Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. N 15АП-131/13

город Ростов-на-Дону

31 января 2013 г.

дело N А53-28393/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Захаровой Л.А, Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Саркисяном Д.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 18.07.2012 г. N 1/378 Савельева О.В.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 10.05.2012 г. N 58 Рабаев В.Р.;

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требовании относительно предмета спора: представитель не явился,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2012 года по делу N А53-28393/2012 по заявлению Администрации г. Ростова-на-Дону о признании недействительными решения и предписаний Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,

заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент транспорта г. Ростова-на-Дону,

принятое в составе судьи Лебедевой Ю.В.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Ростова-на-Дону (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - Управление) от 07.06.2012 г. по делу N 488/04 о признании Администрации города Ростова-на-Дону нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и предписаний от 05.06.2012 г. N 414/04 и N 415/04.

Заявленные требования мотивированы тем, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять порядок, способы организации транспортного обслуживания населения городского округа, исходя из данных о потребности населения в регулярных перевозках, положения пункта 12 спорного постановления N 446 от 14.07.2011 г. предназначены для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции органов местного самоуправления, целью заключения краткосрочных договоров на обслуживание транспортных маршрутов является обследование пассажиропотока для последующего формирования лотов и конкурсной документации при принятии решения о проведении конкурса на право обслуживать указанные маршруты в соответствии с основным конкурсным способом отбора перевозчиков.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент транспорта города Ростова-на-Дону (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 20.11.2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что Администрацией не представлены доказательства факта извещения иных пассажирских предприятий города Ростова-на-Дону о возможности получить в обслуживание маршруты, Администрацией не соблюден принцип равного доступа всех заинтересованных лиц.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что рассматриваемые действия заявителя противоречат части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с чем, у Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Ростовской области имелись основания к вынесению оспариваемых решения и предписаний.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация г. Ростова-на-Дону обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, просила решение суда первой инстанции отменить.

Жалоба мотивирована тем, что выводы суда первой инстанции основаны на недоказанных обстоятельствах. Кроме того, в жалобе апеллянт пояснил, что правомерность заключения краткосрочных договоров, предусмотренных пунктом 12 спорного постановления N 446 от 14.07.2011 г., обосновано правом органов местного самоуправления самостоятельно определять порядок, способы, организации транспортного обслуживания населения городского округа, наличие лицензии у ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвто Транс" предполагает оказание этими транспортными компаниями безопасных перевозочных услуг.

В судебном заседании представитель Администрации полностью поддержал доводы, изложенные в жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить. На вопрос суда пояснил, что оспариваемые предписания не исполнены в связи с тем, что они оспариваются в суде. Иных объективных причин для неисполнения предписаний не имеется.

В судебном заседании представитель Управления возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения. Указал, что открытие новых маршрутов носило плановый характер, Администрацией не доказана необходимость экстренного, кратковременного открытия маршрутов. Предоставление этих маршрутов конкретным организациям без проведения конкурса лишило остальных хозяйствующих субъектов права на участие в отборе лиц для организации и перевозки пассажиров по этим маршрутам, тем самым ограничивая конкуренцию. По этим же основаниям оспариваемый пункт Положения N 446 Администрации явно противоречит Федеральному закону "О защите конкуренции".

Департамент, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, письменного отзыва на апелляционную жалобу не представил.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Департамента, извещенного надлежащим образом.

В связи с нахождением судьи Гуденица Т.Г. в очередном трудовом отпуске распоряжением председателя Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2013 г. произведена замена председательствующего судьи Гуденица Т.Г. на судью Сурмаляна Г.А. в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение дела произведено с самого начала.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области 02.04.2012 (вх. N 4425) из Управления ФСБ по Ростовской области поступила информация о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства.

Как следует из информации и приложенных к ней документов в Положение об организации перевозок пассажиров, ручной клади и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в г.Ростове-на-Дону, утвержденного постановлением Администрации от 14.07.2011 г N 446 (далее по тексту - Положение N 446) внесена норма, в соответствии с которой Департаменту транспорта г. Ростова-на-Дону в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок разрешается заключение договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах гор. Ростова-на-Дону сроком не более 330 дней до проведения внеочередного конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города (пункт 12), что позволило транспортной комиссии г.Ростова-на-Дону принять решение об открытии новых маршрутов городского пассажирского транспорта "мкр.Левенцовский - пос.Александровка", "ГПЗ-10 - Верхний Темерник", "ГПЗ-10 - Александровка" и передачи данных маршрутов ООО "ЛегионАвтоТранс" и ООО "Авто-Сити" без проведения конкурса.

