Раздел I. Заключение Счетной палаты РФ на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг." (сводная часть)

Раздел I. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"
(сводная часть)

1. Общие положения

1.1. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - Заключение) подготовлено в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и иными актами законодательства Российской Федерации.

При подготовке Заключения Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) учитывала необходимость реализации положений, сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 года, содержащем основные направления и ориентиры бюджетной политики в 2009 - 2011 годах (далее - Бюджетное послание).

При подготовке Заключения использованы результаты 31 проверки и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в 55 субъектах бюджетного планирования, главных распорядителях средств федерального бюджета и иных участниках бюджетного процесса. По результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий составлено 80 актов (заключений).

Проанализирована работа Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, иных субъектов бюджетного планирования и главных распорядителей средств федерального бюджета по составлению прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и показателей проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (далее - также законопроект), проверено наличие и оценено состояние нормативной и методической базы, регулирующей порядок их формирования и расчетов основных показателей.

Заключение утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 12 сентября 2008 г. N 34К (611).

1.2. Законопроект внесен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) в срок, установленный пунктом первым статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Перечень и содержание документов, представленных одновременно с законопроектом, соответствуют указанной статье Бюджетного кодекса Российской Федерации.

2. Параметры прогноза исходных макроэкономических показателей для составления проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела:

- Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов характеризуются замедлением роста экономики, постепенным снижением мировых цен на нефть, замедлением роста потребительских цен на фоне ослабления обменного курса рубля по отношению к доллару США.

- Темпы роста и параметры объемов ВВП, ожидаемых в 2008 году и прогнозируемых на 2009 - 2011 годы, требуют дополнительного обоснования. Это следует из необходимости дополнительного обоснования объемов экспорта и импорта и уточнения индексов - дефляторов ВВП. Требуют дополнительной аргументации прогнозируемые темпы роста экономики в условиях роста производительности труда, превышающего динамику ВВП, и снижения совокупных затрат труда в 2008 - 2011 годах.

- Счетная палата отмечает, что данные об объеме ВВП в 2011 году, зафиксированные в законопроекте (67 610 млрд. рублей), расходятся с данными в материалах прогноза (67 619 млрд. рублей).

- Расчеты показывают, что в 2008 году сохраняются риски, в зависимости от степени реализации которых уровень инфляции 11,8% (декабрь к декабрю предыдущего года) может быть превышен. Прогнозируемые на 2009-2011 годы целевые параметры инфляции также требуют дополнительного обоснования.

- Значительный рост доли свободного рынка по электроэнергии при одновременной отмене предельных индексов повышения тарифов на коммунальные услуги для населения может привести к более значительному их росту, чем это предусмотрено в материалах прогноза.

- Анализ динамики показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов свидетельствует о том, что прогнозируемые темпы роста ВВП и уровни инфляции не позволяют решить поставленную Президентом Российской Федерации задачу удвоения ВВП за десять лет и снижения инфляции до уровня 3 - 4% в год, необходимого в целях стимулирования инвестиций в отечественную экономику и повышения склонности населения к сбережениям.

- Не реализован ряд мер институционального характера, предусмотренных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), что может оказывать сдерживающее влияние на социально-экономическое развитие в 2009 - 2011 годах и долгосрочной перспективе.

- Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. В целом с 2000 по 2008 год прослеживается закономерность: отчетные данные об объемах ВВП, темпах роста ВВП и уровнях инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозируемых показателей.

Ошибки в прогнозировании основных макроэкономических показателей оказывают влияние на исполнение федерального бюджета, в существенной мере дезориентируют всех участников бюджетного процесса и экономических отношений в целом.

- Утверждение федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона, решение задачи по дальнейшему удлинению горизонта бюджетного планирования, разработке долгосрочных бюджетных прогнозов требуют повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей, усиления целевой направленности прогнозов, качественного повышения уровня всей системы прогнозирования.

2.1. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (далее - прогноз) характеризуются замедлением роста экономики, постепенным снижением мировых цен на нефть, замедлением роста потребительских цен на фоне ослабления обменного курса рубля по отношению к доллару США.

Цена на нефть марки "Юралс" в среднем за январь - июнь 2008 года составила 105,5 доллара США за баррель против 59,7 доллара США за баррель за январь - июнь 2007 года и 69,3 доллара США за баррель в среднем за 2007 год.

Высокие мировые цены на нефть способствовали росту экспорта товаров, который по стоимости вырос в январе - июне 2008 года по сравнению с январем - июнем 2007 года на 53,1% против 8% в январе - июне 2007 года.

Оставался значительным рост стоимостного объема импорта товаров, за январь - июнь 2008 года по сравнению с январем - июнем 2007 года он вырос на 41,3% против 37,1% в январе - июне 2007 года. Положительное сальдо торгового баланса обусловило увеличение с начала 2008 года международных резервов Банка России на 103,7 млрд. долларов США, или на 21,7%, которые на 1 сентября 2008 года достигли 581,6 млрд. долларов США.

По сравнению с исходными макроэкономическими показателями, принятыми при разработке Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", номинальный объем ВВП за 2008 год оценивается в размере 44 056 млрд. рублей, что на 9 056 млрд. рублей, или на 25,9%, выше предусмотренного законом (35 000 млрд. рублей), темп роста ВВП - 107,8%, что на 1,7 процентного пункта выше прогнозируемого значения (106,1%), индекс-дефлятор ВВП - 123,9%, что выше прогнозируемого показателя на 16,4 процентного пункта (107,5%).

Ожидаемые оценки цены на нефть марки "Юралс" и мировой цены на российский природный газ за 2008 год составляют 112 долларов США за баррель и 362,9 доллара США за тыс. куб. метров соответственно, что в 2,1 раза и 1,7 раза выше уровня, установленного при формировании федерального бюджета на 2008 год на плановый период 2009 и 2010 годов (53 доллара США за баррель и 209,6 доллара США за тыс. куб. метров).

2.2. Прогноз основных макроэкономических показателей, взятых за основу при формировании законопроекта, рассчитан исходя из следующих внешних условий:

постепенного снижения мировых цен на нефть марки "Юралс" до 88 долларов США за баррель в 2011 году;

роста среднеконтрактных цен на газ, включая страны СНГ, до 420,9 доллара США за 1 тыс. куб. метров в 2009 году с последующей их стабилизацией на уровне 2008 года;

роста мировой экономики на уровне 4 - 4,6%.

Необходимо отметить уменьшение величины превышения прогнозируемых темпов роста российской экономики по сравнению с мировой экономикой - с 3,2 процентного пункта в 2007 году и 3,7 процентного пункта, по оценке, в 2008 году до 2,7 процентного пункта в 2009 году, 2,1 процентного пункта в 2010 году и 1,6 процентного пункта в 2011 году.

Внутренние условия будут характеризоваться:

снижением уровня инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года) с 7 - 8,5% в 2009 году до 5 - 6,8% в 2011 году (11,8%, по оценке, в 2008 году) при росте цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства темпами, значительно опережающими рост потребительских цен, при этом в прогнозе, в отличие от предыдущих лет, не установлен предельный индекс повышения тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства для населения;

ослаблением среднегодового курса рубля по отношению к доллару США в 2009-2011 годах. Среднегодовой курс доллара США к рублю составит в 2009 году 24,7 рубля за 1 доллар США, в 2010 году - 26 рублей за 1 доллар США и в 2011 году - 27,3 рубля за 1 доллар США (по оценке, 23,8 рубля за 1 доллар США в 2008 году);

постепенным снижением индекса реального эффективного обменного курса рубля (декабрь к декабрю) со 102,3% в 2009 году, 101% в 2010 году до 99,8% в 2011 году (по оценке, 103,3% в 2008 году).

Внешние и внутренние макроэкономические условия формирования прогноза социально-экономического развития и проекта федерального бюджета на период до 2011 года представлены на следующем графике.

"Макроэкономические условия формирования прогноза и проекта федерального бюджета на 2009 - 2011 годы"

2.3. В 2009 - 2011 годах прогнозируется, что реальный объем ВВП увеличится на 20,8%, в то время как за 2006 - 2008 годы он вырастет на 25,2%. В целом за 2001 - 2010 годы реальный объем ВВП увеличится в 1,9 раза, что не позволяет решить задачу удвоенна# ВВП за десять лет, поставленную Президентом Российской Федерации.

Данные об объемах ВВП, реальных темпах роста ВВП и индексах-дефляторах ВВП за 2002 - 2011 годы представлены на следующей диаграмме.

"Данные об объемах ВВП, темпах роста ВВП, индексах-дефляторах ВВП за 2002 - 2011 годы"

По расчетам Правительства Российской Федерации к прогнозу по варианту 2с (цена на нефть марки "Юралс" в 2009, 2010 и 2011 годах - 115, 130 и 122 доллара США за баррель соответственно), темп прироста ВВП составит 7,1% (что на 0,4 процентного пункта больше, чем по варианту прогноза, взятому за основу при формировании законопроекта), инвестиций в основной капитал - 15,2% (0,7 процентного пункта), в 2010 году - соответственно 7,1% (0,5 процентного пункта) и 13,9% (0,6 процентного пункта), в 2011 году - 6,5% (0,3 процентного пункта) и 10% (предполагается снижение на 0,2 процентного пункта).

По расчетам Счетной палаты, при цене на нефть марки "Юралс" 115, 130 и 122 доллара США за баррель соответственно в 2009, 2010 и 2011 годах номинальный объем ВВП без учета мультипликативного эффекта увеличится в 2009 году на 920 млрд. рублей, или на 1,8% прогнозируемого уровня, в 2010 году - на 1 982 млрд. рублей (на 3,4%), в 2011 году - на 1 775 млрд. рублей (на 2,6%), что повлияет на основные параметры бюджета.

Динамика объема ВВП в зависимости от цены на нефть марки "Юралс", по расчетам Правительства Российской Федерации и расчетам Счетной палаты, представлена на следующей диаграмме.

"Динамика объема ВВП в зависимости от цены на нефть марки "Юралс" в 2009 - 2011 годах"

2.4. Развитие российской экономики в прогнозном периоде характеризуется замедлением темпов роста экономики, что обусловлено более низкими темпами роста потребительского и инвестиционного спроса, а также внешнего спроса.

Прирост промышленного производства в 2009 - 2011 годах составит 18% (за 2006 - 2008 годы - 18,9%), продукции сельского хозяйства - 12,6% (11,1%). Экспорт товаров (физический объем) в 2009 - 2011 годах увеличится на 8,1% (за 2006 - 2008 годы - на 13,5%), физический объем импорта товаров в 2009 - 2011 годах вырастет на 53,9% (в 1,9 раза). В этих условиях инвестиции в основной капитал увеличатся на 43% (на 64,6%), оборот розничной торговли - на 37% (на 52,1% - за 2006 - 2008 годы).

Динамика отдельных показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2011 года представлена на следующей диаграмме.

"Основные показатели социально-экономического развития Российской Федерации в 2008 - 2011 годах (темпы прироста, в %)"

Основной фактор роста экономики в среднесрочном периоде будет связан с ростом внутреннего спроса, при этом инвестиционный спрос опережает потребительский спрос.

Соотношение инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли с объемом ВВП за 2002 - 2011 годы представлено на следующем графике.

"Соотношение инвестиций в основной капитал и оборота розничной торговли с объемом ВВП за 2002 - 2011 годы"

В среднесрочном периоде предполагается замедление роста цен на потребительском рынке и индексов-дефляторов по всем показателям при опережающем росте цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий по сравнению с ростом индексов цен производителей по обрабатывающим производствам. Кроме того, индекс-дефлятор на инвестиции в основной капитал также будет опережать рост цен производителей по обрабатывающим производствам, что может отрицательно сказаться на инвестиционной деятельности предприятий этого вида деятельности и привести к снижению инвестиционной компоненты роста экономики, за счет которой в 2009 - 2011 годах предполагается получить 0,4 - 0,3% прироста ВВП.

Динамика роста регулируемых цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий за 2005 - 2011 годы, индексов цен производителей по обрабатывающим производствам и индексов-дефляторов на инвестиции в основной капитал представлена в следующей таблице.

(в % к предыдущему году)

	2005 год	2006 год	2007 год	2008 г. (оценка)	2009 год (прогноз)	2010 год (прогноз)	2011 год (прогноз)
Электроэнергия (для всех категорий потребителей)	111,0	110,3	110,7	116,7	126,0	122,0	118,0
Газ природный (для всех категорий потребителей)	123,0	111,0	115,0	125,0	120,3	128	140
Железнодорожные перевозки грузов (за период)	112,8	107,5	108	121,1	112,5 - 114	109,1 - 113,7	110 - 114
Индекс цен производителей по обрабатывающим производствам	113,8	111,1	113,0	123,0	112,7	107,4	107,4
Индекс-дефлятор на инвестиции в основной капитал	113,7	112,2	115,7	117,5	113,0	110,2	109,2

Данные об изменении индексов цен и индексов-дефляторов по отдельным показателям прогноза представлены на следующей диаграмме.

"Динамика изменения цен в 2006 - 2011 годах (прирост, %)"

2.5. Анализ динамики внешнеторгового оборота показывает, что в 2009 - 2011 годах объем экспорта товаров будет снижаться, а рост импорта товаров продолжится. В 2011 году по сравнению с 2008 годом экспорт товаров (по стоимости) снизится на 3%, а импорт товаров (по стоимости) увеличится в 1,6 раза, в то время как в 2008 году по сравнению с 2005 годом они вырастут, по оценке, в 2,2 раза и в 2,5 раза соответственно.

Рост объема импорта товаров при стабилизации объемов экспорта товаров приведет к тому, что сальдо внешней торговли значительно сократится - с 216,8 млрд. долларов США в 2008 году до 19,8 млрд. долларов США в 2011 году, или в 10,9 раза. В результате в 2011 году прогнозируется дефицит по счету текущих операций платежного баланса в пределах от 63 до 85 млрд. долларов США, в то время как в 2008 году ожидается профицит счета текущих операций платежного баланса в размере 125 - 143 млрд. долларов США. Это может создать риски для устойчивого социально-экономического развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Данные о динамике внешней торговли в 2005 - 2011 годах представлены в следующей таблице и на диаграмме.

	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год (оценка)	2009 год (прогноз)	2010 год (прогноз)	2011 год (прогноз)
Экспорт товаров млрд. долларов США	243,8	303,6	354,4	525,4	507,5	502,5	509,5
Темп роста экспорта (по стоимости) - в % к предыдущему году	133,1	124,5	116,7	148,3	96,6	99,0	101,4
Импорт - млрд. долларов США	125,4	164,3	223,5	308,6	370,0	434,5	489,7
Темп роста импорта (по стоимости) - в % к предыдущему году	128,7	131,0	136,0	138,1	119,9	117,4	112,7
Сальдо внешней торговли - млрд. долларов США	118,4	139,3	130,9	216,8	137,5	68,0	19,8

"Показатели внешнеторговой деятельности в 2002 - 2011 годах"

Анализ товарной структуры экспорта и импорта, проведенный Счетной палатой, показал следующее.

При расчете объема экспорта в материалах прогноза предполагалось, что вслед за снижением мировых цен на топливно-энергетические ресурсы произойдет значительное замедление темпов роста цен и на все другие товары российского экспорта. Это требует дополнительной аргументации, так как одномоментное снижение роста цен на все товары российского экспорта маловероятно.

Прогнозируется резкое замедление прироста объема импорта вследствие предполагаемого снижения темпов роста контрактных цен на поставляемые в страну продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (кроме текстильного), машины, оборудование и транспортные средства, занимающие в объеме импорта более 65%. В то же время, в соответствии с материалами прогноза, импорт будет ориентирован на приобретение высокотехнологического оборудования, что предполагает более высокие контрактные цены.

Динамика изменения цен на основные товары российского экспорта за 2006 - 2011 годы представлена на следующем графике.

"Динамика изменения цен на основные товары российского экспорта (в % к предыдущему году)"

Динамика контрактных цен на импортные товары за 2006 - 2011 годы представлена в следующей таблице.

(в % к предыдущему году)

	2006 год	2007 год	2008 год (оценка)	2009 год (прогноз)	2010 год (прогноз)	2011 год (прогноз)
Сводный индекс цен на импорт товаров	105,5	108,0	112,3	100,5	101,5	101,1
Индекс цен на продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (кроме текстильного)	114,3	112,0	116,1	106,0	105,5	105,0
Индекс цен на машины, оборудование и транспортные средства	107,2	108,1	114,0	98,4	101,0	100,5

Кроме того, оцениваемый в материалах прогноза темп роста (физического объема) экспорта товаров в 2008 году, данные которого являются базовыми для расчета на среднесрочный период, на 0,3 процентных пункта расходятся с данными Федеральной таможенной службы.

Сравнительный анализ данных индекса физического объема экспорта товаров, используемых при расчете реального объема ВВП, с данными таможенной статистики представлен в следующей таблице.

(в % к предыдущему году)

	2006 год	2007 год	2008 год (оценка)	2009 год (прогноз)	2010 год (прогноз)	2011 год (прогноз)
Индекс физического объема экспорта товаров, используемый при расчете ВВП	105,8	104,6	102,6	102,2	103,6	102,1
Индекс физического объема экспорта товаров, по данным таможенной статистики	105,8	104,6	102,3	102,2	103,6	102,1

Таким образом, по мнению Счетной палаты, прогнозируемые показатели, характеризующие внешнеторговую деятельность и влияющие на объем ВВП, темп его роста и индекс-дефлятор ВВП, требуют дополнительного обоснования.

2.6. Темпы роста ВВП, производительности труда и совокупных затрат труда приведены в следующей таблице.

(в % к предыдущему году)

	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г. оценка	2009 г. прогноз	2010 г. прогноз	2011 г.
ВВП	104,7	107,3	107,2	106,4	107,4	108,1	107,8	106,7	106,6	106,2
Производительность труда	103,8	107,0	106,5	105,5	106,0	105,6	107,9	106,8	107,1	106,9
Изменение совокупных затрат труда	100,9	100,3	100,7	100,9	101,3	102,4	99,9	99,9	99,5	99,3

Анализ материалов прогноза показал, что в 2002 - 2007 годах темпы роста производительности труда были ниже темпов роста экономики и ежегодный прирост совокупных затрат труда (условной численности работников в эквиваленте полной занятости) обеспечивал значительную часть прироста ВВП (по расчетам Счетной палаты, 17,6% в 2006 году и 29,6% в 2007 году).

В 2009 - 2011 годах темпы роста производительности труда прогнозируются выше темпов роста ВВП на 0,1 - 0,7 процентного пункта, что, по мнению Счетной палаты, требует дополнительной аргументации.

2.7. Счетная палата отмечает, что данные об объеме ВВП в 2011 году, зафиксированные в законопроекте (67 610 млрд. рублей), расходятся с данными в материалах прогноза (67 619 млрд. рублей).

2.8. В соответствии с материалами прогноза годовая прогнозная оценка роста потребительских цен в 2008 году (декабрь 2008 года к декабрю 2007 года) пересмотрена в сторону повышения и составит 11,8% против 10,5%, зафиксированных в Федеральном законе от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 122-ФЗ) и практически соответствует уровню инфляции в 2007 году (11,9%).

Уровень инфляции в августе 2008 года составил с начала года 9,7%, что лишь на 2,1 процентного пункта ниже оценки целевого уровня инфляции на 2008 год. При этом рост потребительских цен в июле - августе замедлился, главным образом, за счет снижения цен на плодоовощную продукцию. Для достижения верхнего предела уровня инфляции в размере 11,8% рост потребительских цен в оставшийся до конца года период должен не превысить 1,9%, или 0,5% в месяц, а это возможно только в случае замедления в сентябре - декабре 2008 года роста цен на товары и платные услуги населению, наличия значительной дефляции на плодоовощную продукцию.

В то же время, в соответствии с материалами прогноза, рост цен на непродовольственные товары в 2008 году должен составить 8%, на платные услуги населению - 14,7%. По расчетам Счетной палаты, для удержания динамики цен в указанных пределах в сентябре - декабре рост цен на непродовольственные товары должен не превысить 0,5% в месяц (в июне - июле 2008 года он составлял 0,7%, в августе - 0,6% в месяц), а на платные услуги населению - 0,4% в месяц (в июне он составлял 1,1%, в июле - августе - 0,9% в месяц).

Таким образом, по оценке Счетной палаты, в 2008 году сохраняются инфляционные риски, в зависимости от степени реализации которых инфляция может превысить уровень представленной годовой оценки - 11,8%.

2.9. В среднесрочном периоде в соответствии со статьей 1 законопроекта прогнозируется постепенное снижение целевого параметра инфляции (декабрь к декабрю предыдущего года) с 11,8% в 2008 году до 8,5% в 2009 году, 7% в 2010 году и 6,8% в 2011 году, однако это не решает задачу снижения уровня инфляции до 3 - 4% в год, поставленную Президентом Российской Федерации, которое необходимо в целях стимулирования инвестиций в отечественную экономику и повышения склонности населения к сбережениям.

Прогнозируемое значительное замедление инфляции в 2009 2011 годах будет базироваться на снижении темпов роста цен (тарифов) по основным сегментам, наблюдаемым при исчислении динамики изменения потребительских цен, кроме тарифов на услуги организаций жилищно-коммунального хозяйства.

Динамика роста потребительских цен и основных их сегментов представлена на следующем графике.

"Динамика роста потребительских цен и основных их сегментов в 2006-2011 годах"

В соответствии с материалами прогноза, одним из основных рычагов снижения темпов роста потребительских цен в 2009 - 2011 годах является замедление роста денежного предложения. Прирост денежного агрегата (М2) снизится с 47,5% в 2007 году до 27 - 28% в 2009 году и до 18 - 20% в 2011 году.

Однако в 2008 году этот фактор не дал положительных результатов. Анализ динамики денежной массы (М2) относительно соответствующего периода прошлого года показал, что темп прироста денежной массы (М2) за IV квартал 2007 года составил 15,5% по сравнению с 16% в IV квартале 2006 года, за I квартал 2008 года - 0,8% по сравнению с 4,6% в I квартале 2007 года, за II квартал 2008 года - 6,4% по сравнению с 15,4% во II квартале 2007 года. Вместе с тем, несмотря на снижение темпов роста денежной массы, уровень инфляции за январь - июль 2008 года составил 9,3% по сравнению с 6,6% в январе - июле 2007 года. При этом на фоне более быстрого роста цен на потребительском рынке произошло резкое замедление инвестиционной активности предприятий, за январь - июль 2008 года по сравнению с январем - июлем 2007 года инвестиции в основной капитал выросли на 14,4%, в то время как в январе - июле 2007 года по сравнению с январем - июлем 2006 года их рост составлял 23,9%.

Динамика роста денежной массы (М2) и потребительских цен за 2005 - 2008 годы представлена на следующей диаграмме.

"Динамика роста денежной массы (М2) и потребительских цен за периоды 2005 - 2008 годов (прирост, в % к началу периода)"

Счетная палата отмечает некоторые несоответствия параметров денежно-кредитной политики, представленных в материалах прогноза и в проекте основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 - 2011 годов, рассмотренных на заседании Правительства Российской Федерации 21 августа 2008 года (далее - проект Банка России). Так, в проекте Банка России прирост денежного агрегата М2 в 2009 году составляет 19 - 28% (в зависимости от вариантов при цене на нефть 66, 90, 95, 115 долларов США за баррель). При этом в варианте, положенном в основу при составлении проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов (далее - проект для бюджета) (цена на нефть 95 долларов США за баррель), Банком России предусматривается прирост денежной базы (узкое определение) в размере 20,1% и соответственно денежного агрегата М2 (по расчетам Счетной палаты) - 22 - 23%, а в материалах прогноза прирост денежного агрегата М2 составляет 27 - 28%, что корреспондируется с вариантом Банка России при цене на нефть 115 долларов США за баррель.

Необходимо также отметить, что прогнозируется интенсивный рост тарифов на услуги естественных монополий, причем для населения он будет наиболее существенным.

Динамика роста цен на продукцию естественных монополий, регулируемых Правительством Российской Федерации, представлена на следующей диаграмме.

"Динамика роста цен на продукцию естественных монополий, регулируемых Правительством Российской Федерации"

Значительный рост доли свободного рынка по электроэнергии, которая, по прогнозу, увеличится (от текущего производства 2007 года) с 6,55% в 2007 году до 44% в 2009 году, 73% - в 2010 году и 78% - в 2011 году, при одновременной отмене предельных индексов повышения тарифов на коммунальные услуги для населения может привести к более значительному росту этих тарифов, чем предусмотрено в материалах прогноза (22% в 2009 году и 20% в 2010 - 2011 годах).

В среднесрочной перспективе прогнозируются значительное замедление прироста контрактных цен на импортируемые продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье (кроме текстильного) - с 12% в 2007 году и 16,1% в 2008 году до 6% в 2009 году, 5,5% - в 2010 году и 5% - в 2011 году и переориентация внутреннего спроса на товары отечественного производства, в том числе и в пищевой промышленности (темп прироста физического объема импорта по этой группе товаров замедлится с 10,4% в 2008 году до 6,5% в 2011 году). Это может привести к импортированию более высококачественных товаров по более высоким контрактным ценам.

Одновременно прогнозируется ослабление обменного курса рубля к доллару США в 2009 году по сравнению с предыдущим годом на 3,6%, в 2010 году - на 5% и в 2011 году - на 4,8%, что приведет к росту цен на импортные товары, реализуемые на внутреннем рынке, и будет оказывать повышающее влияние на рост инфляции.

С учетом изложенного, по мнению Счетной палаты, предусматриваемые статьей 1 законопроекта уровни инфляции в 2009 - 2011 годах требуют дополнительного обоснования.

В прогнозе уровня инфляции факторы, сдерживающие ее рост, связаны с излишне оптимистичной оценкой усиления роста предложения отечественных товаров, развития конкуренции, снижения темпов роста импорта и в недостаточной степени учтены факторы, оказывающие повышающее влияние на рост инфляции, прежде всего связанные с монополизацией отдельных секторов экономики, ослаблением курса рубля к доллару США, ускоренным ростом тарифов на услуги естественных монополий.

2.10. Замедляется динамика основных показателей, характеризующих уровень жизни населения.

Прогнозируется постепенное снижение темпов роста реальных располагаемых доходов населения и реальной заработной платы, которые составят по сравнению с предыдущим годом в 2009 году - 110,5% и 113,8% соответственно, в 2010 году - 109,3% и 110,7%, в 2011 году - 108% и 109,7% (в 2008 году - 110,2% и 113,8%).

В среднесрочном периоде рост прожиточного минимума в среднем на душу населения будет опережать рост потребительских цен (в среднем за год) на 2 - 3 процентных пункта.

Численность населения с доходами ниже величины прожиточного минимума в прогнозируемом периоде хотя и уменьшится, но будет оставаться значительной и составит в 2011 году 14,2 млн. человек (10% общей численности населения).

2.11. Не реализован ряд мер институционального характера, предусмотренных в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), что может оказывать сдерживающее влияние на социально-экономическое развитие в 2009 - 2011 годах и долгосрочной перспективе.

Не завершена модернизация системы образования и здравоохранения. Не обеспечено законодательное закрепление государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи на основе стандартизации медицинских технологий. Не приняты федеральные законы, направленные на упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями.

Не решена задача создания современной и эффективной системы корпоративного управления и корпоративного законодательства. Не созданы необходимые условия для развития финансовых рынков. Не достигнуто эффективное управление государственным имуществом, основывающееся на принципах строгого соответствия его состава функциям государства.

Не обеспечено создание системы федерального мониторинга территориального социально-экономического развития Российской Федерации, необходимой для расширения механизмов стимулирования проведения социально-экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, выявления возможностей для реализации крупных инвестиционных проектов.

Счетная палата обращает внимание на необходимость скорейшей реализации отмеченных мер институционального характера, направленных на создание эффективной экономической системы, обеспечивающей динамичное и устойчивое социально-экономическое развитие и повышение конкурентоспособности страны. Необходимо ускорить рассмотрение и утверждение концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

2.12. Сравнительный анализ динамики макроэкономических показателей, сложившейся за последние годы, показывает их существенное отклонение от прогнозируемых значений. В целом с 2000 по 2007 год прослеживается следующая закономерность: фактические данные номинального объема ВВП, темпа роста ВВП и уровня инфляции практически ежегодно оказываются выше прогнозируемых показателей.

Ошибки в прогнозировании основных макроэкономических показателей оказывают влияние на исполнение федерального бюджета, в существенной мере дезориентируют всех участников бюджетного процесса и экономических отношений в целом.

Данные о достоверности прогноза основных макроэкономических показателей, разработанных на стадии утверждения федерального закона на очередной финансовый год, за 2000 - 2008 годы представлены на следующих диаграммах.

"Достоверность прогноза ВВП"

"Прогнозные и фактические данные об уровнях инфляции и индексах-дефляторах ВВП в 2000-2008 годах"

"Прогнозные и фактические данные о мировых ценах на нефть марки "Юралс" и газ"

"Прогнозные и фактические данные об объемах экспорта и импорта товаров за 2003-2008 годы"

В Бюджетном послании указано, что в целях обеспечения в полной мере реализации принципа достоверности экономического прогнозирования как одной из основополагающих предпосылок для улучшения качества бюджетного планирования необходимо существенно повысить надежность прогноза социально-экономического развития страны.

Однако достоверность и надежность прогноза основных макроэкономических показателей на 2008 - 2011 годы по-прежнему остается на низком уровне. Так, отклонения данных прогноза на 2009 - 2011 годы от первоначального прогноза на 2008 - 2010 годы по 2008 году составляют: по объему ВВП - 25,9%, темпу его роста - 1,7 процентного пункта, уровню инфляции - 4,8 процентного пункта; по 2009 году - 29,7%, 0,7 процентного пункта, 2 процентных пункта; по 2010 году - 32%, 0,4 процентного пункта, 1 процентный пункт соответственно. Это оказывает существенное влияние на стабильность и качество бюджетного планирования.

2.13. Сопоставление материалов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов с материалами прогнозов за предыдущие годы показало существенное сокращение количества аналитических таблиц, характеризующих использование ВВП, отсутствие данных счета производства и счета образования доходов, что снизило прозрачность прогноза.

В условиях перехода к разработке и утверждению федерального бюджета на трехлетний период в форме федерального закона, необходимости обеспечения стабильности при планировании показателей федерального бюджета и реализации принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, принципиально меняется значение и повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год и на плановый период. Он должен не только с большой степенью надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, но иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе, что является критерием эффективности проводимой социально-экономической политики государства и качества государственной системы прогнозирования.

Решение задачи по дальнейшему удлинению горизонта бюджетного планирования, разработке долгосрочных бюджетных прогнозов также требует повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей, усиления целевой направленности прогнозов, качественного повышения уровня всей системы прогнозирования.

3. Общая характеристика проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

Основные выводы подраздела:

- Планирование расходов федерального бюджета впервые осуществлялось в формате "скользящей трехлетки" раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств в соответствии с принципами безусловного исполнения принятых расходных обязательств. Однако общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств на 2009 - 2011 годы в материалах к законопроекту не определен. Счетная палата полагает целесообразным отражать в пояснительной записке к законопроекту общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

- Проект федерального бюджета сформирован с превышением доходов над расходами в объеме 1 902,5 млрд. рублей в 2009 году, 1 413,3 млрд. рублей - в 2010 году и 1 521,3 млрд. рублей - в 2011 году.

- Допущены существенные отклонения основных характеристик проекта федерального бюджета на 2009 - 2011 годы от параметров утвержденного федерального бюджета на 2008 - 2010 годы, установленных на 2009 и 2010 годы, по доходам - 14,8 - 12,8%, по расходам - 3,2 - 6,8%, по профициту - 2,5 - 2 раза, что свидетельствует о необходимости повышения качества прогнозирования доходов федерального бюджета и планирования бюджетных расходов на среднесрочную перспективу.

- Характерной особенностью проекта федерального бюджета на 2009 - 2011 годы является рост процентных расходов с 198,0 млрд. рублей в 2009 году до 308,1 млрд. рублей в 2011 году.

- Начиная с 2010 года темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета в реальном выражении предусматриваются ниже темпов роста экономики (ВВП).

- Резервный фонд на 2009 - 2011 год сформирован на уровне его нормативной величины.

- В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

- Объем государственного долга в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличится в 1,7 раза за счет увеличения внутреннего долга.

- Не в полной мере реализуются в законопроекте задачи, поставленные в Бюджетном послании. Не сформирован механизм оценки эффективности использования значительных финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям, не в полной мере отработан механизм реализации государственных и муниципальных заданий, на низком уровне остается эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

- Законопроект сформирован в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации. Вместе с тем отдельные нормы 4 его статей не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации, ряд положений не относится к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

3.1. Основные параметры бюджетной системы, консолидированного бюджета Российской Федерации, федерального бюджета на 2009 - 2011 годы, основные характеристики и структурные особенности проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов"

3.1.1. В Бюджетном послании было отмечено, что нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны, существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

Сопоставительный анализ структуры расходов бюджетных систем Российской Федерации и стран "Группы семи" приведен в следующей таблице*.

