Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2013 г. N 14АП-9930/12

г. Вологда

29 января 2013 г.

Дело N А66-8302/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 января 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общественной организации "Калязинское районное общество охотников и рыболовов" на решение Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2012 года по делу N А66-8302/2012 (судья Белова А.Г.),

установил:

общественная организация "Калязинское районное общество охотников и рыболовов" (ОГРН 1026900003888; далее - общество, организация) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской и Псковской областям (ОГРН 1086952003247; далее - управление, Россельхознадзор) о признании незаконным предписания от 12.07.2012 N 02-13/23-07.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2012 года по делу N А66-8302/2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что управление не представило документов, дающих право на проведение внеплановой выездной проверки, а также превысило полномочия на ее проведение, полагает, что у Россельхознадзора отсутствуют полномочия по осуществлению контроля за состоянием, использованием охотничьих животных, обеспечением их охраны. Считает, что оспариваемым предписанием на общество возложено выполнение обязанностей, не свойственных юридическому лицу, владеющему территорией для осуществления охоты, ссылается на отсутствие доказательств, подтверждающих факты совершения нарушений.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, сославшись на осуществление в отношении заявителя государственного ветеринарного надзора в рамках предоставленных полномочий, а не контроля и надзора в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей в суд не направили, заявили ходатайства о рассмотрении жалобы без участия своих представителей. В связи с изложенным дело рассмотрено без участия представителей сторон в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, во исполнение требования Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.05.2012 N 30/1-355-2012 и пункта 7 Протокола совещания у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.А.Зубкова от 16.03.2012 N ВЗ-П11-25пр заместителем руководителя управления принят приказ от 25.05.2012 N 1104-ПР с учетом изменений, внесенных приказом управления от 18.06.2012 N 1418-ПР, о проведении внеплановой выездной проверки общества по вопросу соблюдения требований Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии", иных подзаконных нормативных актов в области ветеринарии.

На основании приказа от 25.05.2012 N 1104-ПР сотрудниками Россельхознадзора 12.07.2012 проведена внеплановая выездная проверка деятельности общества на предмет соблюдения требований ветеринарного законодательства.

По результатам указанной проверки управлением составлен акт от 12.07.2012 N 02-14/43-07, согласно которому в ходе проверки выявлено, что площадка для разделки и обработки туш обустроена в 1 этажном кирпичном не отапливаемом здании, пол выложен железобетонными плитами без уклона, стационарного водопровода нет, вода используется приносная, для хранения запасов воды используются пластиковые бочки, устройства для подвешивания туш добытых животных нет, туши разделываются непосредственно на железобетонном полу.

После разделки туш добытых в сезон охоты 2011-2012 годов 16 лосей и 50 кабанов дезинфекция разделочного помещения не проводилась, документов, подтверждающих проведение дезинфекции после окончания каждой разделки туш добытых копытных диких животных, нет. Для сбора и транспортировки биологических отходов используются пластиковая бочка, транспортировка биологических отходов осуществляется на автомобиле УАЗ 31512 N 302. Представлены акты на утилизацию биологических отходов, полученных после разделки и обработки 16 туш лосей и 25 кабанов. Документов, подтверждающих утилизацию биологических отходов, полученных в результате разделки и обработки 25 туш добытых кабанов в сезон зимней охоты 2012 года нет, нет актов на дезинфекцию разделочной площадки по разделке туш добытых животных, нет актов на дезинфекцию транспортного средства после каждой доставки биологических отходов к месту их утилизации.

В организации нет программы производственного контроля охотопользователя по учету и оценке состояния объектов животного мира и среды их обитания (производственного контроля охотопользователя).

Организация не обеспечила проведение лабораторных исследований объектов животного мира и среды их обитания в 2010, 2011 и 2012 годах, документов, подтверждающих проведение лабораторных исследований объектов животного мира и среды их обитания, нет. В охотхозяйстве имеется 10 подкормочных площадок, 16 кормовых полей, 10 смотровых вышек.

У организации имеется план ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий на 2012 год, но она не обеспечивает и не проводит капрологические диагностические исследования кабанов на гельминтозы.