Согласно пункта 12 Положения N 446 маршруты регулярных перевозок выставляются на внеочередной конкурс на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города, в том числе в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок.

В указанном случае, до проведения внеочередного конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города, допускается заключение договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города Ростова-на-Дону сроком не более 330 дней.

Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения Управлением антимонопольного дела в отношении Администрации по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Федеральный закон "О защите конкуренции").

По результатам рассмотрения дела N 488/04 Комиссией Управления 07.06.2012 г. вынесено решение, которым Администрация города Ростова-на-Дону признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Администрации города Ростова-на-Дону выданы предписания N 414/04, 415/04.

Не согласившись с вынесенными решением и предписаниями, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с указанным заявлением.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Данный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют, в частности российские юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статья 3 Федерального закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" конкуренция представляет собой соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

При этом под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (пункт 5 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции").

В силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В соответствии с абзацем 9 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит положений, обязывающих в данном случае органы местного самоуправления, муниципальные районы выбирать конкретную форму осуществления своих полномочий по названному вопросу местного значения.

Пунктом 6 части 1 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района.

Согласно подпункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации. В настоящее время на уровне федерального законодательства не установлены единые правила по организации пассажирских автомобильных перевозок по регулярным маршрутам общего пользования.

Следовательно, органы местного самоуправления вправе принимать меры в рамках своих полномочий по надлежащей организации перевозок. При этом они самостоятельно определяют и решают данные вопросы с учетом требований законодательства по безопасности движения.

В то же время при осуществлении своих полномочий органы местного самоуправления обязаны соблюдать требования закона о защите конкуренции, в частности установленный данным законом запрет на антиконкурентные соглашения, согласованные действия хозяйствующих субъектов и органов власти.

Подпунктом 24 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) предусмотрено, что деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), подлежит лицензированию.

При этом согласно статье 3 Федерального закона N 99-ФЗ под лицензией понимается специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Таким образом, на территории Российской Федерации перевозку пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек вправе осуществлять хозяйствующие субъекты, имеющие соответствующую лицензию.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Механизмом реализации указанной нормы являются торги. Кроме того, допуск перевозчиков к осуществлению регулярных пассажирских перевозок на основании конкурентного отбора (конкурса, аукциона) является способом упорядочения транспортного обслуживания населения в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок в пределах муниципального образования путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования наиболее квалифицированных перевозчиков.

Таким образом, предоставление права на осуществление пассажирских перевозок по автобусным маршрутам г.Ростова-на-Дону должно осуществляться способами, обеспечивающими равные условия доступа лиц имеющих соответствующие лицензии к осуществлению пассажирских перевозок по автобусным маршрутам г.Ростова-на-Дону.

Согласно пунктов 10, 11 Положения "Об организации перевозок пассажиров, ручной клади и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в городе Ростове-на-Дону", утвержденного постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 14.07.2011 г. N 446, допуск юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок пассажиров и ручной клади в городском сообщении осуществляется на конкурсной основе. По итогам очередного конкурса с перевозчиком заключается договор на право обслуживания городских маршрутов регулярных перевозок сроком не менее 5 лет.

В соответствии с пунктом 2.3 Положения о порядке проведения конкурсов на право заключения договора на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа (ручной клади) автомобильным транспортом на маршрутах города Ростова-на-Дону, утвержденного постановлением Администрации г.Ростова-на-Дону от 25.01.2012 г. N 25 конкурсный отбор перевозчиков является способом организации транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения.

Таким образом, органами местного самоуправления г. Ростова-на-Дону определен способ организации транспортного обслуживания населения - конкурс; право на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам г. Ростова-на-Дону возникает после заключения соответствующего договора с организатором пассажирских перевозок, после проведения конкурса.