Расходы	США	Канада	Япония	Германия	Великобритания	Франция	Италия	Российская Федерация
	2006**	2006**	2005	2006	2005	2005	2005	2006	2008 оценка	2009 прогноз	2010 прогноз	2011 прогноз
Услуги органов государственного управления	13,2	13,2	13,0	13,3	10,8	13,4	18,2	14,8	13,6	15,5	14,0	13,3
Оборона, общественный порядок и безопасность	17,4	7,6	6,5	5,8	11,7	6,2	7,2	16,6	15,5	15,9	15,5	15,0
Экономические услуги	10,1	8,8	11,1	7,2	6,1	5,4	7,9	6,9	8,9	9,4	9,3	9,9
Защита окружающей среды	...	1,7	3,3	1,1	2,2	1,5	1,6	0,3	0,2	0,2	0,2	0,2
Жилищно-коммунальное хозяйство	1,6	2,1	1,9	2,1	2,2	3,4	1,6	7,5	7,7	7,8	7,8	7,9
Здравоохранение	21,0	18,7	19,6	13,6	16,5	13,7	14,3	13,9	12,0	11,0	10,8	10,8
Отдых, культура и религия	0,8	2,5	0,4	1,3	1,9	2,8	1,7	2,2	2,2	2,1	2,0	2,0
Образование	16,9	15,3	10,8	8,9	12,7	11,5	9,9	12,3	12,1	11,4	11,3	11,3
Социальная защита	19,0	30,0	33,4	46,7	35,8	42,2	37,7	26,4	27,8	26,6	29,0	29,6
Всего расходов	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100	100

______________________________

* Расчеты Счетной палаты на основе данных Международного валютного фонда (Government Finance Statistics Yearbook, 2007)

** Предварительные данные

Доля бюджетных расходов на образование и социальную защиту в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации ниже, чем в большинстве стран, а на здравоохранение - ниже всех стран "Группы семи". При этом на 2009 - 2011 годы предусматривается снижение доли бюджетных расходов на здравоохранение и образование в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации.

В России остается очень низкой доля бюджетных расходов на защиту окружающей среды, которая существенно меньше аналогичного показателя экономически развитых стран.

Вместе с тем сохраняется на высоком уровне по сравнению со всеми странами "Группы семи" доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

Доля расходов на оборону, общественный порядок и безопасность в России остается сравнимой с соответствующим показателем по США, хотя отмечается некоторое снижение доли указанных расходов к 2011 году.

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации предопределяются параметрами основных макроэкономических показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, целевыми ориентирами денежно-кредитной и долговой политики, предельными уровнями цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий и услуг ЖКХ.

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2008 - 2011 годы представлена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
	Доходы
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		18 310,5	20 146,1	22 378,5
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей	11 847,74	13 289,91	14 573,61
3.	Доля доходов в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		35,57	34,06	33,09
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	33,98	33,66	32,77
	Расходы
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		16 371,4	18 693,3	20 797,7
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей	11 705,9	13 252,56	14 472,02
3.	Доля расходов в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		31,8	31,6	30,76
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	33,57	33,57	32,54
	Профицит
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		1 939,0	1 452,8	1 580,8
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей	141,84	37,35	101,52
3.	Доля в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		3,8	2,46	2,33
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	0,41	0,09	0,23

Отклонение параметров бюджетной системы Российской Федерации бюджетного периода 2009 - 2011 годов от соответствующих параметров предыдущего бюджетного периода 2008 - 2010 годов составило по доходам: в 2009 году - 5 020,49 млрд. рублей, или 37,8%, в 2010 году - 5 572,49 млрд. рублей, или 38,2%; по расходам: в 2009 году - 3 118,84 млрд. рублей, или 23,5%, в 2010 году - 4 221,3 млрд. рублей, или 29,2%; по профициту: в 2009 году - 1 901,65 млрд. рублей, или в 51 раз, в 2010 году - 1 351,28 млрд. рублей, или в 14 раз.

Динамика основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2008 - 2011 годы представлена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
	Доходы
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		16 429,6	17 982,9	19 932,4
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей*	10403,5	11650,9	12 739,2
3.	Доля доходов в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		31,92	30,40	29,49
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	29,72	29,35	28,43
	Расходы
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		14 476,5	16 529,2	18 371,1
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей*	10 262,9	11 554,9	12 644,5
3.	Доля расходов в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		28,12	27,95	27,17
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	29,32	29,11	28,22
	Профицит
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей		1 953,1	1 453,7	1 561,3
2.	Законопроект (2008-2010 гг.), млрд. рублей*	140,6	96,0	94,7
3.	Доля в ВВП, %
3.1.	законопроект (2009-2011 гг.)		3,8	2,45	2,31
3.2.	законопроект (2008-2010 гг.)	0,4	0,24	0,21

______________________________

* расчеты Счетной палаты

Отклонение параметров консолидированного бюджета Российской Федерации бюджетного периода 2009 - 2011 годов от параметров предыдущего бюджетного периода 2008 - 2010 годов составило по доходам: в 2009 году - 4 778,7 млрд. рублей, или 41%, в 2010 году - 5 243,7 млрд. рублей, или 41,2%; по расходам: в 2009 году - 2 921,6 млрд. рублей, или 25,3%, в 2010 году - 3 884,7 млрд. рублей, или 30,7%; по профициту: в 2009 году - 1 857,1 млрд. рублей, или в 19 раз, в 2010 году -1 359,0 млрд. рублей, или в 14 раз.

Указанные отклонения среднесрочных параметров бюджетной системы и консолидированного бюджета Российской Федерации свидетельствуют о необходимости повышения качества среднесрочного бюджетного планирования.

3.1.1.1. Согласно нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и Положения о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 1010, планирование расходов федерального бюджета впервые осуществлялось в формате "скользящей трехлетки" раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств в соответствии с принципами безусловного исполнения принятых расходных обязательств. Однако общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств на 2009 - 2011 годы в материалах к законопроекту не определен. Счетная палата полагает целесообразным отражать в пояснительной записке к законопроекту общий объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

В пояснительной записке к законопроекту представлены отдельные действующие расходные обязательства на 2009 год в объеме 1 751,5 млрд. рублей, что составляет 19,4% общей суммы расходов федерального бюджета (без учета условно утвержденных расходов), соответственно на 2010 год - 2 389,8 млрд. рублей, или 23,7%, на 2011 год - 2 775,0 млрд. рублей, или 25,8%, а также принимаемые расходные обязательства на 2009 год в объеме 27,77 млрд. рублей, или 0,3% общей суммы расходов федерального бюджета (без учета условно утвержденных расходов), соответственно на 2010 год - 29,2 млрд. рублей, или 0,3%, на 2011 год - 29,8 млрд. рублей, или 0,28%.

Концептуальными и характерными структурными особенностями проекта федерального бюджета являются:

планирование бюджетных ассигнований федерального бюджета раздельно на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств;

изменение параметров утвержденного в предыдущем бюджетном цикле федерального бюджета на 2009 и 2010 годы, добавление их значений на 2011 год;

утверждение общего объема бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств раздельно на 2009, 2010 и 2011 годы;

наличие в ведомственной структуре расходов бюджетных ассигнований со знаком "минус";

существенное увеличение бюджетных ассигнований, направляемых на поддержку предприятий наукоемких и стратегических отраслей экономики;

расширение государственных гарантий для реализации проектов на принципах разделения рисков с частными инвесторами;

отказ от принятия расходных обязательств по новым займам международных финансовых организаций.

Имеют место существенные отклонения основных характеристик проекта федерального бюджета от параметров утвержденного федерального бюджета на 2008 - 2010 годы, установленных на 2009 и 2010 годы, по доходам - 14,8 - 12,8%, по расходам - 3,2 - 6,8%, по профициту - 2,5 - 2 раза, что свидетельствует о необходимости повышения качества прогнозирования доходов федерального бюджета и планирования бюджетных расходов на среднесрочную перспективу.

Основные показатели проекта федерального бюджета представлены в следующей таблице.

Основные показатели проекта федерального бюджета	2008 год (закон)		2008 год (оценка)		2009 год		2010 год		2011 год
	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП
Доходы, всего	8965,7	21,2	9 897,2	22,5	10 927,1	21,2	11 733,6	19,8	12 839,0	19,0
Нефтегазовые доходы	4 249,0	10,1	4 944,6	11,2	4 692,5	9,1	4 526,2	7,7	4 637,5	6,9
Доходы (без учета нефтегазовых доходов)	4 716,7	11,2	4 952,6	11,2	6 234,6	12,1	7 207,4	12,2	8 201,5	12,1
Расходы, всего	7 021,9	16,6	7 412,9	16,8	9 024,7	17,5	10 320,3	17,4	11 317,7	16,8
Процентные расходы	179,85	0,4	179,9	0,4	198,0	0,4	233,9	0,4	308,1	0,5
Непроцентные расходы	6 842,0	16,2	7 233,0	16,4	8 826,7	17,1	10 086,4	17,0	11 009,6	16,3
Условно утверждаемые расходы	-		-		-		258,0	0,44	565,9	0,84
Ненефтегазовый дефицит	-2 305,2	5,5	-2 4603	-5,6	-2 790,0	-5,4	-3 112,9	5,3	- 3116,2	4,6
Нефтегазовый трансферт	2 135,0	5,1	2 135,0	4,9	2 531,1	4,9	2 661,6	4,5	2 501,6	3,7
Источники финансирования дефицита	170,3	0,4	170,3	0,4	238,9	0,5	451,3	0,8	614,6	0,9
Профицит	1943,8	4,6	2 484,3	5,6	1 902,5	3,7	1 413,3	2,4	1 521,3	2,3

3.1.2. Законопроектом за 2009 - 2011 годы прогнозируется увеличение общего объема доходов в реальном выражении на 2,0%, или на 0,7% в среднем за год (за 2006 - 2008 годы увеличение общего объема доходов в реальном выражении составило 18,5%, или на 5,8% в среднем за год).

Динамика поступления доходов в федеральный бюджет в 2009 - 2011 годах представлена на следующей диаграмме.

"Поступление доходов в федеральный бюджет в 2009 - 2011 годах"

Основную долю доходов федерального бюджета в 2011 году по-прежнему будут составлять доходы от уплаты НДС - 35% (оценка 2008 года - 23,6%), таможенных пошлин - 33,4% (39,4%), НДПИ - 11,5% (18%), налога на прибыль организаций - 7,3% (6,9%), акцизов - 2,0% (1,5%).

Нормативы распределения доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, установленные частью первой статьи 2 законопроекта, соответствуют статьям 50, 51, 56 и 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В 2010 - 2011 годах частью второй статьи 2 законопроекта предусмотрено снижение до 60% доли доходов от акцизов на алкогольную продукцию, производимую на территории Российской Федерации, распределяемой между бюджетами субъектов Российской Федерации (частью второй статьи 2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 и плановый период 2009 и 2010 годов" от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ указанная доля доходов на 2010 год была установлена в размере 80%).

Структура и динамика нефтегазовых доходов федерального бюджета по видам доходов приведена в следующей таблице.

Наименование налогов и платежей	Оценка 2008 года, млрд. рублей	Прогноз 2009 года, млрд. рублей	Прогноз 2010 года, млрд. рублей	Прогноз 2011 года, млрд. рублей	Темп роста к предыдущему году, %			Темп роста 2011 года к оценке 2008 года, %
					2009 год	2010 год	2011 год
НДПИ при добыче нефти	1 674,9	1 330,6	1 314,3	1 350,9	79,4	98,8	102,8	80,7
НДПИ при добыче природного газа	91,3	92,7	93,8	94,7	101,5	101,2	101,0	103,7
НДПИ при добыче газового конденсата	8,7	10,1	11,8	13,5	116,1	116,8	114,4	155,2
Вывозные таможенные пошлины на нефть сырую	2 102,9	2 089,6	1997,9	2 039,3	99,4	95,6	102,1	97,0
Вывозные таможенные пошлины на газ природный	481,0	596,4	560,5	580,6	124,0	94,0	103,6	120,7
Вывозные таможенные пошлины на товары, выработанные из нефти	583,8	573,1	547,9	558,4	97,8	95,6	101,9	95,3
ИТОГО доходов	4 944,6	4 692,5	4 526,2	4 637,5	94,9	96,5	102,5	93,8

Наиболее значимым источником нефтегазовых доходов бюджета являются доходы, связанные с добычей и экспортом нефти, - их доля в 2008 году составит 76,4% и сократится в 2011 году до 73,1%. Доля доходов от добычи и экспорта газа в структуре нефтегазовых доходов в 2011 году прогнозируется в размере 14,6% и увеличится по сравнению с 2008 годом на 3 процентного пункта.

Снижение доли нефтегазовых доходов в ВВП к 2011 году до 6,9% свидетельствует о том, что Правительством Российской Федерации в 2009 - 2011 годах прогнозируется снижение зависимости доходной части федерального бюджета от доходов от уплаты ряда налогов и сборов на нефть, газ и нефтепродукты.

Использование нефтегазовых доходов в 2009 - 2011 годах приведено в следующей таблице.

Показатели проекта федерального бюджета	2009 год		2010 год		2011 год
	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП
Нефтегазовые доходы	4 692,5	9,1	4 526,2	7,7	4 637,5	6,9
Нефтегазовый трансферт	2 531,1	4,9	2 661,6	4,5	2 501,6	3,7
Пополнение Резервного фонда	1 587,2	3,1	678,1	1,2	718,0	1,1
Пополнение Фонда национального благосостояния	197,8	0,4	809,6	1,4	1027,3	1,5
Остаток нефтегазовых доходов, поступивших в декабре	376,4	0,7	376,9	0,6	390,6	0,6

Начиная с 2010 года предусмотрено снижение доли нефтегазового трансферта в ВВП, что ведет к увеличению источников финансирования дефицита федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита. Так, в 2011 году объем привлеченных средств составит 614,6 млрд. рублей, или 0,9% ВВП, что близко к предельной величине (1% ВВП), определенной в пункте 3 статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

3.1.3. Объем расходов федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличится в 1,6 раза в номинальном и в 1,3 раза в реальном выражении при тенденции к сокращению их доли в ВВП начиная с 2009 года.

Среднегодовой темп прироста расходов федерального бюджета по отношению к предыдущему году в 2009 - 2011 годах составит 6,3%, что на 0,2 процентных пункта ниже темпов прироста ВВП (6,5%).

Структура расходов федерального бюджета на 2008 - 2011 годы по разделам классификации расходов бюджетов Российской Федерации представлена в следующей таблице.

млрд. рублей

Наименование	2008 год (N 198-ФЗ с изм.)	в % к итогу	2009 год	в % к итогу	2010 год	в % к итогу	2011 год	в % к итогу
Расходы, всего (без учета условно утвержденных расходов)	7 021,9	100,0	9 024,7	100,0	10 062,3	100,0	10 751,8	100,0
Общегосударственные вопросы (без процентных расходов)	690,4	9,8	1 119,5	12,4	1 002,8	10,0	895,8	8,3
Национальная оборона	1 016,7	14,5	1 277,5	14,2	1 390,7	13,8	1 480,5	13,8
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	827,2	11,8	1 085,9	12,0	1 198,3	11,9	1 266,1	11,8
Национальная экономика	771,3	11,0	1 039,7	11,5	1 181,2	11,7	1 384,8	12,9
Жилищно-коммунальное хозяйство	64,0	0,9	107,7	1,2	118,3	1,2	110,3	1,0
Охрана окружающей среды	9,9	0,1	13,8	0,1	14,7	0,1	15,1	0,1
Образование	336,1	4,8	423,1	4,7	468,8	4,7	484,9	4,5
Культура, кинематография, средства массовой информации	93,7	1,3	113,9	1,3	114,4	1,1	114,4	1,1
Здравоохранение, физическая культура и спорт	229,9	3,3	365,8	4,1	379,4	3,8	382,2	3,6
Социальная политика	275,6	3,9	297,7	3,3	338,6	3,4	307,9	2,9
Межбюджетные трансферты	2 527,3	36,0	2 982,0	33,0	3 621,1	36,0	4 001,7	37,2

Структура расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы остается достаточно стабильной. По объему расходов первое место занимают бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение расходных обязательств по межбюджетным трансфертам: 33,0% общей суммы расходов (без учета условно утвержденных расходов) - в 2009 году, 36,0% - в 2010 году и 37,2% - в 2011 году; на втором месте - бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение расходных обязательств в области национальной обороны, соответственно 14,2% в 2009 году, 13,8% в 2010 - 2011 годах, на третьем месте - бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение расходных обязательств в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности, - соответственно 12,0% в 2009 году, 11,9% в 2010 году, 11,8% в 2011 году. На исполнение расходных обязательств в области национальной экономики предусмотрены бюджетные ассигнования в 2009 году 11,5% общей суммы расходов (без учета условно утвержденных расходов), в 2010 году - 11,7%, в 2011 году - 12,9%.

В реальном выражении непроцентные расходы по сравнению с темпами роста ВВП соответственно установлены: в 2009 году по сравнению с предыдущим годом выше на 11,1 процентного пункта, в 2010 году - ниже темпов роста ВВП на 0,6 процентного пункта, в 2011 году - ниже на 4,9 процентного пункта.

Таким образом, начиная с 2010 года темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета в реальном выражении предусматриваются ниже темпов роста экономики (ВВП).

В 2011 году наибольший прирост непроцентных расходов в номинальном выражении по сравнению с законодательно утвержденными расходами на 2008 год предусматривается по разделам "Национальная экономика" (на 79,5%), "Жилищно-коммунальное хозяйство" (на 72,2%), "Здравоохранение, физическая культура и спорт" (на 66,2%), "Межбюджетные трансферты" (на 58,3%), "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" (на 53,1%), "Охрана окружающей среды" (на 52,3%).

Более чем на 40% предусматривается прирост расходов федерального бюджета по разделам "Национальная оборона" и "Образование", ниже среднего уровня увеличиваются расходы по разделам "Культура, кинематография, средства массовой информации" и "Социальная политика", "Общегосударственные вопросы" (без учета процентных расходов).

Объем условно утверждаемых расходов (не распределяемых в текущем бюджетном периоде) предусмотрен в соответствии со статьей 199 Бюджетного кодекса Российской Федерации - он составил не менее 2,5% общего объема расходов в 2010 году и не менее 5% - в 2011 году.

Удельный вес бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств в общей сумме расходов (без учета условно утвержденных расходов) на 2009 - 2011 годы ежегодно составит 2,6%, показатель, характеризующий отношение объема указанных бюджетных ассигнований к ВВП, несколько снижается - от 0,45% в 2009 году до 0,42% в 2011 году.

В приложениях 6 и 9 (ведомственная структура расходов федерального бюджета на 2009 год и на 2010 год) к законопроекту бюджетные ассигнования по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов по образованным, преобразованным и упраздненным в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" 10 главным распорядителям средств федерального бюджета, отражены со знаком "минус" как по графе "изменения", так и по графе "с учетом изменений". На 2009 год отрицательные значения установлены в сумме 147,7 млрд. рублей, на 2010 год - 151,2 млрд. рублей.

Счетная палата полагает неприемлемым установление в данном законопроекте и в аналогичных проектах законов указанных отрицательных значений, так как это не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, которые предусматривают отражение в ведомственной структуре расходов, выплачиваемых из бюджета. Это существенно снижает прозрачность федерального бюджета, и не позволит осуществить проверку годовых отчетов об исполнении федерального бюджета в части исполнения законодательно установленных бюджетных ассигнований.

В связи с изложенным, Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Правительству Российской Федерации внести предложения об исключении отрицательных значений по бюджетным ассигнованиям с учетом изменений и подготовить поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление наряду с изменениями утвержденных параметров планового периода абсолютных положительных показателей с учетом изменений.

Соответствующие замечания Счетной палаты имеются и по Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" в части расходов федерального бюджета на 2008 год.

3.1.4. Профицит федерального бюджета на 2009 год определен в объеме 1 902,5 млрд. рублей (3,7% ВВП), на 2010 год - 1 413,3 млрд. рублей (2,4% ВВП), на 2011 год - 1 521,3 млрд. рублей (2,3% ВВП) и сформирован из суммы, полученной как разница между привлечением и погашением средств из источников финансирования дефицита федерального бюджета, которая в 2009-2011 годах увеличивается как в абсолютных размерах, так и в процентах к ВВП, а также из суммы, полученной в результате изменения остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета, которая снижается относительно ВВП с 4,2% до 3,2% и направляется в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

3.1.5. Динамика формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния представлена в следующей таблице.

Показатели проекта федерального бюджета	2008 год 198-ФЗ (с изм.)		2008 год оценка		2009 год законопроект		2010 год законопроект		2011 год законопроект
	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП
Резервный фонд на конец года	3 500,0	10,0*	3500	7,9	5 147,5	10,0	5 914,6	10,0	6 761,0	10,0
Резервный фонд на 1.01.	3 069,0**	7,3	3069,0**	7,0	3500	6,8	5 147,5	8,7	5 914,6	8,7
Доходы от управления	28,6		28,6		60,3	0,1	89,0	0,2	128,4	0,2
Нефтегазовые доходы	402,4	1,0	402,4	0,9	1587,2	3,1	678,1	1,1	718,0	1,1
Фонд национального благосостояния на конец года	2 456,0	5,8	2656,3*	6,0	3 331,1	6,5	4 588,1	7,8	6 080,1	9,0
Фонд национального благосостояния на 1.01.	782,8*	1,8	782,8**	1,8	2656,3	5,2	3331,1	5,6	4 588,1	6,8
Остаток нефтегазовых доходов, поступивших в федеральный бюджет в декабре предыдущего года					460,1	0,9	376,4	0,6	376,9	0,6
Доходы от управления	-		-		16,9	0,03	71,0	0,1	87,8	0,1
Нефтегазовые доходы	1673,2***	4,0	1873,5 ***	4,3	197,8	0,4	809,6	1,4	1027,3	1,5

______________________________

*- рассчитан Правительством Российской Федерации исходя из первоначально утвержденного ВВП в объеме 35 000 млрд. рублей

(к уточненному ВВП в объеме 42 240 млрд. рублей - 8,3%).

** - по состоянию на 1.02.

*** - расчетно без учета курсовой разницы

Прогнозируемый объем Резервного фонда на 2009 - 2011 годы соответствует его нормативной величине, рассчитанной исходя из 10% прогнозируемого ВВП на соответствующий год.

Фонд национального благосостояния в 2011 году составит 6,1 трлн. рублей, или 9,0% ВВП и увеличится по сравнению с 2008 годом на 3,4 трлн. рублей, или на 3,2 процентного пункта ВВП. При этом объемы использования Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсионных накоплений законопроектом не определены.

3.1.6. В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом. Рост объемов привлечения государственных заимствований ведет к увеличению в 2011 году расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 1,7 раза по сравнению с 2008 годом.

Объем государственного долга за 2009 - 2011 годы увеличится в 1,7 раза и составит 4,8 трлн. рублей (7,2% ВВП) за счет роста государственного внутреннего долга, который увеличится на 1,9 трлн. рублей, или в 2 раза, и составит 3,7 трлн. рублей (5,5% ВВП). Ежегодный прирост заимствований на внутреннем рынке составит 27 - 52%, в том числе за счет размещения государственных ценных бумаг в целях развития национального финансового рынка. Необходимо также отметить, что процентные ставки по внутренним заимствованиям (6 - 8,5%) значительно выше доходности от размещения средств фондов (2 - 2,5%).

Такая долговая политика приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного долга, которые в 2011 году составят 308,1 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с 2008 годом на 128,25 млрд. рублей, или в 1,7 раза. При этом необходимо учитывать, что увеличение расходов на обслуживание государственного долга, в свою очередь, приводит к увеличению ненефтегазового дефицита и необходимости увеличения новых заимствований.

Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года предусматривается в размере 40,9 млрд. долларов США, или 29,2 млрд. евро, что на 1,2% меньше утвержденного показателя на 1 января 2010 года (41,4 млрд. долларов США, или 27,8 млрд. евро).

3.2. Анализ реализации основных задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 23 июня 2008 года "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах"

3.2.1. В соответствии со статьями 170 и 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента Российской Федерации, определяющем основные направления и ориентиры бюджетной политики.

Основными задачами бюджетной и налоговой политики, сформулированными в Бюджетном послании, являются: принятие мер по снижению инфляции, внедрение долгосрочного бюджетного планирования, расширение горизонта и повышение надежности социально-экономического прогнозирования, формирование устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу; переход к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания и принципов нормативно-подушевого финансирования; завершение переходного периода формирования новой системы местного самоуправления; практический переход на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств; дальнейшее развитие практики бюджетирования, ориентированного на результат; повышение эффективности управления бюджетными средствами, качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора; совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля; повышение эффективности налоговой политики.

3.2.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании.

Внесены изменения в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, предусматривающие, в частности:

увеличение размеров отдельных стандартных налоговых вычетов, направленных на снижение налогового бремени семей, имеющих детей, и граждан с низкими доходами; расширение перечня льгот по налогу на доходы физических лиц;

внедрение дополнительных механизмов ускоренной амортизации основных средств, и прежде всего технологического оборудования;

установление нулевой ставки НДПИ при добыче нефти в труднодоступных районах; дифференциацию ставок акцизов на нефтепродукты с 2011 года; поддержку предприятий малого бизнеса.

Внесены изменения в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленные на совершенствование правового регулирования отношений по использованию имущества организаций при исполнении концессионного соглашения.

Правительством Российской Федерации принято решение о введении с 1 декабря 2008 года новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и федеральных государственных органов с увеличением расходов федерального бюджета на эти цели на 30% с учетом повышения МРОТ до 4330 рублей. Внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации, направленные на улучшение демографической ситуации в стране. Проектом федерального бюджета предусмотрено увеличение бюджетных средств на выплату материнского семейного капитала, размера социальной пенсии до уровня прожиточного минимума пенсионера к концу 2009 года, среднего размера трудовой пенсии в 1,3 раза.

3.2.3. При формировании проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания.

3.2.3.1. В соответствии с Бюджетным посланием Правительством Российской Федерации совместно с Банком России должны быть приняты исчерпывающие меры по обеспечению снижения инфляции.

Вместе с тем принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами не удается добиться снижения инфляции. Зафиксированный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ уровень инфляции в 2008 году 7% не выдерживается и оценивается в 11,8%.

3.2.3.2. В Бюджетном послании поставлена задача реализации принципа достоверности экономического прогнозирования для улучшения качества бюджетного планирования, существенного повышения надежности и расширения горизонта прогноза социально-экономического развития.

Однако с 2000 по 2007 год фактические объемы ВВП, темпы роста ВВП и уровень инфляции практически ежегодно оказывались выше прогнозируемых показателей. В 2008 году превышение объема ВВП по сравнению с первоначальным прогнозом, по оценке, составит 25,9%, темпу его роста - 1,7 процентного пункта, уровню инфляции - 4,8 процентного пункта.

Необходимо ускорить рассмотрение и утверждение долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2023 года, концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, проекта федерального закона "О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации".

3.2.3.3. В соответствии с выдвинутыми в Бюджетном послании требованиями необходимо ускорить формирование системы мониторинга эффективности бюджетных расходов.

Необходима оценка эффективности использования значительных финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям, в связи с низкой степенью прозрачности использования госкорпорациями средств, отсутствием прямого контроля за их деятельностью со стороны федеральных органов, критериев оценки эффективности их функционирования, отсутствием в отдельных госкорпорациях процедур долгосрочного планирования. Счетная палата считает целесообразным рассмотреть вопрос о включении в законы о госкорпорациях норм, устанавливающих внешний контроль за деятельностью корпораций в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3.2.3.4. В Бюджетном послании обращено внимание на важность эффективного расходования бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания.

Однако до настоящего времени не в полной мере отработан механизм реализации государственных и муниципальных заданий, не утвержден порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным органам исполнительной власти и федеральным государственным учреждениям.

В соответствии с Бюджетным посланием переход к финансовому обеспечению государственных услуг должен осуществляться на основе принципов нормативно-подушевого финансирования.

Вместе с тем не завершено формирование системы финансирования стационарных медицинских учреждений, основанной на стандартизации медицинской помощи с ориентацией на конечный результат. Не приняты федеральные законы о государственных гарантиях оказания бесплатной медицинской помощи и об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации, которыми должны быть определены виды медицинской помощи, предоставляемой за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Не отработана система формирования государственного задания на основе принципов нормативно-подушевого финансирования и нормативов финансовых затрат, внедряющая в общеобразовательных учреждениях систему оплаты труда, основанную на нормативно-подушевом финансировании.

3.2.3.5. В Бюджетном послании поставлена задача практического перехода на современные принципы осуществления государственных инвестиций и реализации долгосрочных программ за счет бюджетных средств, обеспечения реализации с 2010 года соответствующих норм Бюджетного кодекса Российской Федерации полностью.

Вместе с тем Правительством Российской Федерации не приняты в полном объеме решения, касающиеся порядка разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ.

3.2.3.6. Анализ представленных с проектом федерального бюджета материалов не позволяет сделать вывод о решении поставленной в Бюджетном послании задачи обеспечения корреляции докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Поставлена задача пересмотреть механизм формирования и реализации ведомственных целевых программ, которые должны в основном использоваться для реструктуризации и повышения эффективности исполнения обязательств.

Однако Правительством Российской Федерации не внесены изменения в Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. N 239.

3.2.3.7. В Бюджетном послании поставлена задача повышения эффективности управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, временно свободными бюджетными средствами, обеспечения надежности размещения средств этих фондов, рассмотрения вопроса о расширении состава активов, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния.

Однако до настоящего времени не внесены изменения в постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния. По мнению Счетной палаты, целесообразно дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

3.2.3.8. В Бюджетном послании указано, что для повышения качества управления государственной собственностью и эффективности работы государственного сектора следует в ближайшие годы завершить процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий, создать правовую базу для приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений, обеспечить полноценный учет имущества казны и его отражение в финансовой отчетности публично-правовых образований.

Вместе с тем процесс акционирования федеральных государственных унитарных предприятий не завершен. Не приняты проекты нормативных правовых актов, необходимых для приватизации имущества государственных и муниципальных учреждений. Не обеспечивается полноценный учет имущества казны, поскольку отсутствует необходимая нормативная правовая база, четко определяющая понятие государственной казны, обеспечивающая развитие института казны в России, осуществление гражданских правомочий государства как собственника.

3.2.3.9. В целях реализации поставленной в Бюджетном послании задачи совершенствования структуры и механизмов государственного в муниципального финансового контроля необходимо ускорить внесение в Государственную Думу проекта федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации".

3.2.3.10. В Бюджетном послании обращено внимание на сохранение актуальности внесения в Налоговый кодекс Российской Федерации поправок, направленных на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов, и взаимосвязь положений указанных поправок с изменениями в законодательстве, связанными с введением в Российской Федерации института консолидированной налоговой отчетности по налогу на прибыль организаций.

Вместе с тем соответствующий проект федерального закона не был внесен в Государственную Думу и должен быть доработан одновременно с законопроектом, предусматривающим введение института консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.

В Бюджетном послании дано задание принять главу Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующую взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости, предусмотрев при этом такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне.

Однако соответствующий проект федерального закона может быть представлен в Правительство Российской Федерации не ранее 2010 года в связи с длительностью подготовки и принятия нормативных правовых актов, необходимых для проведения массовой оценки объектов недвижимости.

Не выполнено требование Бюджетного послания об окончательном определении стратегии и тактики дальнейшего снижения налоговой нагрузки, в том числе в отношении сроков реформирования налога на добавленную стоимость.

Не приняты изменения в налоговое законодательство в части установления равных условий для организаций независимо от их организационно-правовой формы при применении освобождения от налога на добавленную стоимость социально значимых услуг; применения освобождения от налогообложения налогом на доходы физических лиц при направлении благотворительными организациями средств на нужды социально не защищенных слоев населения; применения специфической ставки налога на добычу угля, снижения ставки налога на добычу полезных ископаемых в отношении участков недр, где высока метанообильность и склонность к возгоранию, и другие.

3.2.3.11. В Бюджетном послании указано на необходимость минимизировать внесение поправок в утвержденный бюджет для полноценного использования преимуществ трехлетних бюджетов.

Вместе с тем в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" (с изменениями) в июле 2008 года внесены изменения, затрагивающие основные характеристики утвержденного федерального бюджета на 2008 - 2010 годы, что снижало качество и достоверность бюджетного планирования.