Дезинвазия 10 подкормочных площадок дезинфицирующими средствами, с целью уничтожения яиц и личинок гельминтов в окружающей среде организацией не проводилась, актов на дезинвазию подкормочных площадок нет. Не проводится механическая очистка подкормочных площадок от навоза и остатков корма.

В связи с выявленными нарушениями, зафиксированными в акте, обществу выдано предписание от 12.07.2012 N 02-13/23-07 об устранении допущенных нарушений, а именно:

- организовать и обеспечить производственный контроль по учету и оценке состояния объектов животного мира в соответствии с программой охотопользователя (пункт 4.2 Санитарных правил СП 3.1 084-96 и Ветеринарных правил ВП 13.3.4 1100-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных", утвержденных Госкомсанэпиднадзором России от 31.05.1996 N 11, Минсельхозпродом России от 18.06.1996 N 23);

- в целях своевременной организации оздоровительных мероприятий провести дезинвазию подкормочных площадок дезинфицирующими средствами с целью уничтожения яиц и личинок гельминтов в окружающей среде, а также механическую очистку подкормочных площадок от навоза и остатков корма (пункты 1.3, 5.1, 5.5 Инструкции о мерах по предупреждению и ликвидации заболеваний животными, утвержденной Минсельхозпродом России 28.12.1988);

- организовать проведение дезинфекции мест нахождения биологических отходов, транспортных средств после каждой доставки таких отходов к месту их уничтожения (пункты 2.6 и 2.7 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России от 04.12.1995 N 13-7-2/469).

Общество не согласилось с данным предписанием и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, сославшись на то, что нарушения прав заявителя указанным предписанием не допущено, проверка проведена с соблюдением норм действующего законодательства.

В апелляционной жалобе общество указало на неисследованность судом правовых документов, наделяющих управление правом производить какие-либо проверки охотничьих угодий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Также общество указало на то, что заявитель не является лицом, на которое возложена обязанность карантирования животных и соблюдения других ветеринарно-санитарных правил; требования, указанные в оспариваемом предписании, относятся к юридическим лицам и предпринимателям, занимающимся производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения, однако общество не относится к таким юридическим лицам; в судебном решении отсутствует правовая оценка деятельности управления при проведении внеплановой проверки.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закона N 294-ФЗ).

В соответствии со статьей 2 Закона N 294-ФЗ под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Следовательно, при оценке правомерности оспариваемого ненормативного правового акта, принятого по результатам проверки, проведенной в соответствии с положениями Закона N 294-ФЗ, следует учитывать наличие у контролирующего органа власти соответствующих полномочий на проведение проверочных мероприятий и принятие такого акта.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон "О ветеринарии") одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации является, в том числе, осуществление государственного ветеринарного надзора.

Задачи в области ветеринарии в Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, федеральный орган исполнительной власти по оказанию государственных услуг в области ветеринарии и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности во взаимодействии с ветеринарными службами других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, с государственными ветеринарными службами субъектов Российской Федерации, а также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и аккредитованные в установленном порядке специалисты в области ветеринарии.

Согласно статье 2 названного Закона ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из указанного Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 5 Закона "О ветеринарии" система государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя, в том числе федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора и подведомственные ему территориальные органы.

В части 4 статьи 3.1 названного Закона установлено, что федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Согласно части 1 статьи 8 Закона "О ветеринарии" под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Закона "О ветеринарии").

Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору с передачей ей функций по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (абзац 8 пункта 13 настоящего Указа).

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 (далее - Положение N 327, Положение), установлено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а также настоящим положением.

Осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 3, 4 Положения N 327, пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору").

При этом Россельхознадзор осуществляет функции, отнесенные к его ведению, в том числе: надзор, в установленных законодательством Российской Федерации случаях, за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности (пункт 5.1.1. Положения); контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия (пункт 5.2(1).14. Положения); осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (пункт 5.13 Положения).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - постановление N 201) Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения (далее - закрепленная сфера деятельности, пункт 1).

В отзыве на апелляционную жалобу административный орган ссылается на то, что в силу постановления N 201 Россельхознадзор осуществляет функции, в том числе, по надзору в сфере ветеринарии.