При этом пунктами 2.3., 2.4. Положения N 25 установлено, что целью конкурса является определение юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, способных обеспечить наиболее безопасные и качественные условия перевозки пассажиров и багажа (ручной клади) автомобильным транспортом категории М2 и (или) М3 на маршрутах регулярных перевозок в г.Ростове-на-Дону. Основными задачами конкурса являются: обеспечение равных условий допуска юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом категории М2 и (или) М3 на маршрутах города Ростова-на-Дону; выбор юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наиболее подготовленных для оказания безопасных и качественных услуг по перевозке пассажиров и багажа (ручной клади) автомобильным транспортом категории М2 и (или) М3 на маршрутах регулярных перевозок в Ростове-на-Дону; повышение качества и безопасности транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом категории М2 и (или) М3 на маршрутах регулярных перевозок в г.Ростове-на-Дону.

Решение данного вопроса органами местного самоуправления взаимосвязано с полномочиями по обеспечению безопасности дорожного движения, возложенными на них в соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее по тексту - Федеральный закон N 196-ФЗ).

В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона N 196-ФЗ регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер в защиту жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

В силу статьи 21 названного Закона организация мер по безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе, посредством выбора перевозчиков, способных осуществить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке граждан на регулярных маршрутах.

Таким образом, организация транспортного обслуживания основывается на принципах безопасности, качества оказания услуг по перевозке пассажиров и багажа, а также принципе равного доступа к предоставлению в обслуживание маршрутов муниципального образования всех заинтересованных лиц. Не соблюдение указанных принципов при организации транспортного обслуживания населения является основанием для признания действий органов местного самоуправления незаконными.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что предоставление названного права без проведения публичных процедур в приоритетном порядке, создает для лиц, которым предоставлено такое право, преимущественное положение, исключающее какую-либо возможность конкуренции иных перевозчиков, поскольку исключает свободный доступ перевозчиков на равных для всех условиях к осуществлению перевозок по городским маршрутам на территории Ростовской области.

Управление в оспариваемом своем решении правомерно признало пункт 12 Положения N 446 противоречащим статье 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку предоставление конкретному предприятию возможности организации и выполнения перевозок на период до проведения конкурса на основании договора, заключаемого с муниципальным образованием, создает для этого предприятия преимущественное положение, исключающее какую-либо возможность конкуренции иных перевозчиков, что противоречит приведенным выше положениям Федерального закона "О защите конкуренции".

Аналогичные выводы содержатся в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 24.11.2010 г. N 78-Г10-25 и от 16.12.2009 N 78-Г09-40.

Как следует из материалов дела ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" обратились в адрес МКУ "Департамент транспорта" г.Ростова-на-Дону с заявлениями об открытии маршрутов регулярных перевозок г.Ростова-на-Дону: "мкр. Левенцовский - пос. Александровка", "ГПЗ-10 - Темерник", "ГПЗ-10 - Александровка".

Указанные заявления ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" послужили основанием для принятия транспортной комиссией по регулированию пассажирских перевозок на территории г. Ростова-на-Дону решения об открытии названных маршрутов, а также решения о передаче в обслуживание названных маршрутов ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс".

При этом отсутствие процедуры выбора лица, с которым должен быть заключен договор на обслуживание маршрутов г.Ростова-на-Дону в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок, в том числе предусматривающей: обеспечение равного допуска всех заинтересованных лиц к обслуживанию вновь открытого маршрута; соблюдения принципа наиболее безопасных и качественных условий перевозки пассажиров и багажа (ручной клади), позволило транспортной комиссии по регулированию пассажирских перевозок на территории г.Ростова-на-Дону принять решение о предоставлении ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" названных маршрутов в преимущественном порядке.

В материалы дела представлены заключенные Департаментом транспорта г.Ростова-на-Дону договоры на осуществление перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом категории М2 на маршрутах города Ростова-на-Дону N 18-1 от 10.01.2012 г. (по маршруту "мкр. Левенцовский - пос.Александровка") с обществом с ограниченной ответственностью "Авто-Сити" сроком действия на 330 дней, а также N 17-1 от 23.01.2012 г. (по маршрутам "ГПЗ-10 - Темерник", "ГПЗ-10 - Александровка") с обществом с ограниченной ответственностью "ЛегионАвтоТранс".

В связи изложенным, судебной коллегией не принимается довод Администрации о якобы возникшей необходимости краткосрочного открытия указанных маршрутов с целью статистического исследования пассажиропотока на этих маршрутах вышеназванными организациями.

