формальным основанием для этого служит расширительное толкование пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который, по сути, рассматривается как обязывающий городские округа не только осуществлять организационную деятельность в сфере теплоснабжения населения, но и нести всю полноту ответственности за возмещение теплоснабжающим организациям потерь, возникающих вследствие разницы между экономически обоснованным тарифом и тарифом, утвержденным для потребителей.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации бюджеты публично-правовых образований предназначены для исполнения расходных обязательств соответствующего публично-территориального образования, которые обусловливаются установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и в соответствии с которыми осуществляется формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 13, 14, 15 и 65).

Так, расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам, принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (пункт 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Приведенным законоположениям корреспондируют предписания статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которых финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) (часть 2); федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (часть 3).

Исследовав представленные доказательства и оценив доводы сторон, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований к отмене решения и удовлетворения иска о возмещении бюджетных расходов муниципального образования ввиду следующего.

Пунктом 15.1 статьи 4 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 291-ФЗ) к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения отнесено установление порядка расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, недополученных доходов от регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в связи с принятием уполномоченными органами решений об изменении установленных долгосрочных тарифов в сфере теплоснабжения, и (или) необходимой валовой выручки теплоснабжающих организаций, установленных органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов или в пределах переданных полномочий органом местного самоуправления поселения или городского округа либо согласованных ими в соответствии с законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, в установленных настоящим Федеральным законом случаях возмещения недополученных доходов.

Частью 6.1 статьи 10 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (в редакции Федерального закона от 30 декабря 2012 года N 291-ФЗ) предусмотрено, что в случае изменения тарифов в сфере теплоснабжения, и (или) необходимой валовой выручки теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, определенной в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения, что приведет к недополученным доходам, связанным с осуществлением регулируемых видов деятельности теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, возмещение таких недополученных доходов указанным организациям осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Указанные нормы вступают в силу с 1 апреля 2013 года, но поскольку ими восполняется существовавший пробел закона по вопросу возмещения неполученных доходов теплоснабжающих организаций, они могут рассматриваться в качестве правовой позиции при разрешении споров в суде. Особо важной представляется норма о возмещении неполученных доходов в соответствии с бюджетным законодательством.

Межбюджетные правоотношения бюджетов разных уровней построены на основе сформулированных в Бюджетном кодексе Российской Федерации принципах. В частности, принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, закрепленный статьями 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации предполагает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

В соответствии с подпунктом 67 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов реализации полномочий в сфере теплоснабжения, предусмотренных Федеральным законом "О теплоснабжении".

Согласно статье 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", относит к числу вопросов местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения (пункт 4 части 1 статьи 16). Следовательно, возмещение бюджетных дефицитов органов местного самоуправления, образовавшихся вследствие реализации полномочий в сфере теплоснабжения, за счет бюджета другого уровня возможно только посредством межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Применение норм гражданского права о возмещении вреда (убытков) в межбюджетных правоотношениях недопустимо в пределах ограничения, предусмотренного пунктом 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении налоговых и других финансовых и административных отношений.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что муниципальная власть по своей природе является властью самого местного сообщества, а субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (Постановление от 2 апреля 2002 года N 7-П, определения от 10 апреля 2002 года N 92-О, от 6 марта 2008 года N 214-О-П и др.). Это обусловливает возложение на органы местного самоуправления вытекающих из природы местного самоуправления обязанностей по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования, надлежащее исполнение которых является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.

Отсутствие у органов местного самоуправления полномочий на тарифное регулирование в сфере теплоснабжения не освобождает их от разрешения иных вопросов теплоснабжения, в том числе возмещения выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.

Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела, нормы права применены правильно. Иные нарушения норм материального или процессуального права, которые могли бы повлечь отмену решения в любом случае, не выявлены.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 31.10.2012 по делу N А21-5855/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

С.И. Несмиян

Судьи

Т.А. Кашина Н.А. Мельникова