3.2.3.12. В Бюджетном послании определены приоритетные направления бюджетных расходов: это сферы здравоохранения, образования, научных исследований и опытно-конструкторских разработок, модернизации транспортной инфраструктуры.

Однако доля расходов федерального бюджета на фундаментальные исследования в общих расходах на науку на 2009 год составит 33,7%, на 2010 год - 37,8%, на 2011 год - 36,3%, что не обеспечивает выполнение положения статьи 11 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" в части обеспечения приоритетного развития фундаментальных научных исследований.

Несмотря на увеличение объема финансирования раздела "Образование" на 25,9%, отмечается тенденция к снижению доли расходов этого раздела в общем объеме расходов федерального бюджета - с 4,8% в 2008 году до 4,3% в 2011 году, что связано с завершением в 2009 и 2010 годах ряда федеральных целевых программ, а также прекращением бюджетного финансирования таких мероприятий приоритетного национального проекта "Образование", как стимулирование общеобразовательных учреждений, активно внедряющих инновационные образовательные программы, и обеспечение доступа общеобразовательных учреждений к информационным образовательным ресурсам. Такое решение нельзя признать обоснованным в связи со значимостью этих мероприятий в процессе повышения уровня образования в стране.

3.2.3.13. Одной из наиболее серьезных проблем, отмеченной в Бюджетном послании, является обеспечение сбалансированности пенсионной системы, формирование устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу, разработка широкого комплекса мер, в том числе упорядочения источников финансирования пенсий.

Однако комплекс мер по совершенствованию и сбалансированности пенсионной системы на долгосрочную перспективу находится в стадии разработки, не приняты федеральные законы, направленные на упорядочение источников финансирования пенсий, развитие негосударственного пенсионного страхования, более эффективное управление пенсионными накоплениями, развитие профессиональных пенсионных систем. Не созданы условия для обеспечения соотношения среднего размера трудовой пенсии по старости и среднемесячной заработной платы по стране, рекомендуемого Международной организацией труда, на уровне не ниже 40% заработка (в 2011 году планируется на уровне 25,7%).

3.2.3.14. В соответствии с Бюджетным посланием необходимо завершить обеспечение очередников из числа ветеранов и инвалидов специальным автомобильным транспортом или же предоставить им возможность получения адекватной денежной компенсации в 2009 году.

Вместе с тем проектом федерального бюджета не в полной мере реализуется задача, поставленная в Указе Президента Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 685 "О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов", в части обеспечения граждан, ставших инвалидами вследствие воздействия радиации, а также инвалидов из числа реабилитированных лиц, специальным автомобильным транспортом в полном объеме в 2009 году (на эти цели предусматривается на 2009 год 955,4 млн. рублей, на 2010 год - 1005,2 млн. рублей).

3.2.3.15. В Бюджетном послании указано на необходимость консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики с одновременным установлением индикаторов эффективности их использования и общих требований к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности. Однако общие требования к региональным или муниципальным программам в соответствующих сферах деятельности не установлены.

3.2.3.16. Анализ представленных одновременно с проектом федерального бюджета материалов не позволяет сделать вывод о решении поставленных в Бюджетном послании задач по оценке качества управления региональными финансами, ежегодном осуществлении мониторинга и составлении рейтинга качества финансового управления в субъектах Российской Федерации.

3.2.3.17. В Бюджетном послании поставлена задача завершения переходного периода формирования новой системы местного самоуправления.

Вместе с тем эффективное исполнение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сдерживается наличием коллизий и пробелов в действующем законодательстве, в частности, несоответствием отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ Бюджетному кодексу Российской Федерации и Налоговому кодексу Российской Федерации, необходимостью внесения изменений в указанный Федеральный закон, уточняющих перечень имущества для решения вопросов местного значения. Сохраняется проблема недостаточности средств в бюджетах большинства муниципальных образований на развитие собственного экономического потенциала.

Более подробный анализ реализации задач, определенных в Бюджетном послании, при формировании проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов приведен в приложении N 1 к Заключению.

3.3. Анализ соответствия законопроекта и документов и материалов, представленных одновременно с ним, Бюджетному кодексу Российской Федерации и иным актам законодательства Российской Федерации

3.3.1. Часть 3 статьи 4 законопроекта в случае изменения в 2009 году состава и (или) функций главных администраторов доходов федерального бюджета или главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета при определении принципов назначения, структуры кодов и присвоении кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации предоставляет Минфину России право вносить соответствующие изменения в перечень главных администраторов доходов федерального бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также в состав закрепленных за ними кодов классификации доходов бюджетов Российской федерации или классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Вместе с тем статьями 20 и 23 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета и перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете. Аналогичная норма предусмотрена статьей 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой перечень главных администраторов доходов бюджета и перечень главных администраторов источников финансирования дефицитов бюджетов устанавливаются законом (решением) о бюджете.

Положения статьи 6 законопроекта не согласуются со статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

В соответствии с частью 4 статьи 6 законопроекта федеральные государственные загранучреждения вправе использовать доходы, получаемые ими в 2009 - 2011 годах от разрешенных видов деятельности, а также остатки указанных средств по состоянию на 1 января 2009 года в качестве дополнительного источника финансового обеспечения выполнения функций указанных загранучреждений сверх бюджетных ассигнований, установленных статьей 7 законопроекта. При этом объемы данных расходов в законопроекте не определены.

В соответствии с частью 5 статьи 6 законопроекта остатки средств федерального бюджета на 1 января 2009 года на счетах Федерального казначейства, образовавшиеся в связи с неиспользованием по состоянию на 1 января 2009 года доходов федерального бюджета, полученных от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным государственным учреждениям культуры и искусства, здравоохранения, науки, научного обслуживания государственных академий наук, образовательным и архивным учреждениям, подлежат использованию в 2009 году в соответствии с пунктом 1 части 11 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

Предусмотренное частью 5 статьи 6 законопроекта использование остатков средств федерального бюджета на 1 января 2009 года не согласуется с положениями статьи 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этой статьей остатки средств федерального бюджета на начало текущего финансового года используются: в объеме поступлений нефтегазовых доходов федерального бюджета в декабре отчетного года в соответствии со статьей 96.12 Бюджетного кодекса Российской Федерации для направления в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния; в объеме неполного использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации отчетного финансового года на реализацию проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации; в объеме не более одной двенадцатой общего объема расходов федерального бюджета текущего финансового года на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году, а также на возможное осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства и сокращение заимствований.

Не соответствуют статье 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации и положения части 4 статьи 6 законопроекта, также предусматривающей использование остатков средств федерального бюджета на 1 января 2009 года.

В пункте 10 части 1 и в части 2 статьи 12 законопроекта не указаны цели направления средств федерального бюджета соответственно в уставный капитал Черноморского банка торговли и развития и в уставный капитал совместного российско-индийского предприятия "Тайтениум Продактс Прайвит Лимитед" (Республика Индия), что не согласуется со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этой статьей бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.

В соответствии со статьей 12 законопроекта федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции управления в соответствующей сфере деятельности, направляют в установленном порядке в пределах предусмотренных им бюджетных ассигнований средства федерального бюджета в уставный капитал 68 открытых акционерных обществ. На эти цели предусматривается направить в 2009 году 105, 1 млрд. рублей, в 2010 году - 25,6 млрд. рублей, в 2011 году - 15,7 млрд. рублей. По мнению Счетной палаты, следует определить методику и критерии, в соответствии с которыми формируется перечень юридических лиц, которым планируется предоставление бюджетных инвестиций.

В соответствии с частью 4 статьи 13 законопроекта не использованные в 2008 году иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение, полученные бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, подлежат использованию в 2009 году на те же цели. Это не согласуется со статьей 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой использованию в очередном финансовом году подлежат не использованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субвенций я# субсидий.

Таким образом, из 25 статей законопроекта отдельные нормы 4 статей не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

3.3.2. Законопроектом не установлен объем средств Фонда национального благосостояния, направляемых на цели обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплении граждан Российской Федерации, а также на обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, как это предусмотрено статьей 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В составе документов и материалов к законопроекту не представлен проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Статья 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерация предусматривает предоставление проекта программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) одновременно с проектом закона (решения) о бюджете. Статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление такой программы в составе документов и материалов к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) не определено.

Часть 4 статьи 23 законопроекта предоставляет право Федеральному казначейству и его территориальным органам при установлении факта незакрытия в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях счетов в валюте Российской Федерации по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) направлять в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций по указанным счетам в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Одновременно статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральному казначейству и его территориальным органам предоставлено право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям только средств федерального бюджета в кредитных организациях.

3.3.3. Отдельные нормы 5 статей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете.

Статья 5 законопроекта содержит положения об установлении порядка списания средств по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, о праве территориальных органов Федеральной налоговой службы обращаться в суды с исками о взыскании сумм задолженности по процентам, начисленным на реструктурированную задолженность по федеральным, региональным и местным налогам и сборам, о порядке уплаты государственной пошлины и иных обязательных платежей бюджетным учреждением.

Статья 8 законопроекта содержит положения об установлении численности судей судов общей юрисдикции и работников их аппаратов. Следует рассмотреть вопрос об установлении указанных норм специальным федеральным законом.

Статьи 9, 10 и 18 законопроекта содержат нормы об установлении Правительством Российской Федерации порядка использования бюджетных ассигнований в сфере образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, устанавливают порядок компенсационных выплат отдельным категориям граждан. Указанные нормы могут быть закреплены в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации.

3.3.4. Представленный одновременно с законопроектом проект федерального закона "О приостановлении действия отдельных законодательных актов Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" приостанавливает до 1 января 2012 года действие Федерального закона от 1 июня 1995 г. N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах" в части чеков "Урожай-90" и обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции. При этом часть 9 статьи 22 законопроекта определяет, что выкуп чеков "Урожай-90" и выплаты сдатчикам сельскохозяйственной продукции урожая 1991 года осуществляются через открытое акционерное общество "Российский сельскохозяйственный банк". Следует уточнить указанные положения законопроекта.

Статья 5 представленного одновременно с законопроектом проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, приостановлении действия положений Таможенного кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу абзаца второго пункта 18 статьи 346.38 части второй Налогового кодекса Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" приостанавливает до 1 января 2012 года действие положений Таможенного кодекса Российской Федерации.

Указанные положения Таможенного кодекса Российской Федерации приостанавливались федеральными законами от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" и от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов". По мнению Счетной палаты, следует внести необходимые изменения в Таможенный кодекс Российской Федерации.

3.3.5. По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести статьи законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными актами законодательства Российской Федерации.

3.3.6. Части 1 и 2 статьи 25 законопроекта устанавливают 22 основания для внесения в 2009 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Таким образом, с учетом положений статьи 217 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривается около 30 оснований для внесения в 2009 году изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

Счетная палата отмечает, что такое количество оснований для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета приводит к существенному перераспределению средств федерального бюджета в ходе его исполнения. Так, в ходе исполнения федерального бюджета за 2007 год было перераспределено 1,9 трлн. рублей или около трети бюджетных ассигнований, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2007 год" (с изменениями и дополнениями). Счетная палата неоднократно обращала внимание на то, что Бюджетным кодексом Российской Федерации и федеральными законами о федеральном бюджете устанавливаются основания для внесения изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета без введения ограничений по перемещению бюджетных ассигнований.

3.3.7. Рассмотрение проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" осуществляется, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации.

Анализ сложившейся практики подготовки и принятия нормативных правовых актов, определяющих порядок реализации текстовых статей федерального закона о федеральном бюджете, приведен в следующей таблице.

Год	Количество нормативных правовых актов, которые необходимо принять в соответствии с графиками их подготовки	Количество принятых нормативных правовых актов	Количество непринятых нормативных правовых актов
2001	46	39	7
2002	56	46	10
2003	40	37	3
2004	48	41	7
2005	47	46	1
2006	54	48	6
2007	37	35	2
2008	96	87	9

По состоянию на 1 августа 2008 года Правительством Российской Федерации не принято 9 нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", или одна десятая часть общего количества, предусмотренного к разработке в IV квартале 2007 года и в январе - июле 2008 года.

В целях реализации отдельных норм 14 статей законопроекта Правительством Российской Федерации необходимо принять или уточнить 28 нормативных правовых актов. Кроме того, реализация положений статьи 7 и статьи 13 законопроекта о предоставлении отдельных видов субсидий, субвенции, межбюджетных субсидий, межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предусмотренных законопроектом, предполагает принятие Правительством Российской Федерации соответствующего постановления по каждому случаю предоставления средств федерального бюджета. Для реализации норм 4 текстовых статей законопроекта потребуется принятие или уточнение четырех нормативных актов Минфина России.

По мнению Счетной палаты, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить принятие указанных нормативных правовых актов до начала финансового года.

3.3.8. Счетная палата полагает необходимым отметить, что Правительством Российской Федерации до настоящего времени не реализован план подготовки постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменении в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2007 г. N 1025-р.

По состоянию на 15 августа 2008 года из 17 постановлений Правительства Российской Федерации, предусмотренных к разработке указанным распоряжением с ноября 2007 года по март 2008 года, принято и уточнено 10 (около двух третей общего количества). Не приняты постановления Правительства Российской Федерации о порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, о внесении изменений в положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, о порядке осуществления бюджетных полномочий органами исполнительной власти в условиях военного и чрезвычайного положений (срок внесения в Правительство Российской Федерации - ноябрь 2007 года), о порядке принятия решении о разработке долгосрочных целевых программ, о порядке проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, о порядке разработки сводного финансового баланса Российской Федерации (срок внесения в Правительство Российской Федерации - декабрь 2007 года), о порядке формирования и финансового обеспечения государственного задания (срок внесения в Правительство Российской Федерации - март 2008 года).

4. Доходы проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела:

- Расчеты представлены не по всем статьям классификации доходов федерального бюджета, по ряду доходов представлены только пояснения. Расчеты доходов федерального бюджета непрозрачны, содержат показатели, многие из которых сами являются расчетными, что затрудняет анализ доходов федерального бюджета, оценку их обоснованности и корректности.

- Ряд доходов федерального бюджета: налог на прибыль организаций, налог на добавленную стоимость, акцизы, вывозные таможенные пошлины требуют дополнительного обоснования и(или) уточнения.

- Счетной палатой установлены расхождения между показателями, содержащимися в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, и показателями, используемыми в расчетах поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, акцизов.

- В составе доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, не учтены доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

- Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета в 2009 году могли бы стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам и таможенным платежам, санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая по состоянию на 1 июля 2008 года составляла 904,8 млрд. рублей (без учета единого социального налога и задолженности ликвидированных и признанных банкротами организаций).

- Как и в предыдущие годы, при формировании доходов федерального бюджета не учтен ряд доходов, что не соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

4.1. Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относится общий объем доходов бюджета с выделением объема нефтегазовых доходов. Состав и объем прогнозируемых на 2009 - 2011 годы доходов федерального бюджета по группам, подгруппам, статьям и подстатьям содержатся в приложении к пояснительной записке к проекту федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.

Статьей 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в составе материалов, представленных с проектом федерального закона, должны содержаться расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета. В составе материалов, представленных с законопроектом, содержатся расчеты поступлений в федеральный бюджет отдельных налоговых и неналоговых платежей в 2009, 2010 и 2011 годах. Счетная палата отмечает, что в материалах и документах, представленных к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", не представлены расчеты по доходам, которые составляют в 2009 году - 535,2 млрд. рублей, в 2010 году - 558,2 млрд. рублей и 2011 году - 582,6 млрд. рублей (или 5% суммы прогнозируемых доходов федерального бюджета). В пояснительной записке к законопроекту указываются только методы, примененные при прогнозировании поступлений этих доходов.

Несмотря на важность расчетов для оценки обоснованности проектируемых доходов федерального бюджета, внесенные расчеты доходов федерального бюджета непрозрачны, содержат только ограниченное количество принятых при расчетах показателей, многие из которых сами являются расчетными. Некоторые показатели, примененные в расчетах, на каждый год прогнозируемого периода проектируются в одних и тех же размерах. В ряде случаев показатели, используемые в расчетах, сгруппированы таким образом, что невозможно сравнить их с показателями, используемыми Федеральной налоговой службой в налоговой отчетности. Это затрудняет анализ расчетов, оценку их обоснованности и корректности.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

4.2.1. Динамика доходов от уплаты налога на прибыль организаций в 2008 - 2011 годах (без учета налога на прибыль организаций с доходов, полученных виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам) приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	676,28*	743,36	828,95	923,32
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	43,31	67,08	85,59	94,37
1.2.	к предыдущему году, %	106,8	109,9	111,5	111,4
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	109,9	122,6	136,5
2.	Закон N  198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	633,63	675,87	748,11
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	6,93	42,24	72,24
2.2.	к предыдущему году, %	101,1	106,7	110,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	42,65	109,73	195,32	289,69
3.2.	%	106,7	117,3	130,8	145,7
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	42,65	67,49	80,84
4.2.	%	106,7	110,0	110,8

______________________________

* ожидаемая оценка 2008 года.

При проектировании доходов от уплаты налога на прибыль организаций учтены изменения налогового законодательства в части увеличения размера взносов по договорам добровольного личного страхования, предусматривающим оплату страховщиками медицинских расходов застрахованных работников, с 3% до 6% суммы расходов на оплату труда, применение повышающего коэффициента в размере 1,5 к расходам на научные исследования и опытно-конструкторские разработки и увеличение расходов в связи с возмещением организациями затрат по уплате процентов по займам (кредитам) на приобретение и (или) строительство жилого помещения своим работникам. Выпадающие доходы федерального бюджета в 2009 году в материалах, представленных с законопроектом, оценены в размере 4,8 млрд. рублей.

В материалах, представленных с законопроектом, не приводится оценка последствий изменений налогового законодательства, вступающих в силу с 2009 года: расширения условий для признания расходами в целях налогообложения затрат на обучение работников по основным и дополнительным образовательным программам, а также ряда мер, направленных на либерализацию амортизационной политики для целей налогообложения. По мнению Счетной палаты, указанные изменения налогового законодательства могут привести к снижению налоговой базы и, следовательно, к снижению сумм налога на прибыль организаций, что не нашло отражения в материалах, представленных с законопроектом.

В объеме поступлений налога на прибыль организаций в 2009, 2010 и 2011 годах учтены дополнительные поступления по годовому перерасчету, недоимке и платежам, начисленным по результатам контрольной работы налоговых органов, размер которых (25,7 млрд. рублей) постоянен на протяжении указанного периода, что требует уточнения.

В материалах к проекту бюджета не содержится расчета налога на прибыль организаций с доходов, полученных в виде процентов по государственным и муниципальным ценным бумагам, поступления по которому предусмотрены в проекте доходов федерального бюджета в 2009 году в сумме 13,3 млрд. рублей, в 2010 и 2011 годах - в сумме 14,1 млрд. рублей и 16,8 млрд. рублей соответственно.

4.2.2. Динамика доходов от уплаты единого социального налога, зачисляемого в федеральный бюджет, в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	497,53*	610,85	716,86	831,87
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	92,55	113,32	106,01	115,01
1.2.	к предыдущему году, %	122,9	122,8	117,4	116,0
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	122,8	144,1	167,2
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	500,50	590,49	693,15
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	111,41	89,99	102,66
2.2.	к предыдущему году, %	128,6	118,0	117,4
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	-2,97	110,35	216,36	331,37
3.2.	%	99,4	122,0	143,2	166,2
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	-2,97	20,36	23,71
4.2.	%	99,4	103,4	103,4

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Распределение численности и фонда заработной платы работающих по уровням налоговой базы в 2009-2011 годах по категории плательщиков "А" произведено без учета сложившихся пропорций их распределения по форме налоговой отчетности N 5-ECH за 2005 - 2007 годы. В приведенных расчетах завышена их доля для категории плательщиков с численностью и фондом заработной платы до 280 тыс. рублей, для которых применяется максимальная ставка налога, и занижена для остальных категорий плательщиков, применяющих регрессивную шкалу, что ведет к завышению общего прогнозируемого объема поступлений налога.

Распределение численности и фонда заработной платы в разрезе категорий плательщиков по уровням налоговой базы в 2010 и 2011 годах произведено без учета роста заработной платы работающих и перемещения части работающих из шкалы регрессии с более низким уровнем дохода в шкалу с более высоким уровнем дохода. В представленных расчетах пропорции распределения численности и фонда заработной платы по уровням налоговой базы остаются неизменными в расчетах поступлений налога на 2009, 2010, 2011 годы, что влияет на прогнозируемый объем поступлений налога в сторону его завышения.

Вместе с тем применяемый при расчетах коэффициент корректировки фонда заработной платы по категории плательщиков "А" и "Б" на суммы, не подлежащие налогообложению, и суммы налоговых льгот, по мнению Счетной палаты, является заниженным, что влияет на объем поступлений налога в сторону уменьшения.

Требуют корректировки расчеты поступлений налога от выплат социального характера. По оценке Счетной палаты, поступления от выплат социального характера составят: в 2009 году - 2,2 млрд. рублей (вместо 1,0 млрд. по представленному расчету), в 2010 году - 2,5 млрд. рублей (вместо 1,0 млрд. рублей), в 2011 году - 2,9 млрд. рублей (вместо 1,0 млрд. рублей).

Следует отметить, что в приложении 3 к пояснительной записке к Законопроекту отсутствует оценка потерь федерального бюджета от внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации (статью 238), вступающих в действие с 1 января 2009 года, в частности, освобождения от налогообложения единым социальным налогом сумм, выплачиваемых организациями (индивидуальными предпринимателями) своим работникам на возмещение затрат по уплате процентов по займам (кредитам) на приобретение и (или) строительство жилого помещения, включаемых в состав расходов, учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, в то время как по налогу на прибыль такая оценка произведена.

4.2.3. Динамика доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	1214,52*	1868,24	2137,75	2464,58
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-175,87	653,72	269,51	326,83
1.2.	к предыдущему году, %	87,4	153,8	114,4	115,3
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	153,8	176,0	202,9
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	1214,2	1790,10	2019,00
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-167,41	575,58	228,90
2.2.	к предыдущему году, %	87,9	147,4	112,8
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд.рублей	0,00	653,72	923,23	1250,06
3.2.	%	100,0	153,8	176,0	202,9
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд.рублей	0,00	78,14	118,75
4.2.	%	100,0	104,4	105,9

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

В расчетах поступлений налога на добавленную стоимость по товарам (работам, услугам), реализуемым на территории Российской Федерации, суммы налога, начисленные по налогооблагаемым оборотам, приняты в размере 47,35% к прогнозируемым объемам валового внутреннего продукта, при 47,36% фактически сложившихся, по данным налоговой отчетности Федеральной налоговой службы, в 2007 году.

Доля налоговых вычетов, принятых в расчете налога, и сумм налога, начисленных по налогооблагаемым объектам, составляла в 2007 году 92,3%, в январе - июне 2008 года - 92,7%. В расчетах, представленных с законопроектом, значение указанного показателя принято на уровне 92,5%.

Применение при расчете поступлений налога доли налоговых вычетов в суммах начисленного налога, фактически сложившейся в январе - июне 2008 года (92,7%), уменьшает проектируемую на 2009 год сумму налога на 57 млрд. рублей, на 2010 год - на 52 млрд. рублей, на 2011 год - на 71 млрд. рублей.

В расчетах налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, предусмотрены дополнительные поступления в связи с проведением налоговыми органами мероприятий по укреплению платежной дисциплины: в 2009 году - 103,0 млрд. рублей, в 2010 году - 120,9 млрд. рублей, в 2011 году - 144,7 млрд. рублей. Расчетов этих сумм в материалах к проекту федерального бюджета не приводится.

4.2.4. Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	119,05*	140,63	163,46	196,57
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	10,21	21,58	22,83	33,11
1.2-	к предыдущему году, %	109,4	118,1	116,2	120,3
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	118,1	1373	165,1
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	119,01	137,99	157,66
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	11,62	18,98	19,67
2.2.	к предыдущему году, %	110,8	115,9	114,3
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	0,04	21,62	44,45	77,56
3.2.	%	100,0	118,2	137,3	165,2
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	0,04	2,64	5,80
4.2.	%	100,0	101,9	103,7

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Счетная палата отмечает, что представленные расчеты поступлений в федеральный бюджет акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, по некоторым позициям требуют уточнения.

В соответствии со статьей 174.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы федерального бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Налоговым кодексом Российской Федерации (статья 181) спиртосодержащая продукция (растворы, эмульсии, суспензии и другие виды продукции в жидком виде) с объемной долей этилового спирта более 9 процентов признается отдельным видом подакцизных товаров, однако показатели производства и реализации спиртосодержащей продукции в составе подакцизной продукции в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не предусмотрены.

Проектируемый объем поступлений в федеральный бюджет акцизов на табачные изделия недостаточно обоснован. Средняя розничная цена пачки сигарет с фильтром в расчете поступлений акцизов в 2009 году принята на уровне 11,64 рубля. Исходя из розничной цены пачки отечественных сигарет с фильтром, сложившейся, по данным Федеральной службы государственной статистики, в декабре 2007 года (10,0 рубля) и в июле 2008 года (10,89 рубля), индекса потребительских цен, ожидаемого в 2008 году, и среднего индекса потребительских цен, прогнозируемого на 2009 год, средняя розничная цена пачки сигарет в 2009 году составит 12,20 рубля. Принятие в расчет этой цены пачки сигарет с фильтром увеличивает прогнозируемый на 2009 год объем поступлений акцизов на табачную продукцию на сумму порядка 0,6 млрд. рублей.

В 2008 году утвержден технический регламент "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту", что позволило внести в Налоговый кодекс Российской Федерации изменения, предусматривающие с 2011 года дифференциацию бензина и дизельного топлива исходя из его класса и устанавливающие три ставки акциза против двух действующих ставок для бензина и единой ставки для дизельного топлива. Следует отметить, что в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов прогнозируемый объем реализации бензина в 2011 году на классы не делится.

При расчете поступлений в федеральный бюджет в 2009 году акциза на прямогонный бензин, производимый на территории Российской Федерации, ставка налога принята в размере 2 657 рублей за тонну, в то время как Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" она установлена на 2009 год в размере 3 900 рублей за тонну.

Поступления акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья, за исключением пищевого, рассчитаны исходя из собираемости этих акцизов на уровне 60%. Такой низкий уровень собираемости принимается в расчетах уже на протяжении ряда лет. По данным Федеральной налоговой службы, собираемость этих акцизов в 2007 году составила 76,1%. Собираемость акцизов на все нефтепродукты при расчете их поступлений принята на уровне 96,0%, в то время как, по данным Федеральной налоговой службы, в 2007 году фактически сложившийся уровень собираемости по автомобильному бензину составил 97,2%, дизельному топливу - 96,8%, моторным маслам для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей - 92,1%.

Приложением N 1 к законопроекту установлено, что зачисление акцизов на автомобильный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации (в части погашения задолженности прошлых лет, образовавшейся до 1 января 2003 года) и акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов (за исключением вин) при реализации производителями на акцизные склады в части сумм по расчетам за 2003 год, производится в полном объеме в федеральный бюджет, а зачисление акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов (за исключением вин) при реализации производителями, за исключением реализации на акцизные склады, в части сумм по расчетам за 2003 год в федеральный бюджет производится по нормативу 50%. Однако при проектировании доходов федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов дополнительные поступления в счет погашения имеющейся задолженности по указанным доходам не предусмотрены.

По данным налоговой отчетности Федеральной налоговой службы, по состоянию на 1 июля 2008 года имелась совокупная задолженность (с учетом пеней и налоговых санкций) по акцизам на алкогольную продукцию по расчетам за 2003 год, подлежащая взысканию (то есть без реструктурированных, отсроченных, приостановленных к взысканию платежей, а также задолженности организаций, признанных банкротами и ликвидированных), на сумму 0,9 млрд. рублей, в том числе недоимка на сумму 0,4 млрд. рублей. Подлежащая взысканию совокупная задолженность по акцизам на нефтепродукты, образовавшаяся до 1 января 2003 года, составляла на 1 июля т.г. 1,9 млрд. рублей, в том числе недоимка - 0,4 млрд. рублей.

4.2.5. Динамика доходов от уплаты налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в 2008- 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	1124,90*	1403,21	1727,15	2026,89
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	253,81	278,31	323,94	299,74
1.2.	к предыдущему году, %	129,1	124,7	123,1	117,4
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	124,7	153,5	180,2
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	1090,15	1353,99	1664,55
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	241,31	263,84	310,56
2.2.	к предыдущему году, %	128,4	124,2	122,9
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	34,75	313,06	637,00	936,74
3.2.	%	103,2	128,7	158,4	185,9
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	34,75	49,22	62,60
4.2.	%	103,2	103,6	103,8

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Поступления доходов рассчитаны исходя из объемов импорта, которые меньше, чем предусмотрено прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации, в 2009 году - на 9,9%, в 2010 году - на 9,1%, в 2011 году - на 8,5%. Динамика указанных объемов импорта, а также данные о налогооблагаемом объеме импорта приведены на диаграмме.

"Динамика объема импорта"

Таким образом, наличие расхождений между объемом импорта, используемым в расчетах поступлений в федеральный бюджет НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации в 2009 - 2011 годах, и содержащимся в прогнозе социально-экономического развития на 2009 год и на период 2010 и 2011 годов, по мнению Счетной палаты, требует дополнительного обоснования.

4.2.6. Динамика доходов от уплаты акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации, в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	31,77*	39,52	48,71	57,03
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	5.58	7,75	9,19	8,32
1.2.	к предыдущему году, %	121,3	124,4	123,3	117,1
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	124,4	153,3	179,5
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	31,74	39,67	48,91
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	6,25	7,93	9,24
2.2.	к предыдущему году, %	124,5	125,0	123,3
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	0,03	7,78	16,97	25,29
3.2.	%	100,1	124,5	153,5	179,7
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	0,03	-0,15	-0,20
4.2.	%	100,1	99,6	99,6

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Представленные расчеты поступлений в федеральный бюджет акцизов по подакцизным товарам, ввозимым на территорию Российской Федерации, по некоторым позициям требуют уточнения.

Так, сопоставление данных, содержащихся в расчетах поступлений в федеральный бюджет акцизов на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, на 2009 год с показателями прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов свидетельствует о значительных расхождениях между указанными материалами в части показателей объема импорта подакцизной продукции и номенклатуры.

В материалах прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не содержится данных об объемах импорта следующих видов подакцизной продукции: спирта этилового из всех видов сырья, спиртосодержащей продукции, алкогольной продукции с объемной долей этилового спирта до 9% включительно (за исключением вин), бензина автомобильного и дизельного топлива. Однако в расчете поступлений в федеральный бюджет акцизов данные об объеме импорта указанных подакцизных товаров приводятся.

В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов данные об объеме импорта пива включают в себя только общий объем импортируемого пива, без его детализации по уровням крепости пива. Аналогичным образом данные о ввозе на таможенную территорию легковых автомобилей приводятся без указания количества ввозимых автомобилей разной мощности, при том, что ставки акциза на автомобили мощностью свыше 150 л. с. значительно превышают ставки акциза на автомобили с меньшей мощностью. В расчете поступлений акцизов присутствует количество импортируемых легковых автомобилей разной мощности, и их итоговая сумма оказывается существенно ниже величины, содержащейся в прогнозе социально-экономического развития. Также в прогнозе социально-экономического развития не приводится детализация по объему импорта сигар и сигарилл, а указывается общая сумма. В расчете данные о планируемых объемах импорта по указанным позициям присутствуют, и их сумма существенно меньше показателей прогноза социально-экономического развития.

Объем импорта моторных масел для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, вин натуральных, сигарет с фильтром, используемый в расчете поступлений в федеральных бюджет акцизов, не соответствует показателям прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.

Данные о прогнозируемых объемах импорта табака курительного в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов приводятся в млрд. штук, в то время как в расчете акцизов данные об объеме импорта табака курительного приводятся в тоннах и ставка налога для указанного вида подакцизной продукции устанавливается в рублях за килограмм.

Аналогичные расхождения между показателями прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов и показателями, используемыми для расчета акцизов на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, имеют место в расчетах на 2010 и 2011 годы.