Администрация также не обосновала необходимость предоставления маршрутов менее 11 месяцев (например, 2 или 3 месяца).

В то же время в силу части 1 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции.

Следовательно, соблюдение предусмотренных Федеральным законом "О защите конкуренции" запретов и ограничений является обязательным, в том числе для органов местного самоуправления и для хозяйствующих субъектов в целях недопущения ограничения конкуренции.

Упомянутые положения Федерального закона "О защите конкуренции" (пункт 4 статьи 16) введены законодателем в целях защиты интересов неопределенного круга лиц.

Установленный порядок привлечения перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на основании договоров, заключенных по результатам конкурса, направлен на стимулирование добросовестной конкуренции, расширение равных возможностей для участия физических и юридических лиц в данной сфере деятельности, подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее полное удовлетворение потребностей в осуществлении пассажирских перевозок, в том числе и в части, касающейся безопасных условий перевозки пассажиров, качества обслуживания населения.

Суд апелляционной инстанции также считает необходимым отметить, что Положение о проведении конкурсов на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Ростовской области разработано в целях наиболее полного обеспечения и удовлетворения потребностей населения области и пассажирских перевозок всеми видами автомобильного транспорта общего пользования, повышения безопасности дорожного движения, улучшения культуры и качества обслуживания пассажиров, развития здоровой конкуренции среди перевозчиков при предоставлении им равных возможностей для осуществления пассажирских перевозок на конкурсной основе, а также соблюдения условий выполнения заказа на пассажирские автоперевозки и недопущения перенасыщения транспортом маршрутной сети, разработанной и утвержденной заказчиком пассажирских перевозок (пункту 1.1). Указанное Положение определяет порядок проведения конкурсов на осуществление городских, пригородных и междугородных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в области и является обязательным для всех органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей. Конкурсы проводятся в целях выявления обладателей преимущественного права выполнения пассажирских автоперевозок на городских, пригородных и междугородных маршрутах, обеспечивающих лучшие условия выполнения заказа на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом (пункт 1.3 Положения). В силу пункта 1.4 Положения организаторами конкурсов являются органы исполнительной власти (органы местного самоуправления), выполняющие функции заказчика (организатора) пассажирских перевозок (в зависимости от категорий маршрутов). Решение о проведении конкурса принимает организатор конкурса. В соответствии с пунктом 3.1 устава (в редакции, действовавшей в спорный период) департамент осуществляет функции заказчика в сфере работы транспорта общего пользования (в том числе, включая заключение договоров с предприятиями пассажирского автотранспорта на выполнение заказов по транспортному обслуживанию населения города).

Администрацией при рассмотрении дела в Управление не представлены доказательства извещения иных пассажирских лицензированных предприятий г.Ростова-на-Дону о возможности получить в обслуживание названные маршруты. Следовательно, предоставив вышеуказанные маршруты ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" для организации и перевозок пассажиров, муниципальное образование нарушило принцип равного доступа всех заинтересованных лиц.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что Администрацией не представлены доказательства возможности ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" обеспечения наиболее безопасных и качественных условий перевозки пассажиров.

Управлением не доказано, что при принятии решения о предоставлении названных маршрутов ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" Администрацией не соблюдены принципы безопасности и качества перевозок пассажиров, данный факт объективно ничем не подтверждается, в материалы дела соответствующие доказательства не представлены.

Между тем, указанный ошибочный вывод первой инстанции не привело к принятию незаконного решения.

Таким образом, предоставление транспортной комиссией по регулированию пассажирских перевозок на территории г. Ростова-на-Дону ООО ТК "Авто-Сити", ООО "ЛегионАвтоТранс" права осуществлять перевозки на названных маршрутах без проведения конкурса, создало для указанных хозяйствующих субъектов преимущественные условия допуска на рынок пассажирских перевозок автомобильным транспортом г.Ростова-на-Дону, чем ограничило конкуренцию на данном рынке.

Из изложенных положений действующего законодательства и нормативных правовых актов в их взаимосвязи следует, что осуществление перевозок пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом в г.Ростове-на-Дону возможно только по установленным маршрутам, право на эксплуатацию которых предоставляется на основании договора, заключаемого между уполномоченным органом и перевозчиком по результатам конкурса, проводимого в обязательном порядке в отношении каждого маршрута.

