Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2013 г. N 14АП-9062/12

г. Вологда

31 января 2013 г.

Дело N А66-8989/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 января 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Ралько О.Б., судей Виноградовой Т.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Воробьевой Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Тверской области от 11 сентября 2012 года по делу N А66-8989/2012 (судья Романова Е.В.),

установил:

Федеральное казенное учреждение "Управление автомобильной магистрали Москва-Санкт-Петербург Федерального дорожного агентства" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и об отмене постановления от 27.07.2012 N 07-53-09/277 о назначении административного наказания.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 11 сентября 2012 года заявленные учреждением требования удовлетворены.

Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, указывает на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу с доводами в ней изложенными не согласилось, решение суда считает законным и обоснованным.

Управление ходатайством просит о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Учреждение и управление надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на основании распоряжения от 18.04.2012 N 309-р административным органом проведена внеплановая документальная проверка объекта транспортной инфраструктуры - путепровода "0492" над автодорогой М-10 на 1+ 769 автомобильной дороги подъезд в Великий Новгород со стороны Москвы в целях проверки исполнения предписания об устранении выявленных нарушений от 29.02.2012 N 07-44-09/68.

Результаты проверки отражены в акте от 26.06.2012 N 07-46-09/335.

В ходе проведения проверки управлением выявлены факты неисполнения заявителем пунктов 7, 11, 14, 16 вышеуказанного предписания.

По факту невыполнения в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, должностным лицом управления 13.07.2012 в отношении учреждения составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-09/250 и 27.07.2012 вынесено постановление, которым заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и которым ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось в Арбитражный суд Тверской области с соответствующим заявлением

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, правомерно руководствовался следующим.

Из части 6 статьи 210 АПК РФ следует, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Объективную сторону административного правонарушения образует невыполнение в установленный срок законного решения, предписания органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Пунктами 1 и 2 оспариваемого постановление заявителю вменяется невыполнение пунктов 7 и 11 предписания об устранении выявленных нарушений от 29.02.2012 N 07-44-09/68, согласно которым учреждению вменялось отсутствие номенклатуры (перечня) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасностью объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) (нарушение пункта 5.6.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 42 (далее - Требования N 42)) и отсутствие порядка проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в отношении АТИ (нарушение пункта 5.6.8 Требований N 42).

Суд первой инстанции, признавая незаконным постановление по указанным эпизодам, пришел к выводу о том, что вышеуказанные документы являются приложениями к плану обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными, основанными на пункте 5.6 Требований N 42, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры, в том числе документы предусмотренные пунктами 5.6.4 и 5.6.8.

В апелляционной жалобе административный орган настаивает, что пункты 5.6.4 и 5.6.8 могли быть выполнены в отсутствие разработанного и утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности.

Апелляционным судом изложенный довод управления отклоняется, как противоречащий пункту 4 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" (далее - Приказ N 34) согласно которому План обеспечения транспортной безопасности оформляется в виде текстового документа с графическими план-схемами, являющимися составной и неотъемлемой его частью. В Плане отражаются сведения, в том числе:

- о назначении лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности в субъекте транспортной инфраструктуры, лиц занимающих должность на объекте транспортной инфраструктуры и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры), лиц, занимающих должность на транспортном средстве и ответственных за обеспечение транспортной безопасности (далее - лица, ответственные за обеспечение транспортной безопасности транспортного средства), персонале, чья деятельность непосредственно связана с обеспечением транспортной безопасности (подпункт 3 пункта 4);

- о порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим), о порядке передвижения физических лиц и транспортных средств в зоне транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (внутриобъектовый режим) (подпункт 6 пункта 4);

- о мероприятиях по обнаружению лиц, которым запрещено пребывание в зоне транспортной безопасности, обследованию людей, транспортных средств, груза, багажа, ручной клади и личных вещей в целях обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, которые запрещены для перемещения в зону транспортной безопасности в связи с возможностью их использования в целях совершения акта незаконного вмешательства (далее - досмотр) (подпункт 9 пункта 4).

Вместе с тем отсутствие плана обеспечения транспортной безопасности не вменяется учреждению в качестве административного правонарушения, таким образом, вменение в вину отсутствие спорных документов, входящих в План обеспечения транспортной безопасности, не основано на приведенных выше нормах Требований N 42 и Приказа N 34.

В соответствии с пунктом 3 постановления от 27.07.2012 N 07-53-09/277 заявителем не выполнен пункт 14 предписания об устранении выявленных нарушений от 29.02.2012 N 07-44-09/68, которым обществу вменялось не обеспечение проведения оценки уязвимости ОТИ и утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорийных ОТИ и о присвоении категории ОТИ (нарушен пункт 5.7 части 1 Требований N 42).

В силу пункта 5.7 части 1 Требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

В соответствии с Положением о Федеральном дорожном агентстве, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 N 374, агентство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: категорирование ОТИ и транспортных средств в установленной сфере деятельности; ведение реестра ОТИ и транспортных средств, включая категорированные ОТИ и транспортные средства в установленной сфере деятельности; утверждает результаты оценки уязвимости ОТИ и транспортных средств, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности; утверждает планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и транспортной безопасности в установленной сфере деятельности.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 29.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации (далее - компетентные органы), Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок).

Согласно пункту 4 указанного Порядка Реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного ОТИ или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в Реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка).

Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в Реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в Реестр и о присвоенной категории или об его исключении из Реестра.

Материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что приказом Федерального дорожного агентства от 19.08.2011 N 211 "О присвоении категории объектам транспортной инфраструктуры" искусственным дорожным сооружениям присвоены категории и они внесены в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортных средств автомобильного транспорта.