4.2.7. Динамика доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья на 2008 - 2011 годы приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	1774,88*	1433,42	1419,85	1459,16
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	662,13	-341,46	-13,57	39,31
1.2.	к предыдущему году, %	159,5	80,8	99,1	102,8
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	80,8	80,0	82,2
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	1451,89	1156,87	1155,47
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	379,45	-295,02	-1,40
2.2.	к предыдущему году, %	135,4	79,7	99,9
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд.рублей	322,99	-18,47	-32,04	7,27
3.2.	%	122,2	98.7	97.8	100,5
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	322,99	276,55	264,38
4.2.	%	122,2	123,9	122,9

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 158-ФЗ "О внесении изменений в главы 21, 23, 24, 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации о налогах и сборах" увеличен не облагаемый налогом минимум цены на нефть с 9 до 15 долларов США за баррель, учитываемый при расчете коэффициента, применяемого для определения налоговых обязательств; расширяется географический перечень участков недр, добыча нефти которых облагается по нулевой ставке при соблюдении ряда установленных условий. К таким участкам относятся расположенные севернее Северного полярного круга, в Азовском и Каспийском морях, а также на территории Ненецкого автономного округа и полуострове Ямал в Ямало - Ненецком автономном округе.

Выпадающие доходы федерального бюджета от увеличения необлагаемой минимальной цены на нефть, используемой при расчете коэффициента Кц, согласно материалам, представленным с законопроектом, составят 89,3 млрд. рублей в 2009 году. Размер выпадающих доходов от установления дополнительных налоговых льгот в приложении N 3 к пояснительной записке не приводится.

В расчете поступлений в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых на 2009 год данные о налогооблагаемом объеме добычи газового конденсата из всех видов месторождений углеводородного сырья не соответствуют показателям, содержащимся в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов. Аналогичные расхождения имеют место в расчете на 2010 год по объемам добычи нефти.

4.2.8. Динамика доходов от уплаты налога на добычу прочих полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде природных алмазов) на 2008-2011 годы приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	8,64*	10,68	11,47	12,30
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	0,68	2,04	0,79	0,83
1.2.	к предыдущему году, %	108,5	123,6	107,4	107,2
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	123,6	132,8	142,4
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.). млрд. рублей	9,52	10,25	10,97
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	1,92	0,73	0,72
2.2.	к предыдущему году, %	125,3	107,7	107,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	-0,88	1,16	1,95	2,78
3.2.	%	90,8	112,2	120,5	129,2
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	-0,88	0,43	0,50
4.2.	%	90,8	104,2	104,6

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

В материалах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", как и в предыдущие годы, не приводится обоснование принятой в расчетах величины облагаемого налогом на добычу полезных ископаемых объема добычи полезных ископаемых, не относящихся к углеводородному сырью, в стоимостном выражении.

4.2.9. В пояснительной записке к расчетам поступлений в федеральный бюджет налога на добычу полезных ископаемых не содержится сведений об учете в поступлениях по указанному виду доходов платежей по налогу на добычу полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории Российской Федерации. В прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не указаны объемы добычи полезных ископаемых на континентальном шельфе Российской Федерации, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, при добыче полезных ископаемых из недр за пределами территории Российской Федерации.

В 2006 году в федеральный бюджет поступило таких доходов на сумму 1,9 млрд. рублей, в 2007 году - на сумму 2,2 млрд. рублей, в январе-июне т.г. - на сумму 1,4 млрд. рублей.

4.2.10. Динамика доходов от уплаты государственной пошлины на 2008-2011 годы приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	30,32*	33,59	35,98	37,75
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	0,70	3,27	2,39	1,77
1.2.	к предыдущему году, %	102,4	110,8	107,1	104,9
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	110,8	118,7	124,5
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	29,01	31,66	33,14
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	2,35	2,65	1,48
2.2.	к предыдущему году, %	108,8	109,1	104,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	1,31	4,58	6,97	8,74
3.2.	%	104,5	115,8	124,0	130,1
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд.рублей	1,31	1,93	2,84
4.2.	%	104,5	106,1	108,6

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

В материалах представленных с законопроектом, отмечается, что прогноз поступления доходов от уплаты государственной пошлины в 2009 - 2011 годах базируется на данных о поступлении указанных доходов за 2007 год, оценке поступлений 2008 года, а также прогнозных данных, представленных главными администраторами доходов федерального бюджета по закрепленным доходным источникам.

Проверки, проводимые Счетной палатой, свидетельствуют, что при проектировании доходов федерального бюджета в доходах от уплаты прочих государственных пошлин за государственную регистрацию, а также за совершение прочих юридически значимых действий не учитываются пошлины, уплачиваемые за выдачу сертификата соответствия драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, собираемые Пробирной палатой России, в связи с чем указанная государственная пошлина, учтенная в доходах федерального бюджета, может быть увеличена в 2009 - 2011 годах на сумму порядка 700,0 тыс. рублей ежегодно.

По оценке Счетной палаты, доходы от уплаты государственной пошлины за совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора, учтенные в проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", могут быть увеличены на сумму порядка 100,0 млн. рублей ежегодно, исходя из величины фактических поступлений доходов за 2007 год и первое полугодие 2008 года, с учетом возможного роста количества предъявленных на опробование и клеймение изделий.

4.2.11. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в составе классификации доходов бюджетов Российской Федерации предусмотрена подгруппа доходов "задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам", однако в федеральном бюджете на 2009 год и на плановый 2010 и 2011 годов поступлений по указанной подгруппе доходов не планируется, несмотря на то, что доходы федерального бюджета от уплаты отмененных налогов и сборов в 2006 году составили 5,9 млрд. рублей, в 2007 году - 3,9 млрд. рублей, в январе-июне т.г. - 0,5 млрд. рублей.

4.2.12. Динамика доходов от уплаты ввозных таможенных пошлин в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	646,02*	808,57	951,59	1045,87
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	157,97	162,55	143,02	94,28
1.2.	к предыдущему году, %	132,4	125,2	117,7	109,9
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	125,2	147,3	161,9
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	596,27	741,99	867,42
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	113,36	145,72	125,43
2.2.	к предыдущему году, %	123,5	124,4	116,9
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	49,75	212,30	355,32	449,60
3.2.	%	108,3	135,6	159,6	175,4
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	49,75	66,58	84,17
4.2.	%	108,3	109,0	109,7

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

4.2.13. Динамика доходов от уплаты вывозных таможенных пошлин в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	3254,22*	3328,42	3169,63	3245,46
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	1419,36	74,20	-158,79	75,83
1.2.	к предыдущему году, %	177,4	102,3	95,2	102,4
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	102,3	97,4	99,7
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	2858,08	2539,77	2531,74
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	1060,14	-318,31	-8,03
2.2.	к предыдущему году, %	159,0	88,9	99,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	396,14	470,34	311,55	387,38
3.2.	%	113,9	116,5	110,9	113,6
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	396,14	788,65	637,89
4.2.	%	113,9	131,1	125,2

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Сумма вывозной таможенной пошлины на нефть сырую в проекте федерального бюджета рассчитана исходя из прогнозируемых облагаемых объемов экспорта нефти и среднегодовых ставок вывозной таможенной пошлины на нефть, которые при расчетах к проекту бюджета приняты на 2009 год в размере 383,27 доллара США за тонну, на 2010 год - 340,45 доллара США за тонну, на 2011 год - 329,30 доллара США за тонну. Расчеты этих ставок не приводятся. В соответствии с действующим порядком величина ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую определяется исходя из динамики мировых цены на нефть марки "Юралс" по периодам мониторинга. Расчеты Счетной палаты, базирующиеся на данных ежемесячного прогноза Министерства экономического развития Российской Федерации цен на нефть марки "Юралс" на 2008 и на период до 2011 года, свидетельствуют, что среднегодовая ставка вывозной таможенной пошлины может быть определена в размере 385,13 доллара США за тонну в 2009 году, 341,20 доллара США - в 2010 году и 329,89 доллара США - в 2011 году. Применение этих ставок к проектируемым налогооблагаемым объемам экспорта нефти увеличивает доходы федерального бюджета от вывозных таможенных пошлин на нефть в 2009 году на 9,8 млрд. рублей, в 2010 году - на 4,3 млрд. рублей, в 2011 году - на 3,5 млрд. рублей.

В материалах, представленных с проектом закона, приведен расчет проектируемых поступлений от вывозных таможенных пошлин на кокс, нефть, природный газ и товары, выработанные из нефти (группа 27 Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности) на 2009 год и на 2010 и 2011 годы, но не представлены детальные расчеты сумм вывозных таможенных пошлин по другим группам товаров.

4.2.14. Динамика доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, в 2008-2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	79,10*	120,61	121,70	126,22
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-188,02	41,31	1,09	4,52
1.2.	к предыдущему году, %	29,6	152,5	100,9	103,7
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	152,5	153,9	159,6
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	79,14	88,30	8830
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-9,08	9,16	0,00
2.2.	к предыдущему году, %	89,7	111,6	100,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	-0,04	41,47	42,56	47,08
3.2.	%	99,9	152,4	153,8	159,5
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд.рублей	-0,04	32,31	33,40
4.2.	%	99,9	136,6	137,8

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

4.2.14.1. В состав доходов федерального бюджета от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, входят доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений.

Анализ приложения N 1 к пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" свидетельствует, что в составе доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, указанные доходы не учтены. В то же время в расчете прогнозируемого использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, прогнозируемого объема средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на начало и конец 2009, 2010 и 2011 годов доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2009-2011 годах запланированы и составляют 77,2 млрд. рублей в 2009 году, 160,0 млрд. рублей в 2010 году и 216,2 млрд. рублей в 2011 году. Таким образом, доходы федерального бюджета должны быть увеличены на указанные суммы в соответствующих периодах.

4.2.14.2. В материалах, представленных с законопроектом, доходы, получаемые в виде арендной платы, а также средства от продажи прав на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), предусмотрены на 2009 год в размере 4,38 млрд. рублей, что меньше ожидаемого исполнения 2008 года на 0,08 млрд. рублей, или на 1,8%. В 2010 и 2011 годах указанные доходы планируются в размере 3,37 млрд. рублей и 3,26 млрд. рублей соответственно, то есть в 2011 году по сравнению с ожидаемым исполнением 2008 года доходы сократятся на 1,20 млрд. рублей, или на 27,0%.

Резервом увеличения прогнозируемых на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов доходов, получаемых в виде арендной платы, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды за земли, находящиеся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), могут стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по разграничению государственной собственности на землю и увеличения площадей федеральных земель, а также переоформления права постоянного (бессрочного) пользования или неоформленного права пользования земельными участками на право аренды.

4.2.15. Динамика доходов от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	125,53*	133,39	141,27	133,76
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	7,83	7,86	7,88	-7,51
1.2.	к предыдущему году, %	106,7	106,3	105,9	94,7
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	106,3	112,5	106,6
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	125,14	136,45	143,24
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-0,27	11,31	6,79
2.2.	к предыдущему году, %	99,8	109,0	105,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	0,39	8,25	16,13	8,62
3.2.	%	100,3	106,6	112,9	106,9
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	0,39	-3,06	-1,97
4.2.	%	100,3	97,8	98,6

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

Проверки, проводимые Счетной палатой, свидетельствуют, что при проектировании доходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы в доходах от уплаты прочих доходов от оказания платных услуг получателями средств федерального бюджета и компенсации затрат федерального бюджета не учтены поступления по МИДу России, в связи с чем указанные доходы в 2009 - 2011 годах могут быть увеличены на сумму порядка 30,0 млн. рублей ежегодно.

4.2.16. Динамика доходов от продажи материальных и нематериальных активов в 2008 - 2011 годах приведена в таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009-2011 гг.), млрд. рублей	6,85*	24,97	7,85	8,64
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-1,96	18.12	-17,12	0,79
1.2.	к предыдущему году, %	77,8	364,5	31,4	110,1
1.3.	темпы роста к 2008 году	100,0	364,5	114,6	126,1
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008-2010 гг.), млрд. рублей	2,37	4,89	7,05
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-4,61	2,52	2,16
2.2.	к предыдущему году, %	34,0	206,3	144,2
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.) - 2008 год
3.1.	млрд. рублей	4,48	22,60	5,48	6,27
3.2.	%	289,0	1053,6	331,2	364,6
4.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
4.1.	млрд. рублей	4,48	20,08	0,80
4.2.	%	289,0	510,6	111,3

______________________________

* - ожидаемая оценка 2008 года.

В материалах, представленных с законопроектом, доходы от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), предусмотрены на 2009 год в размере 1,5 млрд. рублей, что больше ожидаемого исполнения 2008 года на 1,0 млрд. рублей, или в 3 раза. В 2010 и 2011 годах указанные доходы не планируются.

По мнению Счетной палаты, потенциальным резервом увеличения доходов от продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности (за исключением земельных участков федеральных автономных учреждений), могут стать доходы, полученные в результате активизации работы по разграничению государственной собственности на землю и, соответственно, увеличения объема федеральных земель. Кроме того, завершение мероприятий, предусмотренных ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 годы)", также позволит повысить эффективность продаж земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

4.3. Как неоднократно отмечала Счетная палата, в целях обеспечения обоснованности расчетов доходов федерального бюджета Министерству финансов Российской Федерации необходимо разработать и утвердить подробные методические указания по расчету на очередной финансовый год и на плановый период показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, а также исходных показателей для прогнозирования неналоговых доходов.

Доходы федерального бюджета на 2009 - 2011 годы рассчитаны с применением уровня собираемости, не предусмотренного ни Налоговым кодексом Российской Федерации, ни бюджетным законодательством Российской Федерации. Расчеты принятых показателей собираемости доходов в материалах, представленных с законопроектом, не приводятся, в то время как имеет место существенное различие в оценке уровня собираемости налогов в указанных расчетах и материалах Федеральной налоговой службы, имеющихся в Счетной палате. Так, собираемость налога на прибыль организаций в расчетах принята на уровне 95,9%, при том, что, по данным Федеральной налоговой службы, собираемость налога в 2007 году составляла 99,9%, по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, соответственно - 96,9% и 90,4%, акцизам на табачную продукцию - 99,0% и 100,0%, акцизам на автомобильный бензин - 96,0% и 97,2%.

При использовании в расчетах заниженного уровня собираемости при прогнозировании бюджетных доходов по существу закладывается недопоступление доходов федерального бюджета от уплаты налогов и других платежей.

4.4. В соответствии со статьей 17.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы федерального бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в условиях действующего на день внесения проекта закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, устанавливающего неналоговые доходы федерального бюджета. Однако это требование при разработке проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не соблюдено. По мнению Счетной палаты, необходимо обеспечить соответствие между показателями, содержащимися в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации, и показателями, используемыми в расчетах поступлений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, акцизов по подакцизным товарам, налога на добычу полезных ископаемых. Также необходимо пересмотреть перечень показателей, по которым производится прогнозирование социально-экономического развития не среднесрочный период, путем включения тех показателей, которые действительно будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

4.5. Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, является принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, означающий, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в соответствующих бюджетах.

Анализ отчетов об исполнении федерального бюджета за ряд лет свидетельствует, что при проектировании доходов федерального бюджета в их составе не учитываются доходы, впоследствии поступающие в федеральный бюджет.

Анализ материалов, представленных с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", свидетельствует, что в доходах федерального бюджета не учтены доходы от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации и др.

4.6. Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета в 2008 году могли бы стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по налоговым и таможенным платежам, санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации.

Согласно данным Федеральной налоговой службы, совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам (без учета единого социального налога и задолженности ликвидированных и признанных банкротами организаций), администрируемым ФНС России, по состоянию на 1 июля 2008 года составила 828,9 млрд. рублей. Недоимка составляет 149,1 млрд. рублей, или 18,0% общей суммы задолженности по федеральным налогам и сборам. Сумма реструктурированной задолженности (включая задолженность по пеням и налоговым санкциям) составляет 76,4 млрд. рублей, или 9,2% совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам. Сумма отсроченных (рассроченных) платежей, пеней и налоговых санкций в общей сумме задолженности составляет только 0,3 млрд. рублей. Совокупная задолженность, приостановленная к взысканию в связи с введением процедур банкротства, составляет 208,3 млрд. рублей, или 25,1%. Задолженность, взыскиваемая судебными приставами по постановлениям о возбуждении исполнительного производства, - 114,3 млрд. рублей, или 13,8%. Приостановленные к взысканию платежи составляют 107,0 млрд. рублей, или 12,9% совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам.

Структура совокупной задолженности по видам федеральных налогов и сборов, администрируемых ФНС России, приведена на диаграмме.

"Структура совокупной задолженности по видам федеральных налогов и сборов, администрируемых ФНС России"

Согласно данным Федеральной таможенной службы, задолженность по уплате таможенных платежей, пеней и штрафов по состоянию на 1 июля 2008 года составляет 75,9 млрд. рублей.

4.7. Законопроект не содержит сведений о доходах от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Согласно отчету Правительства Российской Федерации, объем поступлений от указанной деятельности в 2006 году составил 357,8 млрд. рублей, в 2007 году - 412,6 млрд. рублей.

В 2008 году не решены вопросы об отражении внебюджетных средств в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Необходимо ускорить разработку федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований и средств от приносящей доход деятельности.

5. Расходы проекта федерального бюджета

Основные выводы подраздела:

- Законопроектом предусматривается положительная динамика расходов федерального бюджета по всем разделам функциональной классификации расходов бюджетов, кроме разделов "Общегосударственные вопросы", "Жилищно-коммунальное хозяйство", "Социальная политика".

- Анализ структуры расходов законопроекта показал, что соотношение расходов на техническое оснащение и на текущее содержание Вооруженных Сил Российской Федерации в 2009 - 2011 годах останется практически на одном уровне и составит в 2009 году 54,7:45,3, в 2010 году - 52,8:47,2 и в 2011 году - 54,7:45,3 (в 2008 году - 54,7:45,3). Такие показатели не соответствуют задаче поэтапного увеличения доли средств, вкладываемых в качество Вооруженных Сил Российской Федерации (в техническое оснащение).

- Проблема недостаточного ресурсного обеспечения в 2010 и 2011 годах Федеральной космической программы России на 2006 - 2015 годы практически приведет к прекращению работ по развертыванию российского сегмента МКС, по созданию многофункциональной системы персональной спутниковой связи в составе 24 космических аппаратов, по созданию космического технологического комплекса, снизит темпы выполнения работ, связанных с созданием перспективных космических аппаратов и средств выведения, сократит выполнение работ по другим направлениям.

- В законопроекте бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий Государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы" предусмотрены на 2009 - 2011 годы выше показателей ресурсного обеспечения, предусмотренного паспортом программы, на 17-21%, однако это не повлекло за собой изменение индикаторов программы, что в дальнейшем может отразиться на достижении целей и задач, определенных для агропромышленного комплекса. В программе отсутствует взаимосвязь целевых индикаторов с объемами бюджетного финансирования по схеме "цель - затраты - результаты".

- Бюджетные ассигнования из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на исполнение расходных обязательств по обеспечению граждан бесплатной медицинской помощью предусматривается увеличить к 2011 году до 3,9% ВВП, что выше уровня 2007 года (3,5% ВВП), но существенно ниже уровня, рекомендуемого Всемирной организацией здравоохранения (5 - 6% ВВП).

- Доля расходов на научные исследования гражданского назначения фундаментального и прикладного характера в общем объеме расходов в 2009 году составляет 2,7%, в 2010 году - 2,6%, в 2011 году - 2,6%, что ниже показателя, установленного Протоколом совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям от 20 марта 2002 года на 2009 и 2010 годы, - 3,6% и 4,0% соответственно.

- В проектах докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2009 - 2011 годы принципы бюджетирования, ориентированного на результат, реализованы не в полной мере. В ряде случаев система показателей не отвечает поставленным целям и задачам, слабо обоснованы целевые значения показателей, приняты недостаточно напряженные планы по целевому уровню показателей, распределение бюджетных средств не увязано с целями и задачами, динамика планируемых результатов по показателям деятельности субъекта бюджетного планирования существенно ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета.

5.1. Раздел 01 "Общегосударственные вопросы"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		1317,4	1236,8	1203,9
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		447,1*	-80,6	-32,9
1.2.	к предыдущему году, %		151,4*	93,9	97,3
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		151,4*	142,1*	138,3*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	870,3	964,7	1032,2
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-251,8	94,4	67,5
2.2.	к предыдущему году, %	77,6	110,9	107,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		352,7	204,6
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		36,6	19,8
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
4.1.	законопроект		14,6	12,3	11,2
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	12,4	13,3	13,4
5.	Доля расходов в ВВП, %	2,1	2,6	2,1	1,8
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		2,0	1,9

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы снижаются в 2010 и 2011 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом, но значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 28,8%, в 2009 году - на 37,5%, в 2010 году - на 20,5%.

Снижение общего объема расходов по данному разделу в 2010 году по сравнению с 2009 годом на 80,6 млрд. рублей, или на 6,1%, и 2011 году по сравнению с 2010 годом на 32,9 млрд. рублей, или на 2,7%, связано с значительным сокращением бюджетных инвестиций из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации - с 252,5 млрд. рублей в 2009 году до 100 млрд. рублей в 2010 году, или в 2,5 раза; на 2011 год бюджетные инвестиции из средств Инвестиционного фонда Российской Федерации законопроектом не предусмотрены.

Структура расходов федерального бюджета по данному разделу в разрезе подразделов функциональной классификации расходов бюджетов приведена в следующей таблице.

Наименование подразделов	Рз	Пр	2009 г.	2010 г.	2011г.
Функционирование Президента Российской Федерации	01	01	0,7	0,8	0,9
Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований	01	03	0,7	0,8	0,9
Функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций	01	04	0,3	0,3	0,4
Судебная система	01	05	8,2	10,1	11,1
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора	01	06	17,5	19,3	19,6
Обеспечение проведения выборов и референдумов	01	07	0,3	0,3	2,2
Международные отношения и международное сотрудничество	01	08	4,3	5,1	5,4
Государственный материальный резерв	01	09	5,4	6,1	6,7
Фундаментальные исследования	01	10	6,4	8,2	9,1
Обслуживание государственного и муниципального долга	01	11	15,0	18,9	25,6
Резервные фонды	01	12	0,4	0,5	0,5
Прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов	01	13	1,2	1,1	1.1
Другие общегосударственные вопросы	01	14	39,6	28,5	16,5

Существенный рост бюджетных ассигнований по подразделу 0107 "Проведение выборов и референдумов" в 2011 году по сравнению с 2010 годом на 23,1 млрд. рублей, или в 7,2 раза, обусловлен подготовкой проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва в декабре 2011 года и Президента Российской Федерации в марте 2012 года.

По подразделу 0108 "Международные отношения и международное сотрудничество" снижение расходов в 2009 году по сравнению с законодательно утвержденным 2008 годом на 11,9 млрд. рублей, или на 17,4%, в основном связано с завершением в 2008 году платежей Российской Федерации в уставный капитал Евразийского банка развития и уменьшением очередного взноса в уставный капитал российско-индийского предприятия "Тайтениум Продактс Прайвит Лимитед".

Проверки Счетной палаты показали, что при формировании расходов проекта федерального бюджета на 2009 - 2011 годы в отдельных случаях запланированы бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, не основанные на действующих нормативных правовых актах. Так, на 2010 и 2011 годы предусматривается дополнительный взнос в уставный капитал Черноморского банка торговли и развития в суммах 683 млн. рублей и 179,2 млн. рублей соответственно, однако распорядительный документ Правительства Российской Федерации по обеспечению указанных расходов находится в стадии подготовки.

Расходы федерального бюджета по разделу "Общегосударственные вопросы" в соответствии с ведомственной структурой расходов федерального бюджета (далее - ведомственная структура) в 2009 году будут осуществлять 76 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 75, в 2011 году - 68. Наиболее крупные из них - Министерство финансов Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, реорганизованное Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, на которые в 2009 году будет приходиться 77% расходов по даному разделу, в 2010 году - 72%.

5.2. Раздел 02 "Национальная оборона"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		1277,5	1390,7	1480,5
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		260,8*	113,2	89,8
1.2.	к предыдущему году, %		125,7*	108,9	106,5
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		125,7*	136,8*	145,6*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	1016,7	1060,1	1187,5
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	177,6	43,4	127,4
2.2.	к предыдущему году, %	121,2	104,3	112,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		217,4	203,2
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		20,5	17,1
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
4.1.	законопроект	\ 14,5	14,2	- 13,8	13,8
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		14,6	15,5
5.	Доля расходов в ВВП, %	2,4	2,5	2,4	2,2
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		2,2	2,1

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с каждым предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 1,3%, в 2009 году - на 20,6%, в 2010 году - на 17,2%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная оборона" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 году будут осуществлять 14 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 13, в 2011 году - 10. Наиболее крупный из них - Министерство обороны Российской Федерации, на которое в 2009 году будет приходиться 91% расходов по данному разделу, в 2010 году - 93%, в 2011 году - 95%.

Нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации перед Вооруженными Силами Российской Федерации (далее - Вооруженные Силы) поставлена задача устранения сложившегося дисбаланса в структуре расходов на техническое оснащение и текущее содержание. К 2011 году планируется выйти на показатель соотношения этих расходов 50:50, а к исходу 2015 года это соотношение должно составить 70:30 в пользу технического оснащения.

Однако анализ структуры расходов законопроекта показал, что соотношение расходов на техническое оснащение и на текущее содержание Вооруженных Сил в этот период останется практически на одном уровне и составит в 2009 году 54,7:45,3, в 2010 году - 52,8:47,2 и в 2011 году - 54,7:45,3 (в 2008 году - 54,7:45,3).

Такие показатели не соответствуют задаче поэтапного увеличения доли средств, вкладываемых в качество Вооруженных Сил (в техническое оснащение).

В структуре бюджетных ассигнований на национальную оборону в 2009 - 2011 годах удельный вес программной части расходов, включенных в федеральные целевые программы, по-прежнему остается на уровне ниже 10%: в 2009 году - 9,95%, в 2010 году - 8,5%, в 2011 году - 7,5% (в 2008 году - 6,95%).

Незначительное увеличение доли программных расходов в ассигнованиях по данному разделу в планируемом периоде связано с началом реализации в 2009 году четырех новых федеральных целевых программ, а также увеличением ассигнований на ряд действующих федеральных целевых программ.

Незначительный уровень программной части в расходах на национальную оборону не соответствует положениям Бюджетных посланий Президента Российской Федерации.

По-прежнему актуален вопрос устранения необоснованных диспропорций в денежном довольствии военнослужащих, проходящих службу в центральном аппарате Минобороны России и в войсках (силах). Это позволило бы обеспечить плановую ротацию военнослужащих, а также решить проблему комплектования офицерских должностей, особенно в звене "взвод - батальон". Кроме того, продолжает сохраняться дисбаланс в размерах денежного довольствия военнослужащих-контрактников, проходящих службу в различных соединениях и частях постоянной готовности.

Анализ проекта федерального бюджета показал, что в 2009 - 2011 годах Правительством Российской Федерации не предлагаются меры, направленные на оптимизацию структуры денежного довольствия с целью повышения удельного веса окладов денежного содержания за счет сокращения количества дополнительных выплат.

Выборочный структурный анализ денежного довольствия различных категорий военнослужащих, проходящих службу на офицерских должностях в центральном аппарате Минобороны России, должностях летного состава авиации (г. Воронеж), должностях плавсостава на Северном флоте (надводный корабль 1 ранга), показал, что оклад денежного содержания составляет от 8% до 22% общей суммы денежного довольствия.

С целью оптимизации системы денежного довольствии военнослужащих Правительством Российской Федерации в настоящее время организована работа по реформированию структуры денежного довольствия за счет увеличения доли окладов по воинскому званию и по воинской должности и сокращения числа дополнительных выплат, которое планируется провести до 2011 года.

Совет Безопасности Российской Федерации в своем письме Президенту Российской Федерации от 14 июля 2008 г. N А21-1525 предложил ускорить эту работу и провести ее в ходе разработки федерального закона о федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов.

Президент Российской Федерации своим поручением от 18 июля 2008 г. N ПР-1450 одобрил указанное предложение Совета Безопасности Российской Федерации.

Поскольку предлагаемые меры по повышению размеров денежного довольствия военнослужащих и реформированию его структуры предусматривают увеличение расходов федерального бюджета, Счетная палата полагает целесообразным предложить Правительству Российской Федерации представить в Государственную Думу ко второму чтению предложения по реализации указанного решения Президента Российской Федерации.

В целях повышения результативности профессиональной служебной деятельности отдельных категорий военнослужащих с 2009 года вводится особый порядок оплаты воинского труда, на что законопроектом предусмотрены дополнительные бюджетные средства в 2009 году - в размере 25,0 млрд. рублей, в 2010 году - 33,0 млрд. рублей и в 2010# году - 42,0 млрд. рублей. За счет указанных средств федерального бюджета в 2009 году в Минобороны России будут установлены ежемесячные дополнительные выплаты 30 тысячам офицеров Вооруженных Сил, проходящих военную службу в объединениях, соединениях и воинских частях постоянной готовности, других воинских частях, определяемых правовым актом Министра обороны Российской Федерации. При этом средний размер данных выплат в месяц предусмотрен в размере 69,4 тыс. рублей, что в 5,4 раза больше денежного довольствия командира взвода (12 768 рублей по состоянию на 1 июля 2008 года). В 2010 и 2011 годах число получателей ежемесячных дополнительных выплат планируется увеличить (приказ Министра обороны Российской Федерация от 2 августа 2008 г. N 400 "О награждении деньгами офицеров Вооруженных Сил Российской Федерации").

Утверждаемые (с учетом изменений) объемы бюджетных средств позволяли в 2007 - 2008 годах в основном обеспечить на необходимом качественном уровне продовольственное обеспечение военнослужащих. В 2009 году на эти цели планируется 27 216,4 млн. рублей, на 2010 год - 31 408,5 млн. рублей, на 2011 год - 33 444,9 млн. рублей, что не превышает 80% потребности на исполнение расходных обязательств. При этом в рамках государственного оборонного заказа на поставки продовольственных товаров в 2009 году выделено 25 325,0 млн. рублей (92,6%), в 2010 году - 29 403,7 млн. рублей (93,2%), в 2011 году - 31 432,6 млн. рублей (93,2%), вне рамок государственного оборонного заказа - 1 891,4 млн. рублей (24,5%), 2 004,8 млн. рублей (24,4%), 2 012,3 млн. рублей (23,2%) соответственно.

Объем бюджетных ассигнований, планируемый на вещевое обеспечение Вооруженных Сил на 2009 год, определен в размере 9 002,3 млн. рублей. На 2010 - 2011 годы расходы на указанные цели предусмотрены в размере 9 576,6 млн. рублей и 10 115,8 млн. рублей, т. е. с увеличением по отношению к предыдущему году на 6,4% и на 5,6% соответственно.

Основной проблемой транспортного обеспечения грузовых и пассажирских перевозок в 2009 - 2011 годах, как и в предыдущие периоды, являются риски опережающего роста тарифов на перевозки по отношению к прогнозируемым темпам инфляции. Объем бюджетных ассигнований на транспортные расходы Минобороны России установлен в 2009 году в размере 22 976,0 млн. рублей (ниже бюджета 2008 года на 0,6 процентного пункта), на 2010 год - 24 870,4 млн. рублей, на 2011 год - 26 358,4 млн. рублей.

В законопроекте объемы финансирования на квартирно-эксплуатационные расходы предусмотрены в 2009 году в размере 47 394,6 млн. рублей (44,9% потребности), в 2010 году - 53 927,9 млн. рублей (45,7%), в 2011 году - 61 869,3 млн. рублей (52,2%).

Существующие проблемы в части обеспечения Вооруженных Сил нефтепродуктами не решены в полном объеме до настоящего времени. Ежегодная минимальная потребность Вооруженных Сил в нефтепродуктах принята в объеме 2,9 млн. тонн. По решению Президента Российской Федерации потребность в нефтепродуктах на 2009 - 2010 годы увеличена до 3,17 млн. тонн, а на 2011 год планируется ее увеличение до 3,3 млн. тони. При этом будут удовлетворены минимальные потребности Военно-воздушных сил, однако положение летного состава Военно-Морского Флота, других видов и родов войск останется на прежнем уровне. Объем бюджетных средств на закупку необходимых Минобороны России нефтепродуктов определен в 2009 году а сумме 58 753,4 млн. рублей, в 2010 году - 60 827,5 млн. рублей, в 2011 году - 65 013,3 млн. рублей.

Основную часть расходов, связанных с техническим оснащением Вооруженных Сил (более 95%), составляют расходы, осуществляемые в целях реализации Государственной программы вооружения на 2007 - 2015 годы (далее - ГПВ-2015). Особенностью ГПВ-2015, утвержденной Президентом Российской Федерации в октябре 2006 года, является то, что в основу военно-технического обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации положен программно-целевой метод планирования, в соответствии с которым реализация заданий ГПВ-2015 осуществляется через ежегодное выполнение заданий государственного оборонного заказа.

При этом серьезной проблемой при обосновании бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств по выполнению государственного оборонного заказа на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов остается несовершенство методики приведения финансовых показателей ГПВ-2015 в соответствие с условиями планируемого периода, поскольку показатели ГПВ-2015 были утверждены в ценах 2006 года.