Включение в оспариваемое Положения N 446 норм о том, что возможно заключение договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города без проведения публичных процедур (конкурса) в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок послужило основанием для предоставления ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс" преимущественных условий доступа на рынок пассажирских перевозок г.Ростова-на-Дону.

Суд апелляционной инстанции также признает правомерными выводы Управления о том, что при принятии решения о предоставлении вышеназванных маршрутов ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТрнас" в преимущественном порядке, транспортной комиссией по регулированию пассажирских перевозок на территории г.Ростова-на-Дону не обоснована необходимость предоставления этих маршрутов, без проведения конкурса.

Учитывая изложенное, в действиях Администрации, выразившихся во включении в оспариваемое Положения N 446 норм, предусматривающих возможность заключения договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города без проведения публичных процедур (конкурса) в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок; во включении в подпункта 1.2. пункта 1, подпунктов 2.2 пункта 2, подпункт 3.2 пункта 3 в протокол заседания транспортной комиссии по регулированию пассажирских перевозок на территории гор. Ростова-на-Дону от 05.12.2011 г. N 7-11 и не обеспечении равного доступа всех заинтересованных лиц к обслуживанию маршрутов гор. Ростова-на-Дону: "мкр. Левенцовский - Александровка", "ГПЗ-10 - Темерник", "ГПЗ-10 - Александровка", содержатся нарушения требований части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", согласно которой органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается необоснованно препятствовать деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; устанавливать для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 12.03.2012 г. по делу N А53-8756/2011, определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 03.07.2012 г. N ВАС-7918/12.

Судом первой инстанции правомерно сделан вывод о том, что в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемыми решением и предписаниями Управления прав и законных интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемых решения и предписаний закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

В соответствии с полномочиями, перечисленными в пункте 2 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган вправе выдать предписание с указанием на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме (пункт 14 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Как было указано выше, по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 488/04, комиссия Управления 05.06.2012 г. выдала Администрации города Ростова-на-Дону предписания N 414/04 и 415/04 об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство, а именно:

- исключить из пункта 12 Положения N 446 положения, предусматривающие возможность заключения договора на осуществление регулярных перевозок на маршрутах города без проведения публичных процедур (конкурса) в случае открытия нового маршрута (маршрутов) регулярных перевозок (дефис 3 пункта 12 Положения N 446).

- принять меры, направленные на проведение конкурса в отношении маршрутов гор. Ростова-на-Дону: "мкр. Левенцовский - Александровка", "ГПЗ-10 - Темерник", "ГПЗ-10 - Александровка", в соответствии с пунктом 3.2. Положения N 25.

- исключить подпункт 1.2 пункта 1, подпункт 2.2 пункта 2, подпункт 3.2 пункта 3 из протокола заседания транспортной комиссии по регулированию пассажирских перевозок на территории гор. Ростова-на-Дону от 05.12.2011 г. N 7-11.

Оспариваемые предписания выданы в строгом соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции", содержат четкие и понятные требования, не содержат неясностей и неточностей, являются исполнимыми.

Поскольку материалами дела полностью подтверждается ограничение Администрацией конкуренции, а также наличие нарушения антимонопольного законодательства, то Управление правомерно выдало предписания об устранении выявленных нарушений.

Администрация не доказала, что оспариваемыми решением и предписаниями нарушены права и интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, не указала, какому именно закону или иному нормативному правовому акту они не соответствуют.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемые решение и предписания Управления являются законными и обоснованными, соответствуют Федеральному закону "О защите конкуренции", в связи с чем, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал все обстоятельства дела, вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что оспариваемые решение и предписания Управления вынесены лишь в отношении Администрации, не затрагивают права и интересы иных лиц, в том числе ООО "Авто-Сити" и ООО "ЛегионАвтоТранс". В случае проведения Администрацией соответствующих аукционов по вышеназванным маршрутам, указанные организации также не лишены права на участие в этих аукционах при соблюдении условий аукционной документации. Как пояснил представитель Администрации в судебном заседании, в настоящее время сроки действий заключенных договоров истекли, продление этих сроков договорами не предусмотрено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 20 ноября 2012 года по делу N А53-28393/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Л.А Захарова С.С. Филимонова