Объект транспортной инфраструктуры - путепровод "0492" над автодорогой М-10 на 1+ 769 автомобильной дороги подъезда в Великий Новгород со стороны Москвы, в отношении которого проводилась проверка, отнесен к ОТИ 4 категории.

Таким образом, в силу приведенных норм и требований, установленных пунктом 5.7 части 1 Требований N 42, у заявителя возникла обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости данного объекта и утверждение результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ, но учреждение в отношении спорного объекта данную обязанность не исполнило, что им не оспаривается.

Федеральным дорожным агентством принято и доведено до подведомственных управлений дорог решение о проведении в первоочередном порядке оценки уязвимости и разработке планов обеспечения транспортной безопасности в отношении объектов, которым присвоены 1 и 2 категории. Данное решение одобрено Министерством транспорта Российской Федерации (письмо от 17.11.2011 N 10-28/14914).

Позднее (12.05.2012 и 13.06.2012) Федеральное дорожное агентство довело до подведомственных учреждений указание о начале проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры 3 категории и преставлении соответствующих сметных расчетов (л. д. 36, 39).

Так как компетентным органом принято решение о первоочередной оценки уязвимости ОТИ 1, 2 и 3-й категорий, у заявителя отсутствовала реальная возможность во внеочередном порядке обеспечить проведение оценки объекта 4-й категории.

Действительно, как обоснованно ссылается податель жалобы, в силу приведенных выше норм и постановления Правительства Российской Федерации от 22.04.2009 N 354 "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам транспортной безопасности" на Федеральное дорожное агентство возложена обязанность по утверждению результатов оценки уязвимости объектов.

В то же время из материалов дела видно, что собственником имущества учреждения является Федеральное дорожное агентство, которое осуществляет финансирование деятельности заявителя.

Поскольку выполнение работ, связанных с обеспечением проведения оценки уязвимости ОТИ, предусматривает привлечение на договорной возмездной основе специализированных организаций, такие работы могут быть проведены заявителем только при наличии необходимого финансирования и указания на то собственника.

В данной ситуации из материалов дела следует, что в пределах срока, предусмотренного пунктом 5.7 части 1 Требований N 42, Федеральное дорожное агентство рассмотрело предложения и заявления организаций и сообщило о первоочередном проведении необходимых работ только в отношении ОТИ 1, 2 и 3 категорий (л. д. 31, 36, 39).

Следовательно, у учреждения отсутствовала объективная возможность в установленные сроки исполнить требования, предусмотренные в пункте 5.7 данных Требований. Сведений о том, что Федеральное дорожное агентство до момента проведения проверки в отношении заявителя обеспечило возможность учреждению осуществить перечень мероприятий, связанных с обеспечением проведения оценки уязвимости ОТИ, управлением суду не предъявлено.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В связи с этим апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вина заявителя в невыполнении требований пункта 14 предписания от 29.02.2012 N 07-44-09/68 в данном случае в установленном порядке не доказана.

В пункте 4 оспариваемого постановления учреждению вменяется невыполнение пункта 16 предписания от 29.02.2012 N 07-44-09/68, в соответствии с которым заявителем не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации (нарушен пункт 5.12 части 1 Требований N 42).

Согласно пункту 5.12 части 1 Требований N 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В рассматриваемом случае заявитель не оспаривает тот факт, что данное требование им не выполнено.

В материалах дела усматривается и не оспаривается административным органом, что учреждение является некоммерческой организацией. Финансовое обеспечение его деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета на основании бюджетных смет (пункт 5.1 устава учреждения). Согласно пункту 5.5 устава учреждение обеспечивает исполнение своих обязательств в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.

Действительно, апелляционный суд согласен с подателем жалобы в том, что сам по себе факт не предоставления Федеральным дорожным агентством денежных средств на указанные цели не является обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения в нарушении требований законодательства.

Вместе с тем материалами дела подтверждено, что заявитель предпринял все зависящие от него меры, направленные на их получение, а именно неоднократно обращался с заявками от 13.04.2011 N 18/02-940 (л. д. 28), от 22.07.2011 N 18/02-2035 (л. д. 29), от 25.07.2011 N 313 (л. д. 30) на проведение обучения специалиста по транспортной безопасности, но денежные средства на обучение до настоящего времени не выделены.

В данном случае заявитель предпринял все зависящие от него меры, направленные на соблюдение требований законодательства, которые не по его вине не привели к необходимому результату.

Следовательно, вина учреждения в совершении рассматриваемого эпизода правонарушения также отсутствует.

На основании части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 данного Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Пунктом 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 10) предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В пункте 16.1 постановления от 20 ноября 2008 N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях" Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

По смыслу приведенных норм, отсутствие вины юридического лица характеризуется объективной невозможностью соблюдения установленных правил либо необходимостью принятия мер, от юридического лица не зависящих.

Суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае материалами дела подтверждается, что заявитель предпринял все возможные меры для своевременного исполнения требований, содержащихся в предписании от 29.02.2012 N 07-44-09/68.

Таким образом, административным органом не доказана вина учреждения во вмененном ему правонарушении.

Следовательно, состав правонарушения в данном случае в порядке, предусмотренном нормами КоАП РФ, управлением не установлен. Указанное обстоятельство в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ исключает производство по делу об административном правонарушении.

С учетом изложенного оснований для отмены принятого по данному делу решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 11 сентября 2012 года по делу N А66-8989/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

О.Б. Ралько

Судьи

Т.В. Виноградова О.А. Тарасова