Обращает на себя внимание проблема обоснования бюджетных ассигнований, планируемых на год, выходящий за рамки первого 5-летнего периода реализации ГПВ-2015 (в данном случае 2011 год). Так, в проекте доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства обороны на 2009 - 2011 годы отсутствуют сведения о распределении бюджетных ассигнований на 2011 год по целям, задачам и бюджетным целевым программам, а также данные по показателям, характеризующим достижение (реализацию) целей и задач в 2011 году в части разработки, закупки, ремонта и утилизации ВВСТ.

5.3. Раздел 03 "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		1085,9	1198,3	1266,1
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		258,7*	112,4	67,8
1.2.	к предыдущему году, %		131,3*	110,4	105,7
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		131,3*	144,9*	153,1*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	827,2	933,2	1000,6
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	152,4	106,0	67,4
2.2.	к предыдущему году, %	122,6	112,8	107,2
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		152,7	197,8
3.1.	млрд.рублей
3.2.	%		16,4	19,8
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	11,8	12,0	11,9	11,8
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		12,8	13,0
5.	Доля расходов в ВВП, %	2,0	2,1	2,0	1,9
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		1,9	1,8

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 0,4%, в 2009 году - на 16,3%, в 2010 году - на 19,7%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 и 2010 годах будут осуществлять 22 главных распорядителя бюджетных средств, в 2011 году - 17. Наиболее крупные из них - Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, на которые в 2009 - 2011 годах будет приходиться около 88% расходов по данному разделу.

Наиболее высокие темпы роста ассигновании по данному разделу в 2011 году по сравнению с 2008 годом предусмотрены:

на обеспечение пожарной безопасности более чем в 4 раза - в основном в связи с передачей в состав Государственной противопожарной службы МЧС России территориальных подразделений, которые ранее содержались за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и с необходимостью обеспечения деятельности объектовых подразделений, создаваемых на договорной основе, для охраны объектов нефтегазового комплекса;

на обеспечение миграционной политики на 92,8% - в связи с увеличением штатной численности ФМС России на 4 020 единиц для укомплектования вновь создаваемых подразделений ФМС России в местах, где они ранее отсутствовали, а также с учетом расходов на обеспечение создания государственной системы изготовления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения.

5.4. Раздел 04 "Национальная экономика"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		1039,7	1181,2	13843
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		268,4*	141,5	203,6
1.2.	к предыдущему году, %		134,8*	113,6	117,2
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		134,8*	153,1*	179,5*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	771,3	801,1	542,8
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	41,0	29,8	-258,3
2.2.	к предыдущему году, %	105,6	103,9	67,8
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		238,7	638,3
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		29,8	117,6
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	11,0	11,5	11,7	12,9
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		11,0	7,1
5.	Доля расходов в ВВП, %	1,8	2,0	2,0	2,0
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		1,6	1,0

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы значительно увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 4%, в 2009 году - на 27,9%, в 2010 году - в 2,1 раза.

Структура расходов федерального бюджета по данному разделу в разрезе подразделов функциональной классификации расходов бюджетов приведена в следующей таблице.

Наименование подразделов	Рз	Пр	2009 г.	2010 г.	2011 г.
Общеэкономические вопросы	04	01	1,4	1,4	1,5
Топливно-энергетический комплекс	04	02	2,2	2,0	1,9
Исследование и использование космического пространства	04	03	2,1	1,1	1,0
Воспроизводство минерально-сырьевой базы	04	04	2,3	2,2	2,7
Сельское хозяйство и рыболовство	04	05	3,5	3,5	3,2
Водные ресурсы	04	06	1,4	0,9	0,6
Лесное хозяйство	04	07	0,8	0,7	0,6
Транспорт	04	08	14,2	19,3	19,5
Дорожное хозяйство	04	09	23,0	34,7	38,2
Связь и информатика	04	10	3,6	2,7	1,7
Прикладные научные исследования в области национальной экономики	04	11	11,9	10,2	10,6
Другие вопросы в области национальной экономики	04	12	33,6	21,3	18,5

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 будут осуществлять 60 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 58, в 2011 году - 44. Наиболее крупные из них - реорганизованные Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации и Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Федеральное дорожное агентство, упраздненное Федеральное агентство по атомной энергии. Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, на которые в 2009 году будет приходиться 63% расходов по данному разделу, в 2010 году - 68%.

5.4.1. Подраздел 0402 "Топливно-энергетический комплекс"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		22,6	23,6	27,0
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		7,9*	1,0	3,4
1.2.	к предыдущему году, %		153,8*	104,4	114,3
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		153,8*	160,6*	183,6*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	14,7	16,3	15,9
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	2,0	1,6	-0,4
2.2.	к предыдущему году, %	116,0	110,4	97,9
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		6,4	7,7
3.1.	млрд.рублей
3.2.	%		39,3	48,5
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		0,25	0,23	0,25
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,21	0,22	0,21
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,04	0,04	0,04
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,03	0,03	0,03

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом, и значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

В 2009 и 2010 годах основные расходы будут направлены на завершение реструктуризации угольной промышленности, в том числе на технические работы по ликвидации организаций угольной промышленности и на субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков.

По данным Росэнерго, по состоянию на начало 2008 года в процессе ликвидации находилось 203 шахты и разреза, основные технические работы завешены на 198 шахтах, из которых только 73 шахты исключены из Единого государственного реестра юридических лиц.

Реструктуризация угольной отрасли осуществлялась за счет средств федерального бюджета, отдельные работы проводились с отставанием. Так, ликвидацию последствий ведения горных работ предполагалось полностью завершить в 2007 году, однако из-за невыполнения намеченного графика работ по исключению доступа к горным выработкам, демонтажу оборудования, сносу зданий и сооружений, рекультивации использованных земель, завершение горных работ было перенесено на более поздние сроки. Не выполнены в полном объеме или не начинались совсем работы по сносу зданий и сооружений на ликвидированных шахтах, а также работы по рекультивации использованных земель.

Увеличение бюджетных ассигнований в 2011 году по подразделу "Топливно-энергетический комплекс" обусловлено ростом объемов строительных работ на объектах электроэнергетики в рамках федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года".

5.4.2. Подраздел 0403 "Исследование и использование космического пространства"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		22,0	13,1	14,0
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		5,8*	-8,9	0,9
1.2.	к предыдущему году, %		135,7*	59,6	106,9
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		135,7*	80,9*	86,5*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	16,2	12,7	9,5
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	7,1	-3,5	-3,2
2.2.	к предыдущему году, %	178,7	78,2	75,1
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		9,3	3,6
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		73,5	37,8
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		0,24	0,13	0,13
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,23	0,17	0,12
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,04	0,02	0,02
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,04	0,03	0,02

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы снижаются в 2010 и 2011 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом, но значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

В законопроекте не в полной мере выполнены положения Бюджетного послания в части увеличения бюджетного финансирования Федеральной космической программы России на 2006 - 2015 годы и поручение Президента Российской Федерации от 17 марта 2008 года N Пр-416, не обеспечено ритмичное и полное финансирование космической отрасли. Бюджетное финансирование Федеральной космической программы России в целом на 2006 - 2015 годы возрастет в 2009 году по сравнению с 2008 годом на 191,1%, а в 2010 и 2011 годах снизится по сравнению с 2009 годом на 61,1% и 74,5% соответственно.

Проблема недостаточного ресурсного обеспечения в 2010 и 2011 годах Федеральной космической программы России на 2006 - 2015 годы приведет к сокращению работ по развертыванию российского сегмента Международной космической станции, по созданию многофункциональной системы персональной спутниковой связи в составе 24 космических аппаратов, по созданию космического технологического комплекса, снизит темпы выполнения работ, связанных с созданием перспективных космических аппаратов и средств выведения, а также работ по другим направлениям.

Кроме того, из-за отсутствия необходимого финансирования по серийным закупкам на 2010 - 2011 годы в части средств выведения, возникает проблема проведения в установленном порядке конкурсных процедур и, соответственно, размещения государственного заказа на 2009 - 2011 годы.

На финансирование Федеральной космической программы России на 2006 - 2015 годы целесообразно дополнительно к законопроекту увеличить расходы на 2010 и 2011 годы (около 30 млрд. рублей на каждый год).

5.4.3. Подраздел 0404 "Воспроизводство минерально-сырьевой базы"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		23,7	25,6	37,6
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		0,9*	1,9	12,0
1.2.	к предыдущему году, %		103,6*	108,3	146,8
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		103,6*	112,2*	164,7*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	22,8	23,3	23,3
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	2,2	0,5	0,0
2.2.	к предыдущему году, %	110,6	101,9	100,3
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		0,4	2,3
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		1,7	9,8
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		0,26	0,25	0,35
4.1.	законопроект
4.2..	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,33	0,32	0,30
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,05	0,04	0,06
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,05	0,05	0,04

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Из общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных на воспроизводство минерально-сырьевой базы, около 96% планируется направить на выполнение геологоразведочных и других работ в области геологического изучения недр. Значительное увеличение бюджетных ассигнований в 2011 году связано с необходимостью наращивания поискового задела основных видов полезных ископаемых, расширения геологоразведочных работ по пресным подземным и минеральным водам.

5.4.4. Подраздел 0405 "Сельское хозяйство и рыболовство"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		36,3	41,1	44,4
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		-23,2*	4,8	3,4
1.2.	к предыдущему году, %		60,9*	113,5	108,2
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		60,9*	69,1*	74,8*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	59,5	39,6	53,3
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	32,5	-19,9	13,7
2.2.	к предыдущему году, %	219,9	66,5	134,5
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		-3,4	-12,1	0,41
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		-8,5	-22,8
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
4.1.	законопроект		0,40	0,41
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,85	0,55	0,69
5.	Доля расходов в ВВП, %
5.1.	законопроект		0,07	0,07	0,07
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,14	0,08	0,10

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы в 2009 году снижаются по сравнению с утвержденным объемом 2008 года, а в 2010 и 2011 годах увеличиваются по сравнению с соответствующим предыдущим годом, и снижаются по сравнению с расходами на 2009 и 2010 годы, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Значительное уменьшение расходов по данному подразделу в 2009 и 2010 годах обусловлено тем, что на указанные годы не планируются расходы на взнос Российской Федерации в уставный капитал ОАО "Российский сельскохозяйственный банк", в то время как в 2008 году расходы на эти цели составят 33,5 млрд. рублей. Кроме того, в соответствии с реализацией мероприятий Государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы" бюджетные назначения перераспределены с раздела "Сельское хозяйство и рыболовство" на раздел "Межбюджетные трансферты": на 2009 год в объеме 17,4 млрд. рублей, на 2010 год - 30 млрд. рублей.

Расходы на сельское хозяйство и рыболовство в целом, с учетом бюджетных ассигнований, предусмотренных по разделу "Межбюджетные трансферты", в 2009 - 2011 годах составили 471,7 млрд. рублей, в том числе в 2009 году - 135,4 млрд. рублей, в 2010 году - 164 млрд. рублей и в 2011 году - 172,3 млрд. рублей. Доля бюджетных расходов на развитие агропромышленного комплекса в общем объеме бюджетных расходов, распределенных на 2009 - 2011 годы, увеличится с 1,7% в 2009 году до 1,8% в 2011 году.

Для решения проблем, стоящих перед сельским хозяйством, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446 была утверждена Государственная программа "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы" (далее - Госпрограмма).

В законопроекте бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий Госпрограммы предусмотрены в 2009 году в объеме 121 млрд. рублей, в 2010 году - 141 млрд. рублей и в 2011 году - 146 млрд. рублей, что выше показателей ресурсного обеспечения, предусмотренного паспортом программы, на 17-21%, однако в Госпрограмму изменения внесены не были - увеличение ресурсного обеспечения программы не повлекло за собой изменение индикаторов программы, что в дальнейшем может отразиться на достижении целей и задач, определенных для агропромышленного комплекса.

В рамках Госпрограммы предусмотрена реализация Минсельхозом России соответствующих пяти целевых программ, которые, однако, не были включены Минэкономразвития России в реестр целевых программ ведомств и им не присвоен код бюджетной классификации Российской Федерации.

В Госпрограмме отсутствует взаимосвязь целевых индикаторов с объемами бюджетного финансирования по схеме "цель - затраты - результаты". В Госпрограмму также не включены индикаторы по охвату субсидированными кредитами малых форм хозяйствования в агропромышленном комплексе, а между размером перечисленных субсидий и уровнем достижения субъектами Российской Федерации целевых показателей, предусмотренных в соглашениях с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не установлено какой-либо связи.

5.4.5. Подраздел 0408 "Транспорт"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		147,4	228,3	269,7
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		40,7*	80,9	41,4
1.2.	к предыдущему году, %		138,2*	154,9	118,1
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		138,2*	214,0*	252,8*
2.	Закон М 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	106,7	94,0	59,6
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		-12,7	-34,4
2.2.	к предыдущему году, %		88,2	63,4
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		53,4	168,7
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		56,8	283,2
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		1,6	2,3	2,5
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	1,5	1,3	0,8
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,29	0,39	0,40
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,25	0,19	0,11

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ с изменениями.

В 2009 году заканчивается действие федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)". С 2010 года начинается реализация новой федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы Российской Федерации в 2010 - 2015 годах", мероприятия которой в значительной степени направлены на обеспечение воспроизводства производственной базы транспортного комплекса, включая реализацию высокотехнологичных проектов, безопасного и устойчивого функционирования транспорта, снятие инфраструктурных ограничений. В целях снятия инфраструктурных ограничений в среднесрочной перспективе предусматривается перейти от модернизации транспортного комплекса к его развитию, что соответствует задачам, поставленным Бюджетным посланием.

Запланированные средства в виде субсидий на государственную поддержку железнодорожного транспорта позволят начиная с 2009 года в полном объеме компенсировать организациям железнодорожного транспорта потери в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в поездах дальнего следования в плацкартных и общих вагонах.

В 2009 - 2011 годах на государственную поддержку воздушного транспорта, в том числе в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации помимо расходов, установленных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", дополнительные ассигнования предусмотрены на обеспечение доступности воздушных перевозок пассажиров с Дальнего Востока и районов Крайнего Севера в европейскую часть страны и предоставление субсидий на возмещение расходов на аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за аэронавигационное обслуживание.

Основные расходы по водному транспорту связаны с финансированием государственных бассейновых управлений водных путей и судоходств.

Федеральному агентству железнодорожного транспорта, являющемуся главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых на софинансирование объектов метрополитена и других видов скоростного внеуличного транспорта в виде субсидий субъектам Российской Федерации, предусмотрены бюджетные ассигнования на 2009 год в сумме 9 680,0 млн. рублей (110,0% - к 2008 году), на 2010 год - 10 650,0 млн. рублей (110,0% - к 2009 году) по разделу 11 "Межбюджетные трансферты".

5.4.6. Подраздел 0409 "Дорожное хозяйство"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		239,2	410,7	529,4
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		65,5*	171,5	118,7
1.2.	к предыдущему году, %		137,7*	171,7	128,9
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		137,7*	236,5*	304,8*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	173,7	186,0	4,4
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	...	12,3	-181,6
2.2.	к предыдущему году, %	...	107,1	2,4
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		53,2	406,3
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		28,6	в 92,6 раза
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		2,7	4,1	4,9
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-Ф3 (с изм.)	2,5	2,6	0,1
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,46	0,69	0,78
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,41	0,38	0,01

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

По законопроекту расходы на дорожное хозяйство в 2010 году значительно превышают расходы, установленные на указанный период Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), что связано с принятием федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы Российской Федерации в 2010 - 2015 годах" (постановление Правительства Российской Федерации от 20 мая 2008 г. N 377).

Бюджетные средства по данному подразделу будут направляться на строительство и реконструкцию федеральных автомобильных дорог, на содержание, ремонт, капитальный ремонт автомобильных дорог федерального значения, включая выполнение функций бюджетными учреждениями.

В соответствии со статьей 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетном цикле на 2009 - 2011 годы по разделу планируется финансирование в 2009 году 25 крупных инвестиционных проектов (объектов) дорожной инфраструктуры (сметной стоимостью более 8 млрд. рублей), в 2010 и 2011 годах - 33 проектов (объектов).

5.4.7. Подраздел 0410 "Связь и информатика"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному подразделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		37,2	32,2	23,1
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		24,2*	-5,0	-9,1
1.2.	к предыдущему году, %		286,6*	86,8	71,6
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		286,6*	248,6*	178,0*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	13,0	23,0	25,0
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-15,7	10,0	2,0
2.2.	к предыдущему году, %	45,2	177,5	108,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		14,1	7,2
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		61,5	28.8
4.	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		0,41	0,32	0,21
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,18	0,32	0,33
5.	Доля расходов в ВВП, %		0,07	0,05	0,03
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,03	0,05	0,04

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному подразделу показывает, что расходы снижаются в 2010 и 2011 годах по сравнению с соответствующим предыдущим годом, но значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (по изменениям).

Снижение бюджетных расходов к предыдущему году по данному подразделу объясняется завершением в 2010 году реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".

Значительное увеличение расходов по сравнению # утвержденными показателями по данному подразделу связано с продолжением реализации механизма универсального обслуживания, направленного на обеспечение равного доступа к услугам связи граждан, проживающих во всех населенных пунктах на территории Российской Федерации, за счет отчислений операторов сети связи общего пользования, поступающих в доход федерального бюджета.

Средства резерва универсального обслуживания направляются на возмещение операторам универсального обслуживания, отобранным на конкурсной основе, убытков, связанных с предоставлением универсальных услуг связи (услуг телефонной связи с использованием таксофонов и услуг по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа). Рост расходов по данному направлению обусловлен в основном вводом в проектируемом бюджетном цикле дополнительных пунктов оказания названных услуг связи.

Кроме того, законопроектом предусмотрено увеличение по сравнению с 2008 годом бюджетных ассигнований на предоставление субсидий ФГУП "Почта России" на компенсацию потерь в доходах, связанных со сдерживанием указанным предприятием роста тарифов на услуги по распространению периодических печатных изданий, которые запланированы в объеме: в 2009 году - 3 000,0 млн. рублей (188% - к 2008 году), в 2010 году - 3 180,0 млн. рублей и в 2011 году - 3 367,6 млн. рублей.

5.5. Раздел 05 "Жилищно-коммунальное хозяйство"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		107,7	118,3	110,3
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		43,7*	10,6	-8,0
1.2.	к предыдущему году, %		168,2*	109,9	93,2
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		168,2*	184,8*	172,2*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	64,0	79,2	71,0
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-232,2	15,2	-8,2
2.2.	к предыдущему году, %	21,6	123,7	89,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		28,5	47,3
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		35,9	66,6
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	0,9	1,2	1,2	1,0
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		1,1	0.9
5.	Доля расходов в ВВП, %	0,15	0,21	0,20	0,16
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,16	0,13

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы снижаются в 2011 году по сравнению с предыдущим годом, но значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 1,3%, в 2009 году - на 35,1%, в 2010 году - на 66,5%.

Снижение расходов по данному разделу в 2011 году по сравнению с предыдущим годом связано с завершением в 2010 году федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы (II этап).

Расходы федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 будут осуществлять 28 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 22, в 2011 году - 11. Наиболее крупные из них - Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральное агентство по образованию, упраздненное Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, на которые в 2009 - 2010 годах будет приходиться 86 - 88% расходов по данному разделу.

5.6. Раздел 06 "Охрана окружающей среды"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		13,8	14,7	15,1
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		3,9*	0,9	0,4
1.2.	к предыдущему году, %		139,7*	106,3	102,6
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		139,7	148,5*	152,3*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	9,9	10,2	11,0
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	1,6	0,3	0,8
2.2.	к предыдущему году, %	120,0	103,3	107,4
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		3,6	3,7
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		35,2	33,8
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	0,14	0,15	0,15	0,14
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,14	0,14
5.	Доля расходов в ВВП, %	0,02	0,03	0,02	0,02
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,02	0,02

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 0,8%, в 2009 году - на 36,1%, в 2010 году - на 34,7%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Охрана окружающей среды" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 и в 2011 годах будут осуществлять 5 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 7. Наиболее крупные из них - Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, на которые в 2009 - 2011 годах будет приходиться 98% расходов по данному разделу.

Основной объем расходов данного раздела (53,4%) приходится на финансирование гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.

Следует отметить, что предельные объемы бюджетных ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств Росприроднадзора не учитывают изменение численности центрального аппарата и территориальных органов, установленное постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".

5.7. Раздел 07 "Образование"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		423,1	468,8	484,9
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		87,0*	45,7	16,1
1.2.	к предыдущему году, %		125,9*	110,8	103,4
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		125,9*	139,5*	144,3*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	336,1	322,6	349,3
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	49,0	-13,5	26,7
2.2.	к предыдущему году, %	117,1	96,0	108,3
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		100,6	119,6
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		31,2	34,2
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	4,8	4,7	4,7	4,5
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		4,4	4,5
5.	Доля расходов в ВВП, %	0,80	0,82	0,79	0,72
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,66	0,63

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы значительно увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 3%, в 2009 году - на 34%, в 2010 году - на 36,9%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Образование" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 и в 2010 годах будут осуществлять 58 главных распорядителей бюджетных средств, в 2011 году - 51. Наиболее крупные из них - Министерство обороны Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, на которые в 2009 - 2011 годах будет приходиться 79 - 82% расходов по данному разделу.

Наибольший удельный вес в расходах данного раздела составляют расходы по подразделу 0706 "Высшее и послевузовское профессиональное образование", которые в 2011 году составят 381,7 млрд. рублей, или 78,7% общего объема расходов по разделу, и увеличатся по сравнению с 2008 годом на 45,1%.

Значительное снижение расходов в 2011 году планируется по подразделу 07 09 "Другие вопросы в области образования" - на 7,3 млрд. рублей, или почти в 2 раза, по сравнению с 2008 годом. Это связано с завершением ряда федеральных целевых программ, в том числе Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, прекращением финансирования пяти направлений приоритетного национального проекта "Образование", завершением использования средств международного займа по проектам "Реформа системы образования" и "Информатизация системы образования", а также отсутствием дополнительных ежегодных ассигнований для обеспечения деятельности фонда "Русский мир".

По данным Минобрнауки России, планируемый перевод на отраслевую систему оплаты труда работников федеральных учреждений образования с учетом стимулирующих выплат позволит повысить уровень оплаты труда лишь незначительно. По данным Росстата, в 2007 году средняя номинальная начисленная заработная плата в образовании составляла 8,8 тыс. рублей в месяц, или 65% уровня среднемесячной номинальной начисленной заработной платы в экономике.

Планируется продолжить проведение эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, начало проведения которого было предусмотрено в 2007 году, но по причине отсутствия необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих порядок проведения эксперимента, не состоялось. Средства в объеме 63,6 млн. рублей в 2007 году не были использованы. Несмотря на наличие в 2008 году подготовленных Минобрнауки России необходимых нормативных правовых актов, средства федерального бюджета в объеме 129,8 млн. рублей, предназначенные на проведение эксперимента в 2008 году, были перенесены на 2009 год.

В планируемый период на проведение эксперимента будет направлено 328,5 млн. рублей в 2009 году и по 198,7 млн. рублей в 2010 и 2011 годах, использование которых позволит повысить доступность качественного высшего профессионального образования, усилить социальную направленность системы образования, в том числе для граждан из малообеспеченных семей, сформировать механизм притока внебюджетных средств в вузы, предоставляющие качественное образование по востребованным специальностям.

В 2009 - 2011 годах сокращаются расходы федерального бюджета на поддержку общего образования в регионах, например, по таким направлениям приоритетного национального проекта "Образование", как оснащение школ учебным оборудованием, поддержка региональных комплексных проектов модернизации образования, внедрение инновационных образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В то же время из-за сокращения числа общеобразовательных учреждений сохраняется проблема доступности получения общего образования в сельской местности. Для решения этой проблемы целесообразно разработать и утвердить программу развития образования на селе, включив решение данной задачи в действующие федеральные и региональные целевые программы развития образования и социального развития села.

5.8. Раздел 08 "Культура, кинематография и средства массовой информации"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		113,9	114,4	114,4
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		20,2*	0,5	0,0
1.2.	к предыдущему году, %		121,6*	100,4	100,0
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		121,6*	122,1*	122,1*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	93,7	73,2	67,8
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	22,9	-20,5	-5,1
2.2.	к предыдущему году, %	132,4	78,1	92,6
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		40,8	46,7
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		55,7	68,8
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	1,3	1,3	1,1	1,1
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		1,0	0,9
5.	Доля расходов в ВВП, %	0,22	0,22	0,19	0,17
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,15	0,12

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что изменение расходов в 2009 - 2011 годах незначительно, в то же время они значительно увеличиваются по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 0,5%, в 2009 году - на 55,7%, в 2010 году - на 68,8%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография и средства массовой информации" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 году будут осуществлять 30 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 29, в 2011 году - 22. Наиболее крупные из них - преобразованные Министерство культуры Российской Федерации и Федеральное агентство по культуре и кинематографии, а также Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, на которые в 2009 - 2011 годах будет приходиться 84% - 87% расходов по данному разделу.

Несмотря на увеличение бюджетных ассигнований на оплату труда работников федеральных государственных учреждений культуры, включая индексацию фондов оплаты труда, на реформирование системы оплаты труда и выплату грантов работникам федеральных государственных учреждений культуры (2009 год в сумме 2 828,8 млн. рублей, 2010 год - 4 412,6 млн. рублей, 2011 год - 15 147,9 млн. рублей), среднегодовое увеличение ассигнований 3-летнего периода на реформирование системы оплаты труда работников федеральных учреждений культуры составит 1,8% бюджетных назначений на 2008 год, а потребность отрасли, по данным Минкультуры России, будет удовлетворена лишь на 13%.

Сохраняется проблема достаточности выделения средств на укрепление материально-технической базы федеральных учреждений культуры, образования и архивов, увеличение ассигнований на оплату труда творческих работников (индексация оплаты труда по контрактной системе творческих работников Государственного академического Большого театра России не осуществлялась с 2003 года).

Несмотря на увеличение бюджетных ассигнований в 2009 - 2011 годах по подразделу 0801 "Культура" по сравнению с 2008 годом на 24,6%, 27,8% и 35,2% соответственно, сохраняется потребность в бюджетных ассигнованиях на капитальный ремонт и реставрацию объектов культуры. Так, по информации Минкультуры России, более 15% зданий, занимаемых учреждениями культуры, около 40% учебных корпусов и 70% студенческих общежитий находятся в аварийном состоянии.

По подразделу 0803 "Телевидение и радиовещание" планируется снижение бюджетных ассигнований на 2010 год по сравнению с 2009 годом на 1,4% и на 2011 год по сравнению с 2010 годом на 7%. Основной причиной сокращения бюджетных ассигнований в 2011 году является снижение субсидий общероссийским телерадиовещательным организациям на оплату предоставленных ФГУП "Российская телевизионная и радиовещательная сеть" услуг по распространению и трансляции их программ.

5.9. Раздел 09 "Здравоохранение, физическая культура и спорт"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		365,3	379,4	382,2
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		135,9*	13,6	2,8
1.2.	к предыдущему году, %		159,1*	103,7	100,8
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		159,1*	165,0*	166,2*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	229,9	2543	305,3
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-46,7	24,9	51,0
2.2.	к предыдущему году, %	83,1	110,8	120,0
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)		111,0	73,6
3.1.	млрд. рублей
3.2.	%		43,5	24,1
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %		4,1	3,8	3,6
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	3,3	3,5	4,0
5.	Доля расходов в ВВП, %
5.1.	законопроект		0,71	0,64	0,57
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	0,54	0,52	0,55

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы увеличиваются как по сравнению с соответствующим предыдущим годом, так и по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), в 2008 году на 30,3%, в 2009 году - на 42,7%, в 2010 году - на 24,7%.

Расходы федерального бюджета по разделу "Здравоохранение, физическая культура и спорт" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 и 2010 годах будут осуществлять 39 главных распорядителей бюджетных средств, в 2011 году - 32. Наиболее крупные из них - Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, реорганизованные Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральное агентство по высокотехнологичной медицинской помощи, Федеральное медико-биологическое агентство, Федеральное агентство по физической культуре и спорту, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, на которые в 2009 - 2011 годах будет приходиться 80 - 82% расходов по данному разделу.

Бюджетные ассигнования из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на исполнение расходных обязательств по обеспечению граждан бесплатной медицинской помощью предусматривается увеличить к 2011 году до 3,9% ВВП, что выше уровня 2007 года (3,5% ВВП), но существенно ниже уровня, рекомендуемого Всемирной организацией здравоохранения (5 - 6% ВВП).

Сохранятся высокие темпы роста тарифов на платные медицинские услуги гражданам в 2009 году - 8,6%, в 2010 году - 7,8%, в 2011 году - 7,3% (в 2008 году - 8,4%). Как показали проверки Счетной палаты и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, предоставляемые гражданам платные медицинские услуги и медицинская помощь в рамках добровольного медицинского страхования не являются дополнительными к гарантируемым государством объемам бесплатной медицинской помощи. Необходимо исключить замещение гарантируемых государством бесплатной медицинской помощи платными медицинскими услугами.

Дополнительных обоснований требуют объемы бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств по Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Также дополнительных обоснований требуют бюджетные ассигнования, направляемые на новые формы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений здравоохранения в целях снижения прямой зависимости оплаты труда медицинского персонала государственных учреждений от объема платных медицинских услуг.

Как показали результаты контрольных мероприятий Счетной палаты, в Минздравсоцразвития России за 2007 год отсутствуют данные об объемах средств, направляемых в систему здравоохранения за счет всех источников финансирования, включая внебюджетные средства. Вместе с тем, по данным Росстата, объем платежей граждан при получении платных услуг здравоохранения в 2006 году составил около 50% общей суммы расходов бюджетов всех уровней, направляемых на здравоохранение. В частности, в 2005 году эти расходы составляли 352,8 млрд. рублей, в 2006 году - 427,8 млрд. рублей, или увеличились на 21,3%.

Не урегулирован порядок оказания бесплатной медицинской помощи и платных медицинских услуг, осуществляемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения. Не установлен единый порядок и условия предоставления платных медицинских услуг для всех уровней системы здравоохранения, а также государственное регулирование цен на платные медицинские услуги в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Не в полной мере разработаны критерии и методики определения степени эффективности достижения поставленных целей и решения задач. По отдельным вопросам функционирования отрасли требуется дальнейшая систематизация, унификация и взаимная увязка показателей результативности бюджетных расходов в разрезе достижения приоритетных целей и поставленных задач.

В Бюджетном послании задача по формированию здорового образа жизни населения определена в числе приоритетных задач бюджетной политики государства. Для ее решения по подразделу 0908 "Физическая культура и спорт" законопроектом планируются бюджетные ассигнования в 2009 году в сумме 24,7 млрд. рублей, в 2010 году - 19,5 млрд. рублей, в 2011 году - 17,1 млрд. рублей.

Однако, несмотря на приоритетность решаемой задачи, прослеживается тенденция к снижению финансирования физической культуры и спорта в планируемый период. Так, в 2010 по сравнению с 2009 годом расходы по данному подразделу снизятся на 20,8%, в 2011 году по сравнению с 2010 годом - на 12,7%. Данное снижение обусловлено в основном сокращением объема средств, выделяемых Росспорту на строительство федеральных учебно-тренировочных центров: в 2010 году - на 18%, в 2011 году - почти в 2 разе. Почти в 10 раз сократятся расходы на создание федерального Центра по хранению, учету и обработке данных по выдаче спортивных паспортов, так как на 2009 год планируется завершение работ по созданию Центра, а с 2010 года начнется его эксплуатация.

В связи с отсутствием в Российской Федерации единых нормативных требований к возводимым спортивным сооружениям не обеспечивается право каждого на свободный доступ к физкультуре и спорту. Так, при возведении спортивных сооружений для зимних видов спорта и специализированных спортивных сооружений (велотреки, стрельбища, биатлонные комплексы и др.), не предусматривается возможность участия в проводимых на указанных сооружениях занятиях и соревнованиях спортсменов-инвалидов.

На развитие физической культуры и спорта, кроме средств федерального бюджета по подразделу 0908, в рамках финансирования Росспорта по разделу 1100 "Межбюджетные трансферты" законопроектом предусмотрено 3 642,0 млн. рублей на строительство в период с 2009 по 2011 год шести региональных тренировочных центров.

5.10. Раздел 10 "Социальная политика"

Динамика расходов федерального бюджета по законопроекту и Федеральному закону N 198-ФЗ (с изменениями) по данному разделу приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект, млрд. рублей		297,7	338,6	307,9
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		22,1*	40,9	-30,7
1.2.	к предыдущему году, %		108,0*	113,7	90,9
1.3.	темпы роста к 2008 году, %		108,0*	122,9*	111,7*
2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.), млрд. рублей	275,6	342,7	396,6
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-10,8	67,1	53,9
2.2.	к предыдущему году, %	96,2	124,4	115,7
3.	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
3.1.	млрд. рублей		-45,0	-57,9
3.2.	%		-13,1	-14,6
4.	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %	3,9	3,3	3,4	2,9
4.1.	законопроект
4.2.	Закон N 198-Ф3 (с изм.)		4,7	5,2
5.	Доля расходов в ВВП, %	0,65	0,58	0,57	0,46
5.1.	законопроект
5.2.	Закон N 198-ФЗ (с изм.)		0,70	0,71

______________________________

* К Закону N 198-ФЗ (с изм.)

Анализ динамики расходов федерального бюджета по законопроекту по данному разделу показывает, что расходы снижаются в 2011 году по сравнению с 2010 годом, и также снижаются в 2009 - 2010 годах по сравнению с расходами, утвержденными Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями).

Приведенные в пояснительной записке к законопроекту данные уточненной бюджетной росписи по состоянию на 1 июля 2008 года по данному разделу в 2008 году превышают объемы, утвержденные Федеральным законом N 198-ФЗ (с изменениями), на 26,5%, а в 2009 и в 2010 годах они ниже объемов, утвержденных указанным законом, на 13,1% и на 14,6% соответственно.

Снижение расходов федерального бюджета в 2011 году по данному разделу в основном связано с завершением реализации ряда федеральных целевых программ, в частности, таких, как "Социальная поддержка инвалидов на 2006 - 2010 годы", "Дети России", "Жилище".

Расходы федерального бюджета по разделу "Социальная политика" в соответствии с ведомственной структурой в 2009 году будут осуществлять 95 главных распорядителей бюджетных средств, в 2010 году - 88, в 2011 году - 19. Наиболее крупные из них - Министерство финансов Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, Федеральная служба по труду и занятости, преобразованные Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, на которые в 2009 году будет приходиться 85% расходов по данному разделу с увеличением их доли в 2010 - 2011 годах до 98% и 96% соответственно, что обусловлено необходимостью резервирования бюджетных ассигновании в Министерстве финансов Российской Федерации на повышение уровня пенсионного обеспечения лиц, уволенных с военной и приравненной к ней службы, с последующим их распределением в установленном порядке по федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 685 "О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов" в законопроекте предусматриваются бюджетные назначения на осуществление мер по выполнению обязательств государства перед проживающими на территории Российской Федерации гражданами, которые на 1 января 2005 года состояли на учете в органах социальной защиты населения субъектов Российской Федерации, для обеспечения транспортными средствами бесплатно или на льготных условиях, в 2009 году - в сумме 955,4 млн. рублей и 2010 году - 1 005,2 млн. рублей. При этом в названном Указе осуществление мер по выполнению обязательств государства по обеспечению инвалидов транспортными средствами в 2010 году не предусмотрено.

Законопроектом предусмотрены социальные выплаты на мероприятия по обеспечению жильем федеральных государственных гражданских служащих в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на 2009 год в сумме 3 269,8 млн. рублей, 2010 год - 2 573,4 млн. рублей. Однако Правительством Российской Федерации до настоящего времени не определены порядок и условия предоставления субсидий, предусмотренных этим законом.

В заключениях Счетной палаты на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующие годы неоднократно указывалось на отсутствие данного порядка.

5.11. Расходы федерального бюджета на науку

Реализация поставленной в Бюджетном послании задачи по обеспечению инновационной направленности социально-экономического развития страны предполагается за счет направления на научные исследования гражданского назначения фундаментального в прикладного характера средств федерального бюджета в 2009 году в объеме 248,3 млрд. рублей, в 2010 году - 263,6 млрд. рублей, в 2011 году - 298,7 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года на 50,3%, 59,5% и 80,8% соответственно. Доля указанных расходов в общем объеме расходов в 2009 году составляет 2,7%, в 2010 году - 2,6%, в 2011 году - 2,6%. В то же время установленная Протоколом совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации, президиума Государственного совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям от 20 марта 2002 года минимальная доля расходов на науку гражданского назначения в проекте федерального бюджета составляет 3,6% на 2009 год и 4,0% на 2010 год.

Законопроектом на финансирование фундаментальных исследований гражданского назначения планируется направить в 2009 году 83,8 млрд. рублей, в 2010 году - 99,8 млрд. рублей, в 2011 году - 108,6 млрд. рублей, что превышает уровень 2008 года на 35,3%, 61,1% и 75,3% соответственно.

В планируемый период продолжится финансирование Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008 - 2012 годы, средства которой предполагается направить на поддержание научного приоритета Российской Федерации в фундаментальных научных исследованиях мирового уровня и создание условий для активизации инновационной деятельности в стране, а также на обеспечение эффективного участия Российской Федерации в международном разделении труда в научно-технической сфере. Однако предусмотренный распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 233-р порядок выделения ассигнований из федерального бюджета на реализацию программы до настоящего времени не разработан.

На финансирование прикладных научных исследований гражданского назначения законопроектом предусмотрены ассигнования в 2009 году в объеме 164,5 млрд. рублей, в 2010 году - 163,8 млрд. рублей, в 2011 году - 190,2 млн. рублей, что превышает уровень 2008 года на 59,3%, 58,6%, 84,1% соответственно.

Основной объем увеличения финансирования прикладных научных исследований гражданского назначения планируется по подразделу 0411 "Прикладные научные исследования в области национальной экономики", прирост ассигнований по которому в 2009 году по отношению к 2008 году составит 81,8%, в 2010 году - 71,0%, в 2011 году - 77,3%. Бюджетные ассигнования на прикладные научные исследования гражданского назначения в рамках финансирования Росрыболовства и Роскосмоса планируется направить на финансирование действующих и вновь принимаемых федеральных целевых программ: "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)", "Развитие гражданской морской техники на 2009 - 2016 годы", "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008 - 2015 годы", "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007 - 2012 годы".

В законопроекте темпы роста расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы на прикладные научные исследования гражданского назначения выше, чем на фундаментальные научные исследования гражданского назначения.

При тенденции роста объема расходов федерального бюджета на науку основной проблемой российского сектора науки и высоких технологий остается крайне низкая эффективность использования имеющихся ресурсов (кадровых, технологических и других). По данным Минобрнауки России, для активизации фундаментальных и прикладных исследований и разработок недостаточно только увеличения объема бюджетных ассигнований, поскольку основными препятствиями на пути ускоренного инновационного развития остаются, с одной стороны, недостаточная конкурентоспособность российского сектора исследований и разработок, с другой - низкий уровень коммерциализации получаемых научно-технических результатов. Поэтому для эффективного использования бюджетных ассигнований немаловажную роль приобретает разработка нормативных правовых документов, с тем чтобы увеличение бюджетного обеспечения сферы научных исследований приводило к увеличению объема ее финансовых ресурсов в целом, а не вытесняло и замещало в ней средства частного сектора.

Существующие перспективные технологические заделы не находят широкого применения в отечественной экономике, до коммерческого использования доведено лишь 16% технологий, только половина из которых соответствуют мировому уровню. Кроме того, в экономике наблюдается значительный разрыв между разработкой и созданием технологий в сфере НИОКР и их использованием в массовом производстве.

Данная динамика подтверждается и итогами исполнения федерального бюджета за 2007 год. Из 32 федеральных целевых программ 2007 года, в рамках которых планировалось выполнять НИОКР, только 13 содержали индикаторы, характеризующие эффективность выполнения и влияния НИОКР на достижение целей программ. Из 1289 тем НИОКР, проводимых в рамках федеральных целевых программ и финансируемых как за счет средств федерального бюджета 2007 года, так и из внебюджетных источников и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации, только по 570 контрактам было запланировано создание нематериальных активов.

5.12. Анализ представленных с проектом федерального бюджета материалов не позволяет сделать вывод о решении поставленной в Бюджетном послании задачи обеспечения корреляции докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2009 - 2011 годы, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Кроме того, анализ проектов докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2009 - 2011 годы, проведенный Счетной палатой, показал, что в ряде случаев стратегические цели, тактические задачи и показатели по их реализации требуют корректировки и уточнения.

Не в полной мере сбалансирована система показателей, которые не всегда отвечают поставленным целям и задачам (Минрегион России, Минпромторг России, Минкомсвязи России, Минобрнауки России). В ряде случаев не приведены целевые значения показателей (Минпромторг России, Минсельхоз России, Минкомсвязи России, Минюст России) или слабо обоснованы (Минтранс России, Минфин России, Минобрнауки России, Минрегион России, МЧС России), приняты недостаточно напряженные планы по целевому уровню показателей (Минобрнауки России, Минкультуры России).

В проектах докладов Минпромторга России, Минтранса России, Минюста России, МВД России не представлено распределение бюджетных средств по целям и задачам. В ряде случаев динамика планируемых результатов ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета (Минкультуры России, Минсельхоз России, Минтранс России, Минкомсвязь России, Минобрнауки России, Минприроды России, МЧС России).

В целом принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в проектах докладов реализованы не в полной мере.

Требуют совершенствования методики определения экономической эффективности достижения поставленных целей и решения задач.

Счетная палата полагает необходимым ускорить разработку проекта Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2009 - 2011 годы, который должен быть важнейшим интегрирующим инструментом стратегического планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Необходимо ускорить принятие положения, регламентирующего порядок разработки Сводного доклада на очередной финансовый год и плановый период, а также предусматривающего изменение действующего формата докладов субъектов бюджетного планирования, процедуры их рассмотрения и утверждения.

6. Приоритетные национальные проекты

Основные выводы подраздела

- Расходы федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов (далее - ПНП) в 2009 году по сравнению с 2008 годом предусматривается увеличить на 21,2 млрд. рублей, или на 10,5%, а в 2010 и 2011 годах планируется сокращение расходов по сравнению с предыдущим годом соответственно на 41,7 млрд. рублей, или на 18,8%, и на 57,1 млрд. рублей, или на 31,6%.

- Расходы на реализацию ПНП "Образование" в 2009 году по сравнению с 2008 годом предусмотрено сократить на 14,5 млрд. рублей, или на 32%. В 2010 - 2011 годах бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий ПНП предусмотрены в сумме по 7,9 млрд. рублей ежегодно, или в 5,7 раза ниже аналогичного показателя 2008 года. Это связано с завершением реализации в 2008 - 2009 годах ряда направлений ПНП "Образование", а также отражением отдельных его расходов по Рособразованию.

- Расходы на реализацию ПНП "Здоровье" в 2009 году по сравнению с 2008 годом предусмотрено увеличить на 23,1 млрд. рублей, или на 29,9%, в 2010 году по сравнению с 2009 годом расходы запланировано увеличить на 3,5 млрд. рублей, или на 3,5%. В 2011 году бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий ПНП предусмотрено увеличить на 2,3 млрд. рублей, или на 2,2%, по сравнению с показателем 2010 года. Это связано с реформированием системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений.

- Расходы на реализацию ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в 2009 году по сравнению с 2008 годом увеличатся на 15,3 млрд. рублей, или на 20,2%, в 2010 году по сравнению с 2009 годом предусмотрено сокращение расходов на 22,2 млрд. рублей, или на 24,3%. В 2011 году по сравнению с показателем 2010 года расходы сократятся в 6,5 раз в связи с завершением ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы.

- Реализация ПНП "Развитее агропромышленного комплекса" с 2008 года осуществляется в рамках Государственной программы "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы".

6.1. Динамика расходов на реализацию ПНП приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей	-	222,4	180,7	123,6
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-	21,2	-41,7	-57,1
1.2.	к предыдущему году, %	-	110,5	81,2	68,4
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	201,2	190,0	71,5	-
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-64,8	-11,2	-118,5	-
2.2.	к предыдущему году, %	75,6	94,4	37,6	-
3.	Отклонение законопроекта (2009 - 2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)
3.1.	млрд. рублей	-	32,4	109,2	-
3.2.	%	-	17,1	152,7	-
4.	Доля ПНП в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
4.1.	законопроект (2009 - 2011 гг.)	-	2,5	1,8	1,1
4.2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)	2,9	2,6	0,9	-

Анализ динамики показывает, что расходы на реализацию ПНП сокращаются в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 77,6 млрд. рублей, или на 38,6%.

6.2. Динамика расходов на реализацию ПНП "Образование" приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей	-	30,9	7,9	7,9
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-	-14,5	-23,0	0
1.2.	к предыдущему году, %	-	68	25,6	0
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	45,4	24,1	2,5	-
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-7,4	-21,3	-21,6	-
2.2.	к предыдущему году, %	86	53,1	10,4	-
3.	Отклонение законопроекта (2009-2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)
3.1.	млрд.рублей	-	6,8	5,4	-
3.2.	%	-	28,2	в 2,2 р.	-
4.	Доля ПНП "Образование" в общем объеме расходов на ПНП, %
4.1.	законопроект (2009 - 2011 гг.)	-	13,9	4,4	6,4
4.2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)	22,6	12,7	3,5	-

Анализ динамики показывает, что расходы на реализацию данного ПНП сокращаются в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 37,5 млрд. рублей, или на 82,6%.

Это связано с завершением реализации в 2008 - 2009 годах таких направлений ПНП "Образование", как внедрение современных образовательных технологий, приобретение автобусов для государственных и муниципальных школ в сельской местности, оснащение общеобразовательных учреждений учебным оборудованием, государственная поддержка субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные меры модернизации образования, методическое обеспечение и информационная поддержка и начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, а также отражением отдельных его расходов по Рособразованию.

С 2010 года исключается из состава ПНП реализация мероприятий, касающихся обеспечения выплаты ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, ежегодного поощрения лучших учителей, государственной поддержки талантливой молодежи, обучения в высших учебных заведениях лиц, прошедших военную службу по контракту и включается в состав расходов Рособразования в целях финансирования их в рамках основной деятельности Рособразования.

В целях продления реализации отдельных направлений ПНП на 2009 - 2011 годы, при формировании показателей законопроекта предусмотрены дополнительные ассигнования на:

развитие Южного и Сибирского федеральных университетов по 3 000 млн. рублей ежегодно на 2009 - 2011 годы;

внедрение инновационных образовательных программ, в сумме 3 000 млн. рублей в 2009 году;

государственную поддержку подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств по 1 800 млн. рублей на 2010 и 2011 годы;

реализацию экспериментальных проектов по совершенствованию организации питания учащихся в общеобразовательных учреждениях, в сумме 500 млн. рублей в 2009 году и по 600 млн. рублей в 2010 и 2011 годах.

С учетом завершения реализации отдельных направлений, выделения дополнительных бюджетных ассигнований, показатели ПНП "Образование" характеризуются данными, представленными в следующей таблице.

Показатели расходов	2008 год утверждено		2009 год проект		2010 год проект		2011 год проект
	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в %к итогу	в млн. рублей	в % к итогу
Всего расходов по ПНП "Образование"	45 362,6 (расчетно)	100	30 857,0	100	7 900,0	100	7 900,0	100
Внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ	13 000,0	28,7	3 000,0	9,7	-	-	-	-
Внедрение современных образовательных технологий	1 100,0	2,4	1 100,0	3,6	-	-	-	-
Развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждения	4 800,0	10,6	3 000,0	9,7	3 000,0	37,9	3 000,0	37,9
Установление ежегодного поощрения лучших учителей (раздел "Межбюджетные трансферты")	1 000,0	2,2	1 000,0	3,2	-	-	-	-
Ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство (раздел "Межбюджетные трансферты")	11 180,0	24,6	11 180,0	36,2	-	-	-	-
Ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство (разделы "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" и "Образование")	28,1	0,1	-	-	-	-	-	-
Государственная поддержка талантливой молодежи	200,0	0,4	200,0	0,7	-	-	-	-
Совершенствование организации питания учащихся в общеобразовательных учреждениях (раздел "Межбюджетные трансферты")	500,0	1,1	1000,0	3,2	600,0	7,6	600,0	7,6
Обучение в высших учебных заведениях лиц, прошедших военную службу по контракту	200,0	0,4	200,0	0,7	-	-	-	-
Государственная поддержка субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные меры модернизации образования (раздел "Межбюджетные трансферты")	5 900,0	13	5 250,0	17	-	-	-	-
Государственная поддержка подготовки рабочих кадров и специалистов для высокотехнологичных производств	1800,0	4	1800,0	5,8	1800,0	22,8	1800,0	22,8
Начальное профессиональное образование военнослужащих, проходящих военную службу по призыву	73,0	03	127,0	0,4	-
Строительство и реконструкция объектов для размещения Высшей школы менеджмента федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный университет"	2000,0	4,4	3 000,0	9,7	2500,0	31,7	2 500,0	31,7
Приобретение автобусов для государственных и муниципальных школ в сельской местности	1000,0	2,2	-	-	-	-	-	-
Оснащение общеобразовательных учреждений учебным оборудованием	2300,0	3,1	-	-	-	-	-	-
Методическое обеспечение и информационная поддержка	280,0	0,6	-	-	-	-	-	-

Анализ показывает, что в 2009 году значительные объемы средств направляются на выплаты вознаграждения за классное руководство в общеобразовательных учреждениях, а также на государственную поддержку субъектов Российской Федерации, внедряющих комплексные меры модернизации образования. В структуре расходов ПНП "Образование" в 2010-2011 годах преобладают расходы на развитие сети национальных университетов и других образовательных учреждений.

Следует отметить, что прекращение бюджетного финансирования таких мероприятий ПНП "Образование", как стимулирование общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы, и обеспечение доступа общеобразовательных учреждений к информационным образовательным ресурсам, является преждевременным и может снизить достигнутые результаты от уже вложенных средств. Прекращение финансирования расходов по оплате услуг сети "Интернет" может привести к сокращению доступа образовательных учреждений к современным ресурсам интернета.

Кроме того, за последние пять лет отмечается проблема сокращения количества общеобразовательных учреждений, особенно в сельской местности (в 2006 - 2007 учебном году темпы сокращения составили 4,3%). Для решения этой проблемы целесообразно разработать и утвердить программу развития образования на селе, включив решение данной задачи в действующие федеральные и региональные целевые программы развития образования и социального развития села.

6.3. Динамика расходов на реализацию ПНП "Здоровье" приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей		100,3	103,8	105,1
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей		23,1	3,5	2,3
1.2.	к предыдущему году, %		129,9	103,3	102,2
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	77,2	913		-
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-37,4	14,3	-	-
2.2.	к предыдущему году, %	67,4	118,5	-	-
3.	Отклонение законопроекта (2009-2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)
3.1.	млрд. рублей	-	8,8	-	-
3.2.	%	-	9,6	-	-
4.	Доля ПНП "Здоровье" в общем объеме расходов на ПНП, %
4.1.	законопроект (2009 - 2011 гг.)	-	45,1	57,4	85,0
4.2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)	38,4	48,1	-	-

Анализ динамики показывает, что показатели, первоначально установленные в рамках реализации ПНП на 2009 год Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ, настоящим законопроектом увеличены на 14,3 млрд. рублей, или на 18,5%. Это связано с повышением заработной платы работникам бюджетной сферы в связи с ее индексацией и реформированием системы оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений, а также с введением нового направления - оснащение федеральных специализированных медицинских учреждений для развития новых высоких медицинских технологий.

Расходы на реализацию указанного ПНП увеличиваются в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 27,9 млрд. рублей, или на 36,1%.

Бюджетные ассигнования на реализацию ПНП "Здоровье" в 2008-2011 годах (с учетом межбюджетных трансфертов) приведены в следующей таблице.

Показатели расходов	2008 год утверждено		2009 год проект		2010 год проект		2011 год проект
	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу
Всего расходов по ПНП "Здоровье"	77 248,6* (расчетно)	100	100 277,2	100	103 780,0	100	105 141,1	100
Расходы на дополнительную подготовку врачей общей практики, участковых терапевтов и педиатров	300,0	0,3	300,0	0,3	-	-	-	-
Высокотехнологичные виды медицинской помощи	23 414,1	27,3	28 967,3	28,9	31 178,9	30	31 178,9	29,7
Методическое обеспечение и информационная поддержка	300,0	0,3	300,0	0,3	-	-	-	-
Оснащение федеральных специализированных медицинских учреждений (ФСМУ) для развития новых высоких медицинских технологий	-	-	5 800,0	5,8	5 500,0	53	6 700,0	6,4
Централизованные закупки диагностических средств и антиретровирусных препаратов для профилактики, выявления и лечения инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В, С	7 600,0	8,9	8900,0	8,9	10 524,3	10,1	10 524,3	10
Мероприятия по профилактике ВИЧ-инфекции, гепатитов В, С	200,0	0,2	400,0	0,4	400,0	0,4	400,0	0,4
Обследование новорожденных с целью раннего выявления наследственных заболеваний	531,5	0,6	531,5	0,5	571,5	0,6	652,7	0,6
Иммунизация населения в рамках Национального календаря прививок	6 100,0	7,1	6 100,0	6,1	6 100,0	5,9	6 100,0	5,8
Денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи	116,5	0,1	116,5	0,1	116,5	0,1	116,5	0,1
Денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи (раздел "Межбюджетные трансферты")	7 918,1	9,2	10 781,1	10,8	11 088,4	10,7	11 088,4	-
Денежные выплаты врачам и медицинским сестрам, оказывающим первичную медико-санитарную помощь в федеральных учреждениях здравоохранения ведомственного подчинения, выполняющих государственное задание по оказанию дополнительной бесплатной медицинской помощи, при условии размещения в этих медицинских учреждениях муниципального заказа	310,0	0,4	300,0	0,3	300,0	03	300,0	0,3
Денежные выплаты врачам общей практики, участковым терапевтам, педиатрам, медицинским сестрам соответствующих врачей (раздел "Межбюджетные трансферты")	19 190,6	22,4	23 262,9	23,2	23 262,9	22,4	23 262,9	22,1
Проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан (включая раздел "Здравоохранение, физическая культура и спорт")	4 000,0	4,7	4 635,2	4,6	4 701,0	44	4 775,9	44
Совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях	3 146,7	3,7	2550,6	2,5	2402,3	2,3	2 402,3	2,3
Совершенствование организации медицинской помощи больным сердечно-сосудистыми заболеваниями	1 378,9	1,6	3 127,1	3,1	3 134,2	3	3 439,2	3,3
Мероприятия по развитию службы крови	3 300,0	3,8	4 200,0	4,2	4 500,0	4,3	4 200,0	4
Развитие новых высоких медицинских технологий в федеральных специализированных медицинских учреждениях	7 700,0	9	-	-	-	-	-	-
Централизованные закупки машин скорой медицинской помощи, реанимобилей для учреждений скорой медицинской помощи и санитарной авиации	201,0	02	-	-	-	-	-	--
Приобретение диагностического оборудования для организации первичной медико-санитарной помощи в целях обеспечения муниципальных учреждений	54,0	0,1	-	-	-	-	-	-

Расходы по ПНП "Здоровье" на 2008 год с учетом расходов, предусмотренных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 122-ФЗ на строительство федеральных центров высоких медицинских технологий в сумме минус 8 512,8 млн. рублей.

Анализ показывает, что законопроектом предусматривается значительную часть расходов на реализацию ПНП "Здоровье" направить на развитие высокотехнологичных видов медицинской помощи (около трети расходов) и на денежные выплаты медицинского персонала (свыше трети расходов).

Расходы на оснащение федеральных специализированных медицинских учреждений для развития новых высоких медицинских технологий запланированы в 2009 году в сумме 5,8 млрд. рублей, в 2010 году - 5,5 млрд. рублей и в 2011 году - 6,7 млрд. рублей. При этом расходы на развитие новых высоких медицинских технологий в федеральных специализированных медицинских учреждениях не предусмотрены.

Также законопроектом не предусмотрены расходы на централизованные закупки машин скорой медицинской помощи и приобретение диагностического оборудования.

Расходы на дополнительную подготовку врачей общей практики, участковых и терапевтов, а также на методическое обеспечение и информационную поддержку ПНП "Здоровье" предусмотрены только в 2009 году.

6.4. В рамках мероприятий по улучшению демографической ситуации размер материнского (семейного) капитала, предусмотренный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ на 2008 год, статьей 11 законопроекта увеличен на 20% и составит в 2009 году 299 731,25 рублей.

Размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции и устанавливается на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете.

На выплату материнского (семейного) капитала бюджетные ассигнования учтены на 2010 год в сумме 72 792,9 млн. рублей, на 2011 год - 101 377,6 млн. рублей, объем которых определен в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".

6.5. Динамика расходов на реализацию ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" приведена в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей	-	91,2	69,0	10,6
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-	15,3	-22,2	-58,4
1.2.	к предыдущему году, %	-	120,2	75,7	15,4
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	75,9	72,3	69,0	-
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	10,1	-3,6	-3,3	-
2.2.	к предыдущему году, %	115,3	95,3	95,4	-
3.	Отклонение законопроекта (2009-2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)
3.1.	млрд. рублей	-	18,9	0,0	10,6
3.2.	%	-	26,1	-	-
4.	Доля ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" в общем объеме расходов на ПНП, %
4.1.	законопроект (2009 - 2011 гг.)	-	41,0	38,2	8,6
4.2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.)	37,7	38,0	96,5	-

Анализ динамики показывает, что к 2011 году расходы на реализацию указанного ПНП резко снижаются по сравнению с 2008 годом на 65,3 млрд. рублей, или на 86,0%. Это связано с завершением ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в рамках которой реализуются основные мероприятия ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России".

Динамика бюджетных ассигнований на период 2009 - 2011 годов по ПНП приведена в следующей таблице.

Показатели расходов	2008 год утверждено		2009 год проект		2010 год проект		2011 год проект
	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу	в млн. рублей	в % к итогу
Всего расходов по ПНП "Доступное и комфортное жилье - гражданам России"	75 939,4 (расчетно)	100	91 231,2	100	69039,4	100	10 581,2	100
Обеспечение жильем молодых семей	4 621,0	6,1	4 697,0	5,1	4 877,0	7,1	-	-
Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства	5 900,0	7,8	7 100,0	7,8	4 000,0	5,8	-	-
Модернизация коммунальной инфраструктуры	7 486,0	9,9	6 056,1	6,6	5 157,7	7,5	-	-
В том числе: на переселение граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, и/или жилищного фонда с высоким уровнем износа (более 70%)	1 466,0	-	1 523,0	-	1 413,6	-	-	-
Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем граждан, установленных федеральным законодательством	33 564,4	44,2	36 615,1	40,1	44 713,7	64,8	-	-
Мероприятия по реализации концепции развития унифицированной системы рефинансирования ипотечных жилищных кредитов в России в т.ч. на увеличение уставного капитала ОАО "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию"	6000,0	7,9	8 000,0	8,8	-	-	-	-
Расходы на управление ФЦП "Жилище" на 2002 2010 годы	84,1	0,1	79,0	0,1	79,0	0,1	-	-
Фонд компенсации - обеспечение жильем ветеранов и инвалидов	14 784,0	19,5	25 184,0	27,6	6 712,0	9,7	7 081,2	66,9
Субсидии бюджетам субъектов на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов	3 500,0	4,5	3 500,0	3,8	3 500,0*	5,1	3 500,0*	33,1

______________________________

* Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов массовой малоэтажной и многоквартирной застройки начиная с 2010 года предусматриваются в ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)"

В связи со сроком окончания федеральной целевой программы "Жилище" в 2010 году бюджетные ассигнования на 2011 год по отдельным мероприятиям не предусматриваются.

В составе ПНП также учтены расходы на обеспечение автомобильными дорогами новых микрорайонов в объеме по 3 500,0 млн. рублей ежегодно до 2015 года в рамках реализации федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)" и на обеспечение жильем ветеранов и инвалидов в 2009 году в объеме 6 284,0 млн. рублей, в 2010 году - 6 712,0 млн. рублей, в 2011 году - 7 081,2 млн. рублей. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов" с целью обеспечения жильем категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ "О ветеранах", увеличены бюджетные ассигнования в 2008 году на 8 900,0 млн. рублей и в 2009 году на 18 900,0 млн. рублей, что должно позволить обеспечить жильем данную категорию граждан до 1 мая 2010 года.

6.6. Реализация основных мероприятий ПНП "Развитие агропромышленного комплекса" с 2008 года осуществляется в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. N 446.

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями) на реализацию ПНП "Развитие агропромышленного комплекса" в 2008 году предусмотрены бюджетные ассигнования только на методическое обеспечение и информационную поддержку ПНП в сумме 150 млн. рублей и в рамках федеральной целевой программы "Социальное развитие села до 2010 года" на обеспечение жильем молодых семей и молодых специалистов, проживающих и работающих в сельской местности, - в сумме 2 504,3 млн. рублей.

В 2009 - 2011 годах указанные направления ПНП "Развитие агропромышленного комплекса" также включены в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 годы.

6.7. Несвоевременное формирование нормативной правовой базы, необходимой для реализации ПНП, оказывает негативное влияние на освоение в полном объеме средств федерального бюджета, выделяемых на их реализацию. Так, остаток неосвоенных средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию ПНП в 2006 году, составил около 29 млрд. рублей (18,8%), в 2007 году - около 48 млрд. рублей (18%), что в 1,7 раза больше средств, неосвоенных в 2006 году.

В 2008 году ситуация с разработкой и принятием нормативных правовых актов по реализации ПНП улучшилась. По состоянию на 1 августа 2008 года из 24 нормативных правовых актов, предусмотренных к разработке в ноябре 2007 года - I квартале 2008 года в соответствие с Планом подготовки нормативных правовых актов по реализация ПНП в 2008 -2010 годах, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2007 г. N 1626-р, не принят 1 нормативный правовой акт.

6.8. Счетная палата полагает необходимым Правительству Российской Федерации и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации заблаговременно приступать к подготовке нормативных правовых актов, необходимых для реализации ПНП в 2009 году, в целях их принятия до начала финансового года, чтобы не повторилась ситуация, связанная с несвоевременным принятием нормативных правовых актов по реализации ПНП в 2006 - 2007 годах.

В материалах, представленных к законопроекту не определены индикаторы результатов, которые будут достигнуты в ходе реализации ПНП в 2008 году и на период до 2011 года. Основные целевые ориентиры сформулированы лишь по ПНП "Образование" на 2009 год.

7. Расходы на подготовку и проведение XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г. Сочи

Основные выводы подраздела

- Правительством Российской Федерации принимаются определенные меры по подготовке и принятию нормативной правовой базы для обеспечения проведения ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи (далее - Олимпиада).

- Законопроектом предусматривается имущественный взнос Российской Федерации в Государственную корпорацию по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее - ГК "Олимпстрой") в 2009 году в сумме 65 млрд. рублей, в 2010 году - 35,8 млрд. рублей и в 2011 году - 19,8 млрд. рублей, а также законопроектом включаются в ряд разделов и подразделов расходов федерального бюджета расходы по определенным направлениям, связанным с организацией и проведением Олимпиады.

- По оценке Счетной палаты предварительная расчетная сумма средств федерального бюджета, связанная с подготовкой и проведением Олимпиады, а также с развитием г. Сочи как горноклиматического курорта, составит в 2009 году 101,1 млрд. рублей, в 2010 году - 63,6 млрд. рублей, в 2011 году - 25,8 млрд. рублей.

Предусмотренные законопроектом объемы финансирования мероприятий Олимпиады в дальнейшем потребуют соответствующей корректировки.

- Отмечается недостаточная прозрачность законопроекта в части расходов, связанных с подготовкой и проведением Олимпиады. Из федеральных органов исполнительной власти, участвующих в подготовке Олимпиады, только по трети из них расходы, предусмотренные на ее подготовку и проведение, отражены по отдельным кодам бюджетной классификации. По остальным федеральным органам исполнительной власти, участвующим в подготовке Олимпиады, отдельные классификационные признаки расходов федерального бюджета на указанные цели отсутствуют.

7.1. В настоящее время созданы Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению ХХII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г.Сочи, а также Оргкомитет "Сочи-2014" и ГК "Олимпстрой", издан Указ Президента Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 848 "О подготовке к проведению XXII зимних Олимпийских игр и XI зимних Паралимпийских игр 2014 года в г.Сочи", принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", утверждены ФЦП "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" и Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, состоящая из двух подпрограмм: "Строительство олимпийских спортивных объектов и объектов, обеспечивающих их функционирование" и "Строительство и реконструкция объектов для развития города Сочи как горноклиматического курорта и объектов, обеспечивающих их функционирование".

7.2. Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями) с учетом росписи расходов федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов с изменениями на реализацию мероприятий по подготовке и проведению Олимпиады предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 133,8 млрд. рублей, в том числе на 2008 год - 84,3 млрд. рублей, на 2009 год - 27,3 млрд. рублей, на 2010 год - 22,2 млрд. рублей.

Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N 238 "О федеральном бюджете на 2007 год" на реализацию ФЦП "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" предусматривались средства в сумме 20,2 млрд. рублей. Объем не использованных в 2007 году и переходящих на 2008 год средств составил 17,2 млрд. рублей.