Вместе с тем, указанным постановлением N 201 определены конкретные полномочия Россельхознадзора в сфере ветеринарии.

Россельхознадзор в соответствии с подпунктом "д" пункта 6 постановления N 201 осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе: надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения; надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию; ветеринарный и фитосанитарный надзор за производственной деятельностью в морских рыбных портах и на судах рыбопромыслового флота; надзор за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок на всех стадиях производства и обращения.

В силу подпункта "г" пункта 6 постановления N 201 к компетенции Россельхознадзора дополнительно отнесены также организация и осуществление надзора на государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности.

Раздел II Положения о Россельхознадзоре также содержит перечень полномочий в сфере ветеринарии.

Однако постановлениями Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 N 445 и от 27.01.2010 N 31 из постановления N 201 и Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327, исключены полномочия Россельхознадзора по контролю и надзору в сфере охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Таким образом, из компетенции Россельхознадзора исключен контроль и надзор в сфере объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов регулируются Федеральным законом от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте).

Проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания, создание охотничьей инфраструктуры обеспечиваются органами государственной власти в пределах их полномочий (статья 6 Закона об охоте).

В соответствии с пунктами 17, 21 статьи 32 установление порядка организации внутрихозяйственного охотустройства, определение видов и состава биотехнических мероприятий, а также порядка их проведения относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Порядок организации внутрихозяйственного охотоустройства, установленный приказом Минприроды России от 23.12.2010 N 559 предусматривает комплексную качественную оценку элементов среды обитания, охотничьих ресурсов в границах охотничьего угодья с учетом биотических, абиотических и антропогенных факторов, влияющих на распространение и жизнедеятельность охотничьих ресурсов, а также определяет необходимые ветеринарно-профилактические и противоэпизоотические мероприятия по защите охотничьих ресурсов от болезней.

Виды и состав биотехнических мероприятий, а также порядок их проведения в целях сохранения охотничьих ресурсов определены приказом Минприроды России от 24.12.2010 N 560, согласно которому в охотничьих угодьях проводятся биотехнические мероприятия по предотвращению болезней охотничьих ресурсов, в том числе, профилактика и лечение инвазионных, инфекционных, эктопаразитарных заболеваний.

С учетом вышеизложенного, федеральный государственный охотничий надзор на территории субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (пункт 10 статьи 33 Закона об охоте) и включает в себя также мероприятия по защите охотничьих ресурсов от болезней, контроль за соблюдением внутрихозяйственного охотустройства и проведением биотехнических мероприятия по предотвращению болезней охотничьих ресурсов.

На основании изложенного в рассматриваемом случае оспариваемое предписание вынесено управлением с превышением предоставленных ему полномочий.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Оспариваемое предписание административного органа не соответствует требованиям Закона N 294-ФЗ, постановлению N 201 в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 11.06.2008 N 445 и от 27.01.2010 N 31, Положению N 327 в редакции указанных постановлений Правительства Российской Федерации и нарушает права общества в сфере предпринимательской деятельности, так как вынесено неуполномоченным органом, за неисполнение данного предписания в установленный срок частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Доводы подателя апелляционной жалобы в указанной части принимаются судом апелляционной инстанции и являются достаточными для удовлетворения требований заявителя, следовательно, предписание управления от 12.07.2012 N 02-13/23-07 подлежит признанию незаконным.

Таким образом, апелляционная жалоба общества подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции - отмене как принятое с нарушением норм материального права.

В связи с удовлетворением заявления и апелляционной жалобы общества расходы по уплате государственной пошлины в размере 1000 рублей подлежат взысканию с управления.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 19 октября 2012 года по делу N А66-8302/2012 отменить.

Признать не соответствующим Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и незаконным предписание Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской и Псковской областям (г. Тверь) от 12.07.2012 N 02-13/23-07.

Взыскать с Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской и Псковской областям (г.Тверь) в пользу общественной организации "Калязинское районное общество охотников и рыболовов" (г. Калязин) расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1000 рублей.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова