Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2013 г. N 10АП-9722/12

г. Москва

06 февраля 2013 г.

Дело N А41-16443/12

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Кручининой Н.А., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Ишаевым А.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: Заикин Ю.В., доверенность от 09.01.2013,

от заинтересованного лица: Петрова О.В., доверенность от 05.12.2012 N 30-Д,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства культуры Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 28.09.2012 по делу N А41-16443/12, принятое судьёй С.Н. Сабитовой, по заявлению Волоколамского районного потребительского общества к Министерству культуры Московской области, о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 038 от 12.03.2012,

УСТАНОВИЛ:

Волоколамское районное потребительское общество (ОГРН: 1025000844340; далее - заявитель, Волоколамское РАЙПО, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству культуры Московской области (далее - Министерство, заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 038 от 12.03.2012.

Решением Арбитражного суда Московской области от 28.09.2012 по делу N А41-16443/12 заявленные требования удовлетворены.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что не установлен предмет охраны памятника с перечнем элементов, подлежащих охране, и административным органом нарушен порядок привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с указанным решением, министерство обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм права.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель общества против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле и явившихся в судебное заседание, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, 14.06.2012 на основании распоряжения министра культуры Московской области от 01.0.1012 N 33-Р проведена проверка соблюдения законодательства в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объекта культурного наследия, о чем составлен Акт проверки N 94-12АП от 14.02.2012 (л.д. 31-32 том 1).

В ходе проверки установлено, что объект культурного наследия регионального значения - "Дом жилой, конца 19 - начала 20 веков", расположенный по адресу: Московская область, г. Волоколамск, ул. Революционная, д. 9 (ныне 6/2), отнесен к объектам культурного наследия регионального значения постановлением Правительства Московской области от 15.03.2002 N 84/9.

Данный памятник находится в собственности Волоколамского РАЙПО (свидетельство о государственной регистрации права собственности на здание от 22.12.2003).

Административный орган указал, что в нарушение требований статей 35 и 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьи 12 Закона Московской области от 21.01.2005 N 26/2005-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области" на вышеуказанном объекте проводятся строительные работы с нарушением требований сохранения и государственной охраны памятника без письменного разрешения Министерства культуры Московской области, без согласованной с Министерством проектной документации на производство этих работ, а именно: проводится реконструкция здания, демонтированы конструкции прежней крыши и чердачного перекрытия здания, а также перекрытия пола, дверные и оконные заполнения, заново устроено монолитное железобетонное чердачное перекрытие и перекрытие пола (между этажом и подвалом), возведены новые объемы кирпичной кладки и 2 армопояса на существующих стенах здания на высоту 1 метра, произведен монтаж конструкции новой крыши, перепланировка внутренних стен. Исторический облик памятника искажен. Отступление от исторического облика фасадов и конструкций его элементов очевидны. Данные строительные работы на объекте культурного наследия регионального (областного) значения проводятся без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия и без согласования проектной документации.

16 февраля 2012 года должностным лицом Министерства в отношении Волоколамского РАЙПО составлен протокол N 1-38 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьёй 3 Закона Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" (л.д. 34-35 том 1).

Протокол об административном правонарушении был составлен в отсутствие законного представителя Волоколамского РАЙПО, надлежащим образом извещенного о дате, времени и месте составления протокола (л.д. 33 том 1).

16 февраля 2012 года Волоколамскому РАЙПО выдано предписание о немедленном приостановлении строительных работ на объекте культурного наследия до получения письменного разрешения Министерства и после согласования с Министерством проектной документации на производство реставрационных работ (л.д. 40 том 1).

Определением от 16.02.2012 рассмотрение дела об административном правонарушении было назначено на "20" февраля 2012 года в 16 час. 00 мин. по адресу: г. Москва, Славянская площадь, д. 2/5/4, стр. 3, каб. 5161 (л.д. 36 том 1).

Определением рассмотрение дела об административном правонарушении было отложено на "12" марта 2012 года в 14 час.00 мин. (л.д. 37 том 1).

12 марта 2012 года по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении заместителем министра культуры Правительства Московской области Анохиной С.А. вынесено постановление о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 038, которым Волоколамское РАЙПО признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьёй 3 Закона Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области" (далее - Закон Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ) и наложен штраф в размере 50 000 рублей (л.д. 41-42 том 1).

Не согласившись с вынесенным Министерством постановлением по делу об административном правонарушении N 038 от 12.03.2012, Волоколамское РАЙПО обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме.

Статьями 1.1, 1.3, 2.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) установлено, что субъекты Российской Федерации принимают законы об административных правонарушениях, регулирующие ответственность физических и юридических лиц за нарушение регулятивных норм, установленных актами органов этих субъектов Российской Федерации.

Закон Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ устанавливает административную ответственность физических лиц, должностных лиц и юридических лиц за нарушения требований законодательства в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, их территорий и зон их охраны, расположенных на территории Московской области.

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ) к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия) в целях настоящего Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ объекты культурного наследия независимо от категории их историко-культурного значения могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом.

Статьёй 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ установлено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Согласно статье 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

В соответствии со статьёй 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 настоящей статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Статьёй 3 Закона Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ установлена административная ответственность за нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, их территорий, которая влечёт наложение административного штрафа на физических лиц в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей, на должностных лиц - десять тысяч рублей, на юридических лиц - пятьдесят тысяч рублей.

Объективной стороной данного административного правонарушения является нарушение требований сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, их территорий.

Из материалов дела усматривается, что постановлением Правительства Московской области от 15.03.2002 N 84/9 "Об утверждении списка памятников истории и культуры" здание - "Дом жилой, конца 19 - начала 20 веков", расположенный по адресу: Московская область, г. Волоколамск, ул. Революционная, д. 9, поставлен на государственный учёт как памятник истории и культуры местного значения, находящихся на территории Московской области.

В соответствии с Постановлением Главы Волоколамского муниципального района N 3464 от 29.12.2006 изменена нумерация объекта с 9 на 6/2.

Указанное здание принадлежит на праве собственности Волоколамскому РАЙПО, что подтверждается свидетельством о праве собственности серия 50 АД N 786146 от 22.12.2003, выпиской из ЕГРП от 06.07.2011 N 07/013/2011-084.

Пунктом 3 статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ установлено, что собственник объекта культурного наследия несёт бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.

Согласно пунктом 4 статьи 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ при государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия собственник принимает на себя являющиеся ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываемые в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия обязательства по содержанию объекта культурного наследия, по его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования.

В соответствии с пунктом 8 статьи 17 указанного Федерального закона описание особенностей объекта, послуживших основаниями для включения его в реестр и подлежащих обязательному сохранению, составляет предмет охраны.

Таким образом, существенными условиями охранного обязательства должны являться обязанности собственника по сохранению объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны.

Пунктом 59 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного постановлением Совмина СССР от 16.09.1982 N 865, установлено, что порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются для каждого памятника, находящегося в пользовании или собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, соответствующим охранным документом: охранно-арендным договором, охранным договором или охранным обязательством.

В охранных документах предусматриваются также порядок и сроки реставрации, консервации, ремонта памятников и связанных с ними строений, сооружений и предметов, представляющих культурную ценность, благоустройство территорий, садов, парков, природных ландшафтов, организация надлежащей охраны памятников и другие условия.

В соответствии с частью 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Арбитражного суда Московской области от 26.09.2011 по делу N А41-20808/11, оставленным без изменения постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2012 по тому же делу, в иске Министерства культуры Московской области к Волоколамскому РАЙПО об обязании оформить охранное обязательство на объект культурного наследия регионального значения "Дом жилой, конца 19 - начала 20 веков", расположенного по адресу: Московская область, г. Волоколамск, ул. Революционная, д. 6/2 путем подписания охранного обязательства от 15.09.2011 отказано (л.д. 38-41 том 2; л.д. 43-51 том 2).

Указанными судебными актами установлено, что согласно паспорту объекта в отношении памятника истории и культуры, изготовленного в мае 1979 года в советское время северное крыло здания было перестроено (изменена внутренняя планировка), южная стена и часть восточной стены - новые. Изменена планировка интерьера, утрачено его убранство, частично утрачен декор фасадов, окна полуподвалов новые, возможно растесаны из старых. С дворового фасада сделаны дощатые пристройки. Крыша новой стропильной конструкции покрыта железом, планировка интерьера пристройки - новая, вход в полуподвал возможно новый.

С учетом того, что спорный объект культурного наследия подвергался изменению с созданием современных элементов строения здания, необходимо точное определение предмета его охраны в обязательстве.

Поскольку в охранном обязательстве не определен предмет охраны, существенное условие о сохранении памятника является несогласованным его сторонами. Представленный проект охранного обязательства не соответствует требованиям законодательства.

Таким образом, между Волоколамским РАЙПО и министерством охранное обязательство, определяющее элементы здания, представляющие культурную ценность, а также технологии их сохранения, на дату строительных работ, заключено не было, соответствующая экспертиза для определения предмета охраны не проведена, предмет охраны памятника - не определен.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель министерства пояснил, что в настоящее время установлен предмет охраны здания, однако на момент привлечения общества к административной ответственности, предмет охраны установлен не был.

Частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что юридическое лицо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с пунктом 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший решение.

Административным органом не доказано наличие в действиях Волоколамского РАЙПО состава вменяемого административного правонарушения.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что согласование проведения строительных работ с Министерством не требовалось, поскольку на дату начала строительных работ предмет охраны с перечнем элементов, подлежащих охране, не установлен, при этом обязанность по установлению предмета охраны памятника культуры на Волоколамское РАЙПО законом не возложена.

Довод министерства о том, что в случае производства любых строительных работ по ремонту памятника архитектуры должно быть получено согласование, отклоняется апелляционным судом, поскольку данная обязанность не может быть возложена на РАЙПО в отсутствие предмета охраны памятника (с учетом данных конкретных обстоятельств произведенных изменений в его облик в период советского времени).

Доводы апелляционной жалобы министерства не содержат фактов, которые не были проверены и не оценены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение и влияли на законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции, в связи с чем отклоняются апелляционным судом.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о незаконности оспариваемого постановления и удовлетворил заявленные обществом требования. Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 28.09.2012 по делу N А41-16443/12 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

Н.А. Кручинина Е.А. Мищенко