7.3. Федеральным законом от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ создана ГК "Олимпстрой" для осуществления управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с подготовкой и проведением Олимпиады, а также с развитием г. Сочи как горноклиматического курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991 "О Программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" утверждена Программа строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее - Программа), в которой установлен перечень олимпийских объектов без указания объемов их финансирования.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. N 443 в Программу строительства олимпийских объектов внесены существенные изменения. Так, количество строительства объектов сокращено с 243 до 217 и предусмотрена реализация мероприятий, не относящихся к олимпийским объектам (пункт 218 Программы), ответственным исполнителем которых определены администрации Краснодарского края и г. Сочи.

Дополнительно в Программу включены 18 объектов и мероприятий, относящихся к природоохранной деятельности.

Следует отметить, что по 20 из 217 объектов Программы (около 10%) ответственные генеральные подрядные организации не определены. Так, в разделе "Строительство и реконструкция туристических объектов" не определены ответственные исполнители по 15 объектам из 22.

Приложением N 1 к постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991 определен размер имущественного взноса Российской Федерации в ГК "Олимпстрой", а приложением N 2 к постановлению - субсидии Оргкомитету "Сочи - 2014".

Указанные расходы предусмотрены законопроектом в подразделах "Другие общегосударственные вопросы", "Физическая культура и спорт" и представлены в следующей таблице.

	Показатели	2008 год	2009 год	2010 год	2011 год
	Имущественный взнос Российской Федерации в ГК "Олимпстрой"
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей	-	65,0	35,8	19,8
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-	-19,3	-29,2	-16,0
1.2.	к предыдущему году, %	-	77,1	55,1	55,3
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) с учетом росписи расходов федерального бюджета (2008- 2010 гг.), млрд. рублей	84,3	25,8	21,0	-
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	83,8	-58,5	-4.8	-
2.2.	к предыдущему году, %	в 168 р.	30,6	81,4	-
3.	Отклонение законопроекта (2009-2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) с учетом росписи расходов федерального бюджета (2008- 2010 гг.)
3.1.	млрд. рублей	-	39,2	14,8	-
3.2.	%	-	151,9	70,5	-
	Субсидии Оргкомитету "Сочи - 2014"
1.	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей	-	-	1,2*	1,5
1.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	-	-0,2	-0,3	0,3
1.2.	к предыдущему году, %	-	88,2	80	20
2.	Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изм.) с учетом росписи расходов федерального бюджета (2008- 2010 гг.), млрд. рублей	1,7	1,5	1,2
2.1.	к предыдущему году, млрд. рублей	1,6	-0,2	-0,3	-
2.2.	к предыдущему году, %	в 1,6 р.	88,2	80
3.	Отклонение законопроекта (2009 - 2011 гг.) от Федерального закона от 24 июля 2007 г. М 198-ФЗ (с изм.) с учетом росписи расходов федерального бюджета (2008- 2010 гг.), млрд. рублей
3.1.	млрд. рублей	-	-	-	-
3.2.	%	-	-	-	-

______________________________

* В законопроекте не нашли отражения бюджетные ассигнования на 2009 год в сумме 1,5 млрд. рублей и на 2010 год - 1,2 млрд. рублей, предусмотренные Росспорту в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991, для передачи субсидий Оргкомитету "Сочи - 2014"

Анализ динамики показывает, что законопроектом предусматривается имущественный взнос Российской Федерации в ГК "Олимпстрой" в 2009 году в сумме 65 млрд. рублей, в 2010 году - 35,8 млрд. рублей и в 2011 году - 19,8 млрд. рублей и сокращается в 2011 году по сравнению с 2009 годом на 45,2 млрд. рублей, или на 69,5%.

7.4. Кроме того, в ряде других разделов и подразделов расходов федерального бюджета законопроектом предусмотрены также расходы по определенным направлениям, связанным с организацией и проведением Олимпиады.

Законопроектом предусмотрены расходы на подготовку Олимпиады в разделе "Общегосударственные вопросы" по подразделу "Функционирование Президента Российской Федерации" для организации и проведения выездных заседаний Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи в сумме 28,0 млн. рублей ежегодно.

В рамках раздела "Образование" по подразделу "Прикладные научные исследования в области образования" в связи с подготовкой Олимпиады предусмотрены расходы на проведение прикладных научных исследований по разработке научных технологий строительства и эксплуатации объектов транспортных систем г. Сочи в сумме 35,0 млн. рублей ежегодно.

Наибольший объем расходов, связанных с подготовкой Олимпиады, предусмотрен законопроектом в разделе "Здравоохранение, физическая культура и спорт" по подразделу "Физическая культура и спорт". В составе расходов указанного подраздела предусмотрены ассигнования на реализацию комплекса мероприятий по подготовке российских спортсменов по зимним видам спорта для участия в Олимпиаде с целью достижения высоких результатов на 2009 год в сумме 6 548,6 млн. рублей, на 2010 год - 3 765,9 млн. рублей, на 2011 год - 3 824,2 млн. рублей.

Кроме того, законопроектом учтено предоставление субсидии Олимпийскому комитету России в связи с выпадающими доходами вследствие расторжения спонсорских и лицензионных договоров, связанных с проведением Олимпиады в 2009 году, в сумме 119,7 млн. рублей, в 2011 году - 32,4 млн. рублей.

По подразделу "Прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта" предусмотрены бюджетные ассигнования на проведение НИОКР в рамках комплекса мероприятий по подготовке российских спортсменов по зимним видам спорта для участия в Олимпиаде ежегодно по 500,0 млн. рублей.

В рамках раздела "Межбюджетные трансферты" по подразделу "Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в 2008 - 2009 годах предусмотрены субвенции бюджету Краснодарского края на осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных участков для федеральных нужд в сумме 113,1 млн. рублей, из них на 2008 год - 62,7 млн. рублей, на 2009 год - 50,4 млн. рублей.

7.5. Законопроектом после прекращения с 1 января 2008 года реализации ФЦП "Развитие г.Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)" вновь предусмотрены бюджетные ассигнования на 2009 и 2010 годы на указанную программу в сумме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей.

7.6. По оценке Счетной палаты, предварительная расчетная сумма средств федерального бюджета, связанная с подготовкой Олимпиады, а также с развитием г. Сочи как горноклиматического курорта, в законопроекте составит в 2009 году 101,1 млрд. рублей, в 2010 году - 63,6 млрд. рублей, в 2011 году - 25,8 млрд. рублей.

Счетная палата отмечает, что предусмотренные законопроектом объемы финансирования мероприятий Олимпиады в дальнейшем потребуют соответствующей корректировки.

7.7. Отмечается недостаточная прозрачность законопроекта в части расходов, связанных с подготовкой и проведением Олимпиады.

Так, по оценке Счетной палаты в расчетной сумме средств федерального бюджета, связанных с подготовкой и проведением Олимпиады, не нашли отражение расходы отдельных федеральных органов исполнительной власти, участвующих в подготовке к Олимпиаде, в связи с отсутствием отдельных классификационных признаков для всех расходов, выделяемых из федерального бюджета на ее подготовку и проведение.

Примерный перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в подготовке к Олимпиаде, и сфера их ответственности приведены в следующей таблице.

Федеральный орган исполнительной власти	Сфера ответственности
Министерство финансов Российской Федерации	Оказание финансовой помощи в реализации олимпийской программы, а также обеспечение всех финансовых гарантий
Министерство регионального развития Российской Федерации	Контроль за строительством олимпийских объектов
Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации	Организация спортивной работы и туризма
Министерство транспорта Российской Федерации	Создание транспортной инфраструктуры и управление олимпийскими транспортными системами
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации	Функционирование системы здравоохранения и укомплектование медицинским персоналом
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации	Системы экологического менеджмента и охраны окружающей среды
Министерство внутренних дел Российской Федерации	Планирование и организация систем охраны и безопасности. Вопросы иммиграции и предоставления разрешений на работу
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Планирование и управление действиями по ликвидации чрезвычайных ситуаций
Министерство иностранных дел Российской Федерации	Консульская поддержка
Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации	Развитие технологий и телекоммуникационной инфраструктуры, выделение радиочастот
Федеральная таможенная служба	Таможенные процедуры в отношении олимпийских товаров
Министерство культуры Российской Федерации	Олимпийские культурные программы и мероприятия
Министерство образования и науки Российской Федерации	Образовательные программы и мероприятия

Следует отметить, что из федеральных органов исполнительной власти только по трети из них расходы, предусмотренные на подготовку и проведение Олимпиады, отражены по отдельным кодам бюджетной классификации.

Учитывая огромную значимость указанных расходов и в целях контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, Счетная палата полагает необходимым принять меры по идентификации расходов бюджетов, связанных с подготовкой и проведением Олимпиады, и выделять их в самостоятельное приложение.

8. Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа. Инвестиционный фонд Российской Федерации

Основные выводы раздела

- В проекте федерального бюджета на 2009 год объем бюджетных ассигнований предусмотрен по 59 ФЦП, на 2010 год - по 58 ФЦП, на 2011 год - по 43 ФЦП (в 2008 году - по 50 ФЦП).

- Общий объем ассигнований на финансирование ФЦП в 2009 году составит 1 185,4 млрд. рублей, что на 50,1% больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 1 360,7 млрд. рублей, что на 14,8% больше, чем в 2009 году, в 2011 году - 1 417,5 млрд. рублей, что на 4,2% больше, чем в 2010 году. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета в 2009 году составит 13,1% против 11,2% в 2008 году, в 2010 и 2011 годах - 13,2% и 12,5% соответственно, что не соответствует основным направлениям среднесрочного бюджетного планирования, предусматривающим расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного финансирования.

- В законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году - 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5% расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году - 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4%, в 2011 году - 5 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7%.

- В Перечне ФЦП, включенных в законопроект на 2009 год, из 59 ФЦП объемы предусмотренных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах 21 ФЦП (35,6%), на 2010 год - из 58 ФЦП по 21 ФЦП (36,2%), на 2011 год- из 43 ФЦП по 13 ФЦП (30,2%).

- В 2009 - 2011 годах сокращается доля программной части расходов (ФЦП), в общих расходах отдельных разделов функциональной классификации, в частности: по разделу "Национальная оборона" - с 12,6% в 2009 году до 9,9% в 2010 году и до 8,1% в 2011 году, по разделу "Культура, кинематография, средства массовой информации" - с 24,3% в 2009 году до 13,7% в 2010 году и до 11,6% в 2011 году, по разделу "Межбюджетные трансферты" - с 7,1% в 2009 году до 6,4% в 2010 году и до 5,5% в 2011 году.

- Расходы федерального бюджета на Федеральную адресную инвестиционную программу к законопроекту на 2009 - 2011 годы отдельным приложением не сформированы, а представлены в качестве приложения к пояснительной записке, что не позволяет экономически оценить обоснованность предусмотренных бюджетных ассигнований и в последующем затруднит проведение анализа и мониторинга эффективности реализации государственных инвестиций.

8.1. Федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная программа являются одним из важнейших инструментов реализации целей и приоритетных направлений социально-экономического развития страны, проведения активной государственной структурной политики в рамках среднесрочного бюджетного планирования.

Перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено за счет средств федерального бюджета на 2009 - 2011 годы (далее - Перечень), сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ.

Данные о количестве ФЦП и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2008 - 2011 годах, приведены в следующей таблице.

	2008 год - закон	2009 год проект	2010 год проект	2011 год проект
Количество ФЦП	50	59	58	43
Объем ассигнований, млрд. рублей	789,6	1 185,4	1 360,7	1 417,2
Темп прироста объемов ассигнований к предыдущему году, %		50,1	14,8	4,2
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов, %	11,2	13,1	13,2	12,5

В среднем на одну программу предусматривается в 2009 году 20,1 млрд. рублей, в 2010 году - 23,5 млрд. рублей, в 2011 году - 33,0 млрд. рублей (в 2008 году - 15,8 млрд. рублей).

В соответствии # имеющимися в Счетной палате по состоянию на 26 августа 2008 года нормативным документам, в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе в 2009 году - 6 ФЦП на общую сумму 53,1 млрд. рублей, или 4,5% расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП, в 2010 году - 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, или 4%, в 2011 году - 7 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей, или 2,7%. Это свидетельствует, что в законопроекте предусмотрены бюджетные ассигнования по не принятым расходным обязательствам.

Не утверждены в установленном порядке новые ФЦП "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 - 2013 годы", "Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009 - 2015 годы)", "Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 - 2013 годы)".

Кроме того, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года, без внесения изменений в паспорт ФЦП, законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2011 год в объеме 11 997,7 млн. рублей.

Правительство Российской Федерации распоряжением от 9 сентября 2004 г. N 1174-р поручило ряду заинтересованных федеральных органов исполнительной власти разработку проекта ФЦП "Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 - 2010 годы)" и передачу ее на утверждение в Правительство Российской Федерации до 15 октября 2004 года, однако до настоящего времени указанная ФЦП в установленном порядке не утверждена.

По Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, срок реализации которой заканчивается в 2014 году, паспортом программы ресурсное обеспечение распределено только по 2008 год включительно, однако законопроектом предусматривается ежегодный объем бюджетных ассигнований по 20,0 млн. рублей с 2009 по 2011 годы без внесения изменений в указанную ФЦП.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991 "О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта" ФЦП "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" завершается 1 января 2008 года, однако законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств на ее реализацию в 2009 и 2010 годах в объеме 27,3 млрд. рублей и 22,2 млрд. рублей соответственно.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 809 "О федеральной целевой программе "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы, предусматривающего завершение в 2007 году реализации подпрограммы "Развитие электронной компонентной базы" на 2007 - 2011 годы ФЦП "Национальная технологическая база" на 2007 - 2011 годы" и утверждение новой ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы, законопроектом на 2009 - 2010 годы предусмотрены бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств завершенной подпрограммы в объеме 6 530,0 млн. рублей.

В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 г. N 560 (с изменениями), предусматривающего продление срока реализации ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)" до 2008 года, в Перечень включена указанная ФЦП со сроком реализации 2002 - 2007 годы.

В 2011 году расходы федерального бюджета на ФЦП по сравнению с 2008 годом возрастут на 627,6 млрд. рублей, или на 79,5%.

8.1.1. В 2009 году доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета составит 13,1% против 11,2% в 2008 году.

Паспортами программ ФЦП утверждено 94,2% из общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2009 году на финансирование ФЦП.

В Перечне на 2009 год из 59 ФЦП по 21 ФЦП (35,6%) объемы предлагаемых ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 18 ФЦП (30,5%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 3 ФЦП (5,1%) - ниже объемов паспортов ФЦП.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2009 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы" - в 3,2 раза, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года - в 2,8 раза, по ФЦП "Культура России (2006 - 2010 годы)" - в 2,2 раза, по ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" - в 2 раза. При этом объем ассигнований на 2009 год по ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы законопроектом предусмотрен на 46,3% ниже утвержденного паспортом ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2009 году (в сумме 1 012,1 млрд. рублей, или 85,4% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: "Развитие инфраструктуры" (46,4%), "Развитие науки и технологий" (22,3%) и "Безопасность и экология" (16,7%).

По ФЦП "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)" в 2009 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 362,2 млрд. рублей, что на 37,6% выше уровня расходов 2008 года и составляет 30,6% общей суммы расходов на ФЦП.

В 2009 году заканчивается срок реализации ФЦП "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы".

8.1.2. В 2010 году доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета составит 13,2% против 13,1% в 2009 году.

Паспортами программ утверждено 94,3% из общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2010 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

В Перечне на 2010 год из 58 ФЦП по 21 ФЦП (36,2%) объемы предлагаемых законопроектом бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования в паспортах ФЦП, в том числе по 17 ФЦП (29,3%) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам, а по 4 ФЦП - ниже объемов, предусмотренных паспортами программ.

Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2010 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по Федеральной целевой программе развития Калининградской области до 2010 года - в 3,5 раза, по ФЦП "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы" - в 2,6 раза, по ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" - в 1,8 раза. При этом объем бюджетных ассигнований на 2010 год по ФЦП "Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники" на 2008 - 2015 годы законопроектом предусмотрен на 47,3% ниже утвержденного паспортом ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2010 году (в сумме 1 169,6 млрд. рублей, или 86% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: "Развитие инфраструктуры" (51%), "Развитие науки и технологий" (20,4%) и "Безопасность и экология" (14,6%).

По ФЦП "Развитие транспортной системы России (2010 - 2015 годы)" в 2010 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 507,0 млрд. рублей, что на 40% выше уровня аналогичных расходов 2009 года по ФЦП "Модернизация транспортной системы России (2002 - 2010 годы)", и составляют 37,3% общей суммы расходов на ФЦП.

8.1.3. В 2011 году доля расходов на ФЦП в общих расходах проекта федерального бюджета составит 12,5% против 13,2% в 2010 году.

Паспортами ФЦП утверждено 95,2% из общего объема средств федерального бюджета, предусмотренных законопроектом в 2011 году на исполнение расходных обязательств по ФЦП.

Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2011 году (в сумме 1 227,1 млрд. рублей, или 86,6% общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: "Развитие инфраструктуры" (52,2%), "Развитие науки и технологий" (22,2%) и "Безопасность и экология" (12,2%).

В Перечне на 2011 год из 43 программ по 13 ФЦП (30,2%) объемы предлагаемых бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, утвержденных в паспортах программ, в том числе по 10 ФЦП (23,3%) объемы ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования по паспортам, а по 3 ФЦП - ниже объемов, предусмотренных паспортом программы.

Так, наибольшее превышение ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2011 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" - в 2,3 раза, по ФЦП "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы" - в 1,9 раза, по ФЦП "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006 - 2010 годы" - в 1,6 раза. При этом объем ассигнований на 2011 год по ФЦП "Мировой океан" законопроектом (в пересчете в цены соответствующих лет) предусмотрен на 38,6% ниже утвержденного паспортом ФЦП.

По ФЦП "Культура России (2006 - 2010 годы)" и Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2010 года без продления срока реализации действующих ФЦП на 2011 год законопроектом предусмотрены бюджетные ассигнования в сумме 15 845,6 млн. рублей и 11 997,7 млн. рублей соответственно.

В связи с окончанием сроков реализации ФЦП "Дети России" на 2007 - 2010 годы, Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы, ФЦП "Русский язык" (2006 - 2010 годы) и ФЦП "Реформирование системы военного образования в Российской Федерации на период до 2010 года" расходы по направлению "Новое поколение" в 2011 году не предусматриваются.

8.1.4. В 2011 году из общей суммы расходов на ФЦП расходы по направлению "Развитие инфраструктуры" предусматриваются в объеме 739,7 млрд. рублей, что на 322,4 млрд. рублей, или на 77,3%, больше, чем в 2008 году, расходы по направлению "Развитие регионов" и "Развитие науки и технологий" за тот же период увеличатся в 2,2 раза и в 2 раза соответственно. Удельный вес расходов по направлению "Безопасность и экология" сократится с 13,4% в 2008 году до 12,2% в 2011 году.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в федеральном законе на 2008 год и в законопроекте на период 2009 - 2011 годы, отражена на следующей диаграмме.

"Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по направлениям в 2008 - 2011 годах (в млрд. рублей)"

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению "Развитие науки и технологий" на ФЦП "Развитие атомного энергопромышленного комплекса России на 2007 - 2010 годы и на перспективу до 2015 года" и Федеральную космическую программу России на 2006 - 2015 годы предусмотрено в 2009 году 33,1% и 22%, в 2010 году - 34,9% и 12,8%, в 2011 году - 35,9% и 13,8% (в 2008 году - 33,3% и 19,9% соответственно).

Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению "Развитие регионов", на реализацию ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" и "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2011 годы" направляется в 2009 году соответственно 66,3% и 20,4%, в 2010 году - 69,3% и 17,1%, в 2011 году - 71% и 14,5% (в 2008 году - 51,8% и 26,1% соответственно).

8.2. Объем расходов на государственные капитальные вложения в общей сумме расходов на федеральные целевые программы в 2011 году составит 1 116,5 млрд. рублей, или 82,4%, что выше уровня 2008 года на 11,9 процентного пункта. Объем расходов на НИОКР составит 135,1 млрд. рублей, или 10%, что выше уровня 2008 года на 1 процентный пункт. Объем расходов на прочие нужды составит 102,6 млрд. рублей, их доля в общих расходах на ФЦП уменьшится с 20,5% в 2008 году до 7,6% в 2011 году.

Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по видам бюджетных ассигнований в федеральном законе на 2008 год и в законопроекте на период 2009 - 2011 годы, отражена на следующей диаграмме.

"Структура расходов федерального бюджета на ФЦП по видам бюджетных ассигнований в 2008-2011 годах"

8.3. Анализ ассигнований из федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации показал, что доля программной части в общих расходах федерального бюджета в 2009 и 2010 годах составит 13,1% и 13,2% соответственно против 11,2% в 2008 году, а в 2011 году она снижается до 12,5% в связи с окончанием реализации ФЦП "Жилище".

Сокращение доли программной части расходов (ФЦП), предусматривается также по разделу "Национальная оборона" с 12,6% в 2009 году до 9,9% в 2010 году и 8,1% в 2011 году, по разделу "Культура, кинематография и средства массовой информации" - с 24,3% в 2009 году до 13,7% в 2010 году и 11,6% в 2011 году, по разделу "Межбюджетные трансферты"-с 7,1% в 2009 году до 6,4% в 2010 году и до 5,5% в 2011 году.

8.4. В соответствии с пунктом 4 статьи 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации одновременно с законопроектом на очередной финансовый год и на плановый период Федеральная адресная инвестиционная программа (далее - ФАИП), сформированная в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 г. N 619, будет представляться начиная с законопроекта на 2010 год. Пунктом 10 указанных Правил предусматривается в Федеральную адресную инвестиционную программу включать сведения по каждому объекту, в том числе уникальный код объекта, наименование и адрес места расположения объекта, наименование главного распорядителя и государственного заказчика-получателя средств, срок подготовки проектной документации, срок осуществления строительства, реквизиты государственных контрактов, сметная стоимость и иные сведения, что позволит не утверждать в федеральном бюджете распределение расходов на реализацию ФАИП в форме отдельного приложения. Приложение к закону о федеральном бюджете, содержащее информацию об объемах бюджетных инвестиций и объемах субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на очередной год и на плановый период в представленном законопроекте отсутствует, что не позволяет экономически оценить обоснованность предложенных ассигнований, в последующем затруднит проведение анализа и мониторинга эффективности реализации государственных инвестиций. Распределение бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности, включаемые в ФАИП, и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации представлено в качестве приложения к пояснительной записке (далее - приложение) к законопроекту.

Анализ указанного приложения показал, что расходы федерального бюджета на ФАИП на 2011 год предусмотрены в объеме 1 344,1 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года на 670,5 млрд. рублей, или в 2 раза. Доля ФАИП в общих расходах федерального бюджета составит в 2011 году 14,1% против 10,9% в 2008 году.

8.4.1. Приложением расходы федерального бюджета на ФАИП на 2009 год предусмотрены в объеме 1 012,9 млрд. рублей, что выше уровня 2008 года на 339,3 млрд. рублей, или на 50,4%. Доля ФАИП в общих расходах федерального бюджета составит в 2009 году 12,6% против 10,9% в 2008 году.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов Российской Федерации наибольший объем инвестиций на ФАИП предусмотрен в приложении по разделам "Национальная экономика" (41,9% общего объема ФАИП) и "Межбюджетные трансферты" (19,6%).

8.4.2. На 2010 год расходы федерального бюджета на ФАИП предусмотрены приложением в объеме 1 229,6 млрд. рублей, что выше уровня 2009 года на 216,7 млрд. рублей, или на 21,4%. Доля ФАИП в общих расходах увеличивается с 12,6% в 2009 году до 13,8% в 2010 году.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов Российской Федерации наибольший объем инвестиций на ФАИП предусмотрен приложением по разделам "Национальная экономика" (52,9% общего объема ФАИП) и "Межбюджетные трансферты" (17,6%).

8.4.3. На 2011 год расходы федерального бюджета на ФАИП предусмотрены в объеме 1 344,1 млрд. рублей, что выше уровня 2010 года на 114,5 млрд. рублей, или на 9,3%. Доля ФАИП в общих расходах законопроекта увеличивается с 13,8% в 2010 году до 14,1% в 2011 году.

В разрезе разделов классификации расходов бюджетов Российской Федерации наибольший объем инвестиций на ФАИП предусмотрен в законопроекте по разделам "Национальная экономика" (59% общего объема ФАИП) и "Межбюджетные трансферты" (14,8%).

8.5. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации "О бюджетной политике в 2009 - 2011 годах" отмечено, что за прошедшие годы упорядочены механизмы планирования и осуществления бюджетных инвестиций. Однако практическое внедрение инструментов и механизмов неоправданно затянулось. В нарушение распоряжения от 2 августа 2007 г. N 1025-р Правительство Российской Федерации утвердило Правила формирования и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы с опозданием на 8 месяцев.

Из 2 708 строек и объектов, предусмотренных к вводу в 2007 году (в 2006 году - 1 234 стройки и объекта), введены в эксплуатацию 1 865 строек и объектов, или 68,9% (в 2006 году - 37,4%), в том числе 1 406 объектов, финансируемых в рамках программной части (69,4% объектов, предусмотренных к вводу) и 459 объектов - в рамках непрограммной части (67,3%).

По состоянию на 1 января 2008 года техническую готовность менее 50% имели 4 587 строек и объектов, или 75,3% (на 1 января 2007 года - 36,2%).

Не введены в эксплуатацию в 2007 году федеральные центры высоких медицинских технологий в городах Пенза, Астрахань, Чебоксары и Краснодар. С 1983 года начато и до настоящего времени не окончено строительство аэропорта "Омск - Федоровка", с 1989 года - аэровокзального комплекса в городе Сочи.

Поскольку в законопроекте количество предполагаемых строек, а также их перечень и предусмотренные объемы бюджетных ассигнований по годам не представлены, оценить степень выполнения задачи финансирования в первоочередном порядке переходящих объектов с высокой степенью готовности, а также пусковых объектов не представляется возможным.

8.6. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2006 г. N 1708-р (с изменениями и дополнениями) утвержден перечень из 10 инвестиционных проектов, реализуемых при государственной поддержке за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, в том числе "Строительство в г. Санкт-Петербурге автомобильной дороги "Западный скоростной диаметр", "Строительство в г. Санкт-Петербурге Орловского тоннеля под рекой Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути", "Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 "Беларусь" Москва-Минск", "Строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург на участке 15-й - 58-й км", "Комплексное развитие Нижнего Приангарья", "Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области", "Комплекс нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в г. Нижнекамске", "Строительство железнодорожной линии Кызыл - Курагино в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва", (Строительство и последующая эксплуатация многопрофильного перегрузочного комплекса "Юг-2" в морском торговом порту Усть-Луга", "Организация производства интегральных микросхем на пластинах диаметром 300 мм с проектными нормами 65-45 нм".

Общая сумма средств Инвестиционного фонда Российской Федерации предусмотрена законопроектом на 2009 год - по Минэкономразвития России в объеме 109 550,0 млн. рублей и по Минрегиону России в объеме 143 000,0 млн. рублей, на 2010 год - по Минэкономразвития России в объеме 76 475,4 млн. рублей и по Минрегиону России в объеме 23 524,6 млн. рублей.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2007 г. N 1082-р утвержден Перечень инвестиционных проектов, по которым разрабатывается проектная документация за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, в том числе: разработка проектной документации на строительство и эксплуатацию на платной основе автомобильной дороги М-4 "Дон" на участках 21 км - 117 км и 330 км - 464 км, разработка проектной документации на строительство и эксплуатацию на платной основе автомобильной дороги "Краснодар - Абинск - Кабардинка", разработка проектной документации на строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт- Петербург на участке 58 км - 684 км (с последующей эксплуатацией на платной основе), разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Урал Промышленный - Урал Полярный", разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Комплексное развитие Южной Якутии", разработка проектной документации для реализации инвестиционного проекта "Строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги Московской области".

8.7. В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию федеральных целевых программ, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей - следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.

9. Межбюджетные трансферты

9.1. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы

Основные выводы подраздела

- На формирование расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации также будет оказывать влияние увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, рост минимальной оплаты труда и доведение ее размера в 2010 году до прожиточного минимума трудоспособного населения.

- Объем межбюджетных трансфертов без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов в 2009 году составит 1 223,7 млрд. рублей и увеличится по сравнению с 2008 годом на 187 млрд. рублей, или на 18%, а в 2010 - 2011 годах сохранится практически на уровне 2009 года. Доля трансфертов будет снижаться как в общих расходах федерального бюджета, так и относительно объема ВВП.

- Объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, в 2009 году составит 70,4% общей суммы межбюджетных трансфертов (в 2008 году - 67,5%), в 2010 году - 56,8% и в 2011 году - 56,7%.

- Характерной особенностью формирования межбюджетных отношений в 2009 - 2011 годах является существенное снижение количества субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности с 71 в 2009 году до 45 в 2011 году.

- В 2009 - 2011 годах предусматривается дальнейший рост расходов федерального бюджета на предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, что связано с увеличением их количества и индексацией. В 2011 году объем указанных субвенций увеличится на 36,4%, а их удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов составит 19,8% по сравнению с 17,1% в 2008 году.

Без учета субвенций, предусмотренных регионам на финансирование передаваемых государственных полномочий, увеличение объема межбюджетных трансфертов составит в 2011 году по сравнению с 2008 годом всего 116,6 млрд. рублей, или 13,6%.

- В законопроекте не представлен проект распределения бюджетных ассигнований по субвенции на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей, не предусмотрены средства федерального бюджета на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, не представлены методики (проекты методик) распределения по двум субвенциям, а по отдельным межбюджетным трансфертам объем бюджетных ассигнований на 2009 - 2011 годы планируется на уровне 2008 года.

- При формировании законопроекта Правительством Российской Федерации не учтен ряд рекомендаций по формированию концепции федерального бюджета, содержащихся в постановлениях Совета Федерации от 2 февраля 2007 г. N 33-СФ и от 25 апреля 2008 г. N 151-СФ.

- Анализ прогнозируемых показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2009-2010 годы свидетельствует о дальнейшем усилении межрегиональной дифференциации по основным социально-экономическим показателям. Проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации в социально-экономическом развитии субъектов Российской Федерации и не в полной мере направлена на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.

9.1.1. Формирование межбюджетных отношений в 2009 - 2011 годах будет осуществляться в условиях завершения разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в условиях закрепления на долгосрочной основе доходных источников бюджетов всех уровней и сложившихся механизмов предоставления и распределения межбюджетных трансфертов.

Законодательно установленные разграничения расходных обязательств и доходных источников направлены на улучшение сбалансированности региональных бюджетов и повышение прозрачности и объективности системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

Бюджетным посланием предусматривается обеспечить решение задач, связанных с повышением качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектах Российской Федерации, с консолидацией отдельных узконаправленных видов субсидий в рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направлений государственной политики, а также с совершенствованием действующего механизма распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

9.1.2. При формировании проекта федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов учитывались принятые законодательные акты Российской Федерации, направленные на дальнейшее совершенствование принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также на совершенствование разграничений полномочий между ними и связанное с этим распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

9.1.3. На формирование расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 году и на плановый период 2010 и 2011 годов будет оказывать влияние увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, а также рост минимальной оплаты труда (с 1 января 2009 года до 4330 рублей по сравнению с действующим уровнем - 2300 рубля) и доведение ее размера в 2010 году до прожиточного минимума трудоспособного населения.

9.1.4. На формирование объема доходных источников консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 году окажут влияние принятые следующие изменения налогового законодательства:

по налогу на прибыль организаций - увеличение расходов в связи с повышением размера взносов по договорам добровольного личного страхования, предусматривающим оплату страховщиками медицинских расходов застрахованных работников, с 3% до 6% суммы расходов на оплату труда, с возмещением организациями своим работникам затрат по уплате процентов по займам (кредитам) на приобретение и (или) строительство жилого помещения и применение повышающего коэффициента в размере 1,5 к расходам на научные исследования и опытно-конструкторские разработки, что уменьшит поступления налога на сумму 13,03 млрд. рублей;

по налогу на добычу полезных ископаемых - повышение необлагаемой минимальной цены на нефть, применяемой при расчете коэффициента Кц, установленного пунктом 3 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, с 9 до 15 долларов США, что уменьшит поступления налога на сумму 4,7 млрд. рублей;

по акцизам на спирт из всех видов сырья - повышение ставки акциза с 25,15 рубля до 27,7 рубля за 1 литр безводного этилового спирта, что увеличит поступления акцизов на сумму 0,16 млрд. рублей;

по налогу на доходы физических лиц - увеличение предельного размера дохода, при котором налогоплательщики имеют право на получение стандартного налогового вычета (400 рублей в месяц), с 20000 рублей до 40000 рублей и увеличение стандартного налогового вычета налогоплательщикам, на содержании которых находятся дети, с 600 рублей до 1000 рублей за каждый месяц при одновременном существенном увеличении предельного размера дохода при котором действует указанный вычет (с 40000 рублей до 280 000 рублей, или в 7 раз). В результате принятых изменений законодательства потери консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по указанному налогу могут составить в 2009 году более 533 млрд. рублей.

Общее снижение налоговых поступлений по указанным федеральным налогам, по оценке Счетной палаты, составит в 2009 году более 71,0 млрд. рублей.

На общее снижение налоговых поступлений в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2009 году может оказать влияние уменьшение поступлений по налогу на игорный бизнес в связи с прекращением с 1 июля 2009 года деятельности в области игорного бизнеса (за исключением тотализаторов и букмекерских контор) на территории большинства субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Указанным Федеральным законом данная деятельность разрешается только в четырех специально отведенных зонах в 5 субъектах Российской Федерации.

Потери в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будут частично компенсированы за счет изменения с 2009 года нормативов распределения доходов от сборов за пользование объектами водных биологических ресурсов на общую сумму 1,22 млрд. рублей.

Кроме того, частью 2 статьи 2 законопроекта устанавливается с 1 января 2010 года иной порядок распределения доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации, - 60% акцизов (вместо 80%) зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации по утвержденным федеральным законом нормативам, а в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется производство алкогольной продукции, - соответственно 40% (вместо 60%). По оценке Правительства Российской Федерации, указанное изменение бюджетного законодательства (проект федерального закона, предусматривающий соответствующие изменения в пункт 2 статьи 56 Бюджетного кодекса Российской Федерации представлен с материалами к законопроекту) приведет к незначительному перераспределению доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию между субъектами Российской Федерации.

9.1.4.1. При формировании законопроекта Правительством Российской Федерации не учтен ряд рекомендаций по формированию концепции федерального бюджета, содержащихся в постановлениях Совета Федерации от 2 февраля 2007 г. N 33-СФ и от 25 апреля 2008 года г. N 151-СФ, в том числе:

не проведен полный учет выпадающих доходов бюджетной системы Российской Федерации от льгот, предоставленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и таможенным законодательством Российской Федерации;

не предусмотрены средства федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, связанных с подготовкой документов территориального планирования, правил землепользования и застройки;

не разработана методика компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации дополнительных расходов, возникших в связи с увеличением с 1 февраля 2008 года заработной платы работникам бюджетных учреждений и денежного довольствия военнослужащим, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

9.1.5. Анализ прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации на 2009 - 2011 годы показал следующее.

9.1.5.1. Данные о доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов и их удельном весе в ВВП (2005 - 2011 годы) приведены в таблице.

	2005 отчет	2006 отчет	2007 отчет	2008 оценка	2009 прогноз	2010 прогноз	2011 прогноз
Доходы (млрд. руб.)	2 999,9	3 797,3	4 828,5	5 882,5	6 726,2	7 473,4	8 311,0
Изменение к предыдущему году:
сумма (млрд. руб.)		797,4	1 031,2	1054,0	843,7	747,2	837,6
в %		26,6	27,2	21,8	14,3	11,1	11,2
В % к ВВП	13,87	14,13	14,64	13,35	13,07	12,64	12,29

Анализ динамики доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской федерации в прогнозируемом периоде показывает, что, несмотря на достаточно высокий темп роста поступлений указанных доходов, их удельный вес в ВВП будет постоянно снижаться и составит в 2011 году 12,29% по сравнению с 13,35% в 2008 году.

По сравнению с 2008 годом прогнозируемый темп роста объема доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составит в 2011 году 141,3%.

Без учета межбюджетных трансфертов доходы консолидированных бюджет субъектов Российской Федерации в 2009 году составят 5 502,5 млрд. рублей, или 10,69% ВВП, что ниже прогнозного показателя в 2008 году на 0,31 процентного пункта. В 2010 - 2011 годах указанный объем доходов прогнозируется в объеме 6 2493 млрд. рублей (10,57% ВВП) и 7 093,4 млрд. рублей (10,49% ВВП) соответственно.

9.1.5.2. Данные о расходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов и их удельном весе в ВВП (2005 - 2011 годы) приведены в таблице.

	2005 отчет	2006 отчет	2007 отчет	2008 оценка	2009 прогноз	2010 прогноз	2011 прогноз
Расходы (млрд. руб.)	2 941,2	3 657,7	4 790,5	5 824,9	6 675,5	7 433,0	8 271,0
Изменение к предыдущему году:
сумма (млрд. руб.)		716,5	1132,8	1034,4	850,6	757,5	838,0
в %		24,4	31,0	21,6	14,6	11,3	11,3
В % к ВВП	13,60	13,61	14,52	13,22	12,97	12,57	12,23

Анализ динамики расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов показывает, что темп их роста в 2011 году составит по сравнению с 2008 годом 142%.

Доля указанных расходов в ВВП прогнозируется в 2009 году на уровне 12,97%, что ниже этого показателя на 2008 год на 0,25 процентного пункта, а в 2010 - 2011 годах их доля снизится к предыдущему году на 0,4 и 0,34 процентного пункта соответственно.

Расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов составят в 2009 году 5 451,8 млрд. рублей, или на 13,9% больше по сравнению с расходами на 2008 год, в 2010 - 2011 годах - 6 208,9 млрд. рублей (на 13,9%) и 7 053,4 млрд. рублей (на 13,6%) соответственно.

По отношению к ВВП расходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов снижаются и составят в 2009 году 10,59% (в 2008 году-10,87%), в 2010 году - 10,5% и в 2011 году - 10,43%.

9.1.5.3. Структура расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на 2009 - 2011 годы приведена в таблице.

	2008 оценка			2009 прогноз			2010 прогноз			2011 прогноз
	в % к итогу	Доля, в %		в % к итогу	Доля, в %		в %к итогу	Доля, в %		в % к итогу	Доля, в %
		Федеральный бюджет	Консол. бюджеты субъектов РФ		Федеральный бюджет	Консол. бюджеты субъектов РФ		Федеральный бюджет	Консол. бюджеты субъектов РФ		Федеральный бюджет	Консол. бюджеты субъектов РФ
Расходы всего	100,0	51,3	48,7	100,0	53,9	46,1	100,0	55,0	45,0	100,0	55,0	45.0
в том числе:
общегосударственные вопросы	10,3	66,4	33,6	12,3	74,2	25,8	10,5	71,6	28,4	9,4	69,5	30.5
национальная оборона	8,6	99,8	0,2	8,8	99,8	0,2	8,4	89,8	0,2	8,1	99,8	0,2
национальная безопасность и правоохранительная деятельность	8,0	77,0	23,0	9,2	81,7	18,3	8,9	81,9	18,1	8,4	81,6	18,4
национальная экономика	15,2	44,2	55,8	15,7	45,9	54,1	15,4	48,4	53,6	18,0	47,2	52,8
жилищно-коммунальное хозяйство	8,8	6,2	93,8	8,8	8,4	91,6	8,7	8,3	91,7	8,7	8,9	93,1
охрана окружающей среды	0,3	31,6	68,4	0,3	36,6	63,4	0,2	35,9	64,1	0,2	34,8	65,2
образование	13,6	21,2	78,8	12,8	22,8	77,2	12,6	22,6	77,4	12,3	21,5	78,5
культура, кинематография и СМИ	2,5	30,9	69,1	2,4	32,5	67,5	2,3	30,4	69,6	2,2	28,4	71,6
здравоохранение и спорт	9,1	27,5	72,5	8,9	28,5	71,5	8,5	26,9	73,1	8,3	25,0	75,0
социальная политика	8,6	34,1	65,9	7,3	28,0	72,0	7,2	28,3	71,7	8,9	24,4	75,6
межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам	14,0	89,0	11,0	13,5	89,8	10,2	15,8	91,8	8,2	18,4	92,4	7,6
условно утверждаемые расходы							1,5	100,0		3,1	100,0

Анализ приведенных данных показывает, что к концу прогнозируемого периода по сравнению с 2008 годом существенно увеличивается доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную политику с 65,9% до 75,6%, а также на здравоохранение и спорт - с 72,5% до 75% и на культуру, кинематографию и СМИ - с 69,1% до 71,6%.

Вместе с тем доля указанных расходов на национальную экономику снижается с 55,8% до 52,8%, и несущественно - на жилищно-коммунальное хозяйство и образование.

Изменения в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) в 2009 - 2011 годах характеризуется данными, приведенными в таблице.

	Структура расходов, в %
	2008	2009	2010	2011
Всего расходов	100,0	100,0	100,0	100,0
Общегосударственные вопросы	7,1	6,9	6,6	6,4
Национальная оборона	0,0	0,0	0,0	0,0
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	4,3	3,6	3,6	3,5
Национальная экономика	17,4	18,4	18,3	18,7
Жилищно-коммунальное хозяйство	16,9	17,5	17,7	18,0
Охрана окружающей среды	0,4	0,4	0,4	0,3
Образование	22,1	21,4	21,6	21,4
Культура, кинематография, СМИ	3,6	3,5	3,5	3,5
Здравоохранение и спорт	13,5	13,8	13,8	13,8
Социальная политика	11,6	11,5	11,6	11,6
Межбюджетные трансферты	3,2	3,0	2,9	2,8

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что к концу прогнозируемого периода по сравнению с 2008 годом наиболее существенные изменения в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации произойдут по разделам "Национальная экономика" и "Жилищно-коммунальное хозяйство", доля расходов по которым увеличится в 2011 году по сравнению с 2008 годом до 18,7% (17,4%) и до 18% (16,9%) соответственно.

При этом по разделам "Общегосударственные вопросы" и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" доля расходов снижается и составит в 2011 году 6,4% (7,1% - в 2008 году) и 3,5% (4,3% - в 2008 году) соответственно.

Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальную сферу практически сохраняться на уровне 2008 года, и только по разделу "Образование" имеет место снижение доли расходов на 0,7 процентного пункта.

9.1.5.4. Данные о профиците консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 - 2011 годах приведены на следующей диаграмме.

"Профицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2005 - 2011 годах"

В целом исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 - 2011 годах прогнозируется с профицитом в сумме 50,7 млрд. рублей (0,10% ВВП), 40,4 млрд. рублей (0,07% ВВП) и 40,0 млрд. рублей (0,06% ВВП) соответственно.

Следует отметить, что на 2005 год прогнозировался бездефицитный консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации, а фактически консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации были в целом исполнены с профицитом в сумме 58,7 млрд. рублей.

По прогнозу на 2006 и 2007 годы, предусматривался профицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 69,6 млн. рублей и 78,1 млрд. рублей соответственно, а, по отчету, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации были исполнены с профицитом в сумме 139,6 млрд. рублей и 38,0 млрд. рублей соответственно, или с двукратным отклонением от прогнозируемых показателей.

Таким образом, прогнозируемый профицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2009 - 2011 годы требует дополнительного обоснования и представления соответствующих расчетов.

9.1.6. Показатели удельного веса (доли) доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в общих доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005 - 2011 годах приведены на следующей диаграмме.

"Доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в общих доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005 - 2011 годах"

Анализ показывает, что до 2005 года указанная доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов постоянно снижалась, в последующие годы, включая плановый период 2010 - 2011 годов, прослеживается общая тенденция ее роста. Удельный вес доходов указанных бюджетов в общих доходах в 2008 году составит 35,1%, а в 2011 году - 35,6%.

9.1.7. Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2009 году составит 46,1%, что больше этого показателя, по отчету, за 2007 год (46%) на 0,1 процентного пункта. В 2010 - 2011 годах указанная доля снизится и составит 45%, или на 1 процентный пункт меньше, чем в 2007 году.

Показатели удельного веса (доли) расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в общих доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005 - 2011 годах приведены на следующей диаграмме.

"Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов и федерального бюджета в общих расходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2005 - 2011 годах"

Анализ показывает, что снижение доли расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации прослеживается с 1998 года до 2010 года.

9.1.8. Законопроектом на 2009 год предусматриваются бюджетные ассигнования по разделу 11 "Межбюджетные трансферты" (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в сумме 1 223,7 млрд. рублей, что на 18% больше расходов на 2008 год, утвержденных Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями). В 2010 году планируется увеличить соответствующие расходы федерального бюджета до 1 224,1 млрд. рублей, или на 0,03%, по сравнению с 2009 годом, а в 2011 году - уменьшить до 1 217,6 млрд. рублей, или на 0,5%, по сравнению с 2010 годом.

Данные о проектируемых расходах федерального бюджета по разделу 11 "Межбюджетные трансферты" (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) на 2009 год и на плановый период 2010 - 2011 годов приведены в таблице.

	Показатели	2008	2009	2010	2011
1	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей		1223,7	1224,1	1217,6
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей		187,08	0,4	-6,5
1.2	к предыдущему году, %		118,0*	100,0	99,5
1.3	темпы роста к 2008 году	100,0	118,0*	118,1*	117,4*
2	N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	1036,7	907,2	880,2
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	141,0	-129,5	-27,0
2.2	к предыдущему году, %	115,7	87,5	97,0
3	Законопроект к N 198-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей		316,5	343,9
3.2	%		34,9	39,1
4	Доля расходов в ВВП, %
4.1	законопроект		2,38	2,07	1,80
4.2	N 198-ФЗ (с изм.)	2,45	1,87	1,58
5	Доля расходов раздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
5.1	законопроект		13,56	12,17	11,32
5.2	N 198-ФЗ (с изм.)	14,76	12,49	11,45

______________________________

* к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями).

В 2011 году расходы федерального бюджета на межбюджетные трансферты по сравнению с 2008 годом увеличатся на 17,4%.

Анализ приведенных в таблице данных показывает, что доля межбюджетных трансфертов в ВВП в прогнозируемом периоде снизится с 2,38% в 2009 году до 1,8% в 2011 году, а по сравнению с 2008 годом уменьшится на 0,65 процентного пункта.

Аналогичная тенденция прослеживается также и по показателю доли межбюджетных трансфертов в общих расходах федерального бюджета (без учета условно утвержденных расходов).

9.1.9. Удельный вес межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2009 году составит 18,2%, что выше прогнозного показателя в 2008 году на 0,6 процентного пункта (17,6%), а в последующие два года указанный показатель снизится до 16,4% - в 2010 году и до 14,7% - в 2011 году.

Начиная с 2000 года уровень доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых за счет межбюджетных трансфертов, постоянно увеличивался. Если в 2000 году этот показатель составлял 9,4%, то уже в 2007 году он достиг 17,8%. Таким образом, тенденция увеличения зависимости формируемых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетмых трансфертов сохранится до 2009 годов включительно.

9.1.10. Согласно приложению 19 к законопроекту объем межбюджетных трансфертов, распределенный между бюджетами субъектов Российской Федерации, в 2009 году составит 862 071,3 млн. рублей, или 70,4% общей суммы межбюджетных трансфертов, что на 2,9 процентного пункта выше аналогичного показателя на 2008 год.

В последующие годы объем распределенных между бюджетами субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов снижается до 694 962,1 млн. рублей (56,8%) в 2010 году и до 690 349,0 млн. рублей (56,7%) в 2011 году.

Не представлен проект распределения бюджетных ассигнований по субвенции на осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей в 2010 году на сумму 721,3 млн. рублей и в 2011 году - 1 683,0 млн. рублей.

Также не представлен проект распределения на 2009 - 2011 годы средств федерального бюджета на составление (изменение и дополнение) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации.

При этом в соответствии с пунктом 6 Правил финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований государственных полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2005 г. N 320, субвенции на осуществление государственных полномочий по ежегодному изменению и дополнению списков кандидатов федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не распределяются между субъектами Российской Федерации.

Нераспределенная сумма (нераспределенный резерв), предусмотренная по отдельным дотациям, субсидиям и субвенциям, в 2009 году составила 9 579,4 млн. рублей, или 0,8% общей суммы межбюджетных трансфертов, в 2010 году - 70 081,8 млн. рублей (5,7%) и в 2011 году - 97 399,1 млн. рублей (8%).

Основная сумма нераспределенного резерва в 2010 - 2011 годах приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - 60 026,3 млн. рублей и 85 477,5 млн. рублей соответственно, или 15% и 20% общей суммы этих дотаций, что соответствует максимально допустимому размеру нераспределенного объема дотаций, предусмотренному пунктом 3 статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На 2009 год предусматривается нераспределенный резерв в сумме 898,7 млн. рублей на субсидии на финансовое обеспечение оказания дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами - терапевтами участковыми, врачами - педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами врачей - терапевтов участковых, врачей - педиатров участковых, врачей общей практики (семейных врачей), что противоречит пункту 4 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым указанный нераспределенный резерв допускается к утверждению только на плановый период, то есть на 2010 и 2011 годы.

9.1.11. В структуре межбюджетных трансфертов наибольшая доля в 2009 году приходится на подраздел 11 01 ("Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" -- 35,3% и подраздел 11 02 "Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)" - 39,4%.

Структура раздела 11 "Межбюджетные трансферты" (без учета подраздела 11 05 "Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов") на 2009 год представлена на следующей диаграмме.

"Структура Межбюджетных трансфертов (без учета межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов) в 2009 году"

В 2010 - 2011 годах доля межбюджетных трансфертов подраздела 11 01 "Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" увеличится до 36,6% и 39,6% соответственно, а доля межбюджетных трансфертов подраздела 11 02 "Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)" снизится до 38,4% и 36,6% соответственно.

Доля подраздела 11 03 "Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" увеличится с 18,6% в 2009 году до 19,8% в 2011 году.

9.1.12. Согласно планируемым законопроектом объемам бюджетных ассигнований межбюджетные трансферты группируются в основном в составе трех федеральных фондов:

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (далее - ФФПР) - 373 995,7 млн. рублей (30,6% общего объема межбюджетных трансфертов);

Федеральный фонд софинансирования расходов (далее - ФФСР) - 482 098,4 млн. рублей (39,4%);

Федеральный фонд компенсаций (далее - ФФК) - 227 744,3 млн. рублей (18,6%).

Общая сумма бюджетных ассигнований по указанным фондам составит 1 083 838,4 млн. рублей, или 88,6% общего объема ассигнований на межбюджетные трансферты.

Доля указанных фондов в общем объеме межбюджетных трансфертов в 2010 году увеличится до 90,2% и в 2009 году - до 91,7%. Повышение доли указанных фондов вызвано как увеличением расходов федерального бюджета на их финансирование, так и снижением расходов федерального бюджета по отдельным целевым статьям, не связанным с указанными фондами.

9.1.13. Данные о динамике бюджетных ассигнований по подразделу 11 01 "Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" в 2009 - 2011 годах приведены в таблице.

	2008 Закон N 198-ФЗ (с изм.)	Законопроект
		2009	2010	2011
Объем дотаций (млн. руб.)	388 462,9	432 072,8	455 033,6	482 650,9
Изменение к предыдущему году:
сумма (млн. руб.)		43 609,9	22 960,8	27 617,3
%		11,2	5,3	6,1
Темп роста в % к 2008 году	100,0	111,2	117,1	124,2

На основе анализа данных таблицы можно сделать вывод, на 2009 год объем дотаций прогнозируется на 11,2% больше, чем в 2008 году, на 2010 год - на 5,3% (к 2009 году) и на 2011 год - на 6,1% (к 2010 году). В 2011 году по сравнению с 2008 годом объем предоставляемых дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации увеличится на 24,2%.

9.1.13.1. В структуре расходов подраздела основная доля расходов федерального бюджета приходится на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (ФФПР), которая в 2009 году составит 88,6%, в 2010 году - 87,9% и в 2011 году - 88,5%.

В 2009 году предусматривается-увеличить объем указанных дотаций до 373 995,7 млн. рублей, или на 13,8% больше утвержденного их объема на 2008 год. Указанный прирост объема дотаций превышает прогнозный показатель инфляции (7,5% - 8,5%).

В плановом периоде увеличение объема дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности прогнозируется по верхнему пределу показателя динамики инфляции. В 2010 году объем дотаций составит 400 175,4 млн. рублей с темпом роста 107% к 2009 году и в 2011 году - 427 387,3 млн. рублей (106,8% к 2010 году).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 593 в действующую Методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации", внесены изменения в расчет распределения дополнительной дотации с целью доведения объемов дотаций на очередной финансовый год до уровня текущего финансового года, предусматривающие корректировку данного уровня в зависимости от показателей, характеризующих выполнение мер по сокращению кредиторской задолженности и увеличению поступления доходов в бюджет субъекта Российской Федерации. На 2009 год эти коэффициенты установлены на уровне 0,7 - 0,9 (в 2008 году - 0,85 - 1,0), на 2010 год - 0,55 - 0,8 и на 2011 год - 0,3 - 0,5.

Количество субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (таблица 1 приложения 19 к законопроекту), в 2009 году составит 71 (в 2008 году - 72), в 2010 году - 69 и в 2011 году - 45.

9.1.13.2. На обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, включая средства на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике, законопроектом предусмотрено выделить в 2009 году 43 428,9 млн. рублей (98,5% к 2008 году), а в 2010 - 2011 годах - 37 758,0 млн. рублей и 37 507,2 млн. рублей соответственно.

Методологические подходы к распределению указанной дотации законодательством Российской Федерации не определены.

9.1.14. Данные о динамики бюджетных ассигнований по подразделу 11 02 "Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)" приведены в таблице.

	2008 Закон N 198-ФЗ (с изм.)	Законопроект
		2009	2010	2011
Объем субсидий (млн. руб.)	369 213,1	482 098,4	477 502,1	445 935,2
Изменение к предыдущему году:
сумма (млн. руб.)		112 885,3	-4 596,3	-31 566,9
%		30,6	-0,95	-6,6
Темп роста в % к 2008 году	100,0	130,6	129,3	120,8

Приведенные данные показывают, что расходы федерального бюджета на 2009 год по подразделу 11 02 "Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии)" предусматривается увеличить на 30,6% по сравнению с 2008 годом. В последующие годы объем бюджетных ассигнований сокращается на 0,95% в 2010 году и на 6,6% в 2011 году.

Вместе с тем в 2011 году по сравнению с 2008 годом объем предоставляемых субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации увеличится на 20,8%.

В подразделе сконцентрированы средства в виде субсидий федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации как на социальные, так и на инвестиционные нужды субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

9.1.14.1. Законопроектом предусматривается существенное увеличение расходов федерального бюджета в 2009 году на финансирование ФЦП. По сравнению с уточненными показателями федерального бюджета на 2008 год, бюджетные ассигнования на указанные цели (без учета ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы) в очередном финансовом году прогнозируется увеличить на 70,7%, а общий их объем составит 193 533,2 млн. рублей. На последующие два года планового периода эти расходы достигнут 217 167,3 млн. рублей (темп роста - 112,2% к 2009 году) и 221 893,6 млн. рублей (темп роста - 102,2% к 2010 году) соответственно.

В 2011 году указанные расходы увеличатся на 95,7% по сравнению с 2008 годом, а их доля в межбюджетных трансфертах за этот период возрастет с 10,9% до 18,2%.

9.1.14.2. Законопроектом предусматривается ежегодное снижение объема инвестиций федерального бюджета в объекты капитального строительства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не включенных в целевые программы. В 2009 году указанные инвестиции составят 26 577,7 млн. рублей, или 68,9% их объема в 2008 году, в 2010 году - 24 800,1 млн. рублей, или 93,3% их объема в 2009 году. В 2011 году объем инвестиций федерального бюджета в объекты капитального строительства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, не включенных в целевые программы, снизится до 6 499,9 млн. рублей, или почти в 6 раз по сравнению с их объемом в 2008 году.

9.1.14.3. В целом на государственную поддержку сельского хозяйства законопроектом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований (субсидий) по сравнению с 2008 годом на 36,6% и доведение их в 2009 году до уровня 69 650,5 млн. рублей, а в 2010 -2011 годах - до 86 723,8 млн. рублей и 86 593,1 млн. рублей соответственно.

Основные расходы федерального бюджета на государственную поддержку сельского хозяйства (65% - 70% общей суммы) будут осуществлены на субсидирование процентных ставок по кредитам (займам), полученным сельскохозяйственными товаропроизводителями и организациями агропромышленного комплекса в российских кредитных организациях и сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах.

Законопроектом также предусматривается новый вид субсидии на поддержку экономически значимых региональных программ в области сельского хозяйства, расходы на которые определены на 2009 - 2011 годы в суммах 8 300,0 - 8 500,0 млн. рублей.

9.1.14.4. Объем субсидий из федерального бюджета на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований планируется довести в 2009 году до 10 851,5 млн. рублей, что на 680,0 млн. рублей (на 6,7%) больше, чем в 2008 году. В 2010 году объем указанных субсидий предусматривается увеличить на 6,4%, а в 2011 году - снизить на 1,5% к предыдущему году.

9.1.14.5. Финансирование ФЦП "Жилище" на 2002 - 2010 годы, реализуемой в рамках приоритетного национального проекта ((Доступное и комфортное жилье - гражданам России", на 2009 год предусматривается в сумме 18 843,7 млн. рублей, или на 6,9% меньше законодательно утвержденных расходов федерального бюджета на эти цели в 2008 году.

На 2010 год запланированы расходы на указанную программу в сумме 14 746,6 млн. рублей, или на 21,7% меньше, чем в 2009 году.

9.1.14.6. Бюджетные ассигнования на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан сгруппированы в одной целевой статье (вместо трех ранее: ежемесячные пособия на ребенка, поддержка ветеранов труда и тружеников тыла, поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий). Общий объем бюджетных ассигнований на указанные цели предусматривается на 2009 год в сумме 21 892,5 млн. рублей, или на 2,4% больше законодательно утвержденных расходов федерального бюджета на эти цели в 2008 году, в 2010 году - 23 305,7 млн. рублей (на 6,5% больше, чем в 2009 году) и в 2011 году - 23 486,9 млн. рублей (на 0,8% больше, чем в 2010 году).

Согласно пояснительной записке к законопроекту суммы бюджетных ассигнований рассчитаны с учетом индексации денежных выплат на уровне роста потребительских цен, а также с учетом уточнения численности соответствующих категорий граждан.

Проиндексированы на 2009 - 2010 годы расходы федерального бюджета на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, и на предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Вместе с тем субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации на содержание ребенка в семье опекуна (попечителя) и приемной семье, а также оплату труда приемного родителя, и на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в 2009 - 2011 годах планируются ежегодно суммах 6 174,4 млн. рублей и 1308,7 млн. рублей соответственно, или на уровне 2008 года.

9.1.14.7. В области здравоохранения законопроектом предусматривается софинансирование расходов по двум новым видам субсидий: совершенствование медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями и совершенствование организации медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. Объем субсидий прогнозируется на 2009 год в суммах 3 034,3 млн. рублей (с увеличением расходов на 3,3% и 9,7% в последующие два года) и 1 792,8 млн. рублей (на 9,2% и 11,4%) соответственно.

С 2009 года субсидии на оказание дополнительной медицинской помощи, оказываемой врачами - терапевтами участковыми, врачами - педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми указанных врачей, будут предоставляться бюджетам субъектов Российской Федерации вместо бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС). Объем субсидий на 2009 год прогнозируется в сумме 23 262,9 млн. рублей, или на 21,2% больше законодательно утвержденной суммы на 2008 год. На 2010 - 2011 годы объем финансирования на указанные цели сохранится на уровне 2009 года.

9.1.14.8. В целях реформирования бюджетной системы и бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, реализации программ реформирования региональных и муниципальных финансов, поощрения субъектов Российской Федерации, достигших наивысших результатов в части управления общественными ресурсами, и в целях их стимулирования к осуществлению эффективной финансовой политики законопроектом предусмотрены субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов на 2009 год в сумме 3 561,3 млн. рублей и на 2010 - 2011 годы - 2 365,8 млн. рублей соответственно.

9.1.15. Законопроектом по подразделу 11 03 "Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" на 2009 год предусматривается выделение средств федерального бюджета в объеме 227 7443 млн. рублей, что на 28,8% больше расходов на 2008 год, предусмотренных Федеральным законом от 24 июня 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями) на 2008 год (176 880,2 млн. рублей).

На 2010 год объем субвенций определен в сумме 224 523,7 млн. рублей, или на 1,4% меньше, чем в 2009 году, и на 2011 год - в сумме 241 226,1 млн. рублей, или на 7,4% больше, чем в 2009 году. В 2011 году объем субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации увеличится на 36,4% по сравнению с 2008 годом, а их удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов составит 19,8% по сравнению с 17,1% в 2008 году.

Данные об объеме субвенций и их удельном весе в общем объеме расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2005 - 2011 годах приведены на следующей диаграмме.

"Объем субвенций и их удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета на предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в 2005 - 2011 годах"

9.1.15.1 Рост расходов федерального бюджета на субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации связан как с их индексацией, так и с увеличением количества вновь передаваемых на исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных федеральных полномочий.

Законопроектом предусмотрены в 2009 году бюджетные ассигнования по 25 субвенциям (в 2008 году- по 21 субвенции), а в 2010 - 2011 годах - по 24 субвенциям.

В соответствии с действующим законодательством расширено количество субвенций для бюджетов субъектов Российской Федерации за счет включения финансирования из федерального бюджета передаваемых федеральных полномочий в области образования, охраны здоровья граждан, физической культуры и спорта, а также по подготовке проведения статистических переписей и обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий.

На финансирования указанных полномочий законопроектом предусматривается выделить в 2009 году 4 822,6 млн. рублей (2,1% общей суммы субвенций), в 2010 году - 2 984,1 млн. рублей (1,3%) и в 2011 году - 4 003,6 млн. рублей (1,7%).

Вместе с тем законопроектом не предусмотрено выделение средств федерального бюджета на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации с 1 января 2008 года в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий Российской Федерации" полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

9.1.15.2. Одновременно с законопроектом не представлены методики (проекты методик) распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление передаваемых полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации по контролю, надзору и выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания и по подготовке проведения статистических переписей.

9.1.15.3. На 2009 год предусматривается значительно увеличить бюджетные ассигнования на предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем отдельных категорий граждан в соответствии с действующим законодательством. Объем субвенций на указанный год определен в сумме 25 184,0 млн. рублей, или на 70% больше, чем в 2008 году.

При этом дополнительные бюджетные ассигнования, ранее выделенные в 2008 году в сумме 8 900,0 млн. рублей и предусмотренные на 2009 год в сумме 18 900,0 млн. рублей (по сравнению с объемом расходов, утвержденным в федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 - 2010 годов) будут направлены на обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 г. N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов".

9.1.15.4. В составе подраздела 11 03 "Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" наиболее существенные расходы федерального бюджета (более 50%) приходятся на предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

На 2009 год указанные расходы прогнозируются в сумме 116 100,0 млн. рублей, или на 29,5% больше, чем законодательно утвержденные расходы на 2008 год, на 2010 год - 129 805,9 млн. рублей (на 11,8% больше, чем на 2009 год) и 143 286,7 млн. рублей (на 10,4% больше, чем на 2010 год).

9.1.15.5. На 2009 - 2011 годы по большинству субвенций, предоставляемым бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматривается ежегодное увеличение объема бюджетных ассигнований, в том числе в связи с повышением уровня заработной платы, индексацией денежных выплат, ростом стоимости платных услуг и инфляцией.

Однако по отдельным субвенциям объемы бюджетных ассигнований предусматриваются на одном уровне, в частности, на субвенции в области образования (по контролю качества образования, лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждении, надзору и контролю за соблюдением законодательства в области образования) в сумме 611,0 млн. рублей ежегодно, на организацию, регулирование и охрану водных биологических ресурсов - 46,1 млн. рублей (то же на 2008 год), на охрану и использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, - 30,7 млн. рублей (то же на 2008 год).

9.1.15.6. С передачей полномочий Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации остается актуальной проблема недостаточности финансовых средств на исполнение этих полномочий субъектами Российской Федерации в полном объеме.

9.1.16. По подразделу 11 04 "Иные межбюджетные трансферты" расходы федерального бюджета предусматриваются на 2009 год в сумме 81 821,5 млн. рублей, или на 19,9% меньше соответствующих расходов федерального бюджета на 2008 год.

На 2010 год прогнозируется объем предоставляемых межбюджетных трансфертов в сумме 67 047,5 млн. рублей (на 18,1% меньше, чем в 2009 году) и на 2011 год - в сумме 47 817,5 млн. рублей (на 28,7% меньше, чем в 2010 году).

9.1.16.1. Прогнозируемое снижение в 2009 году общего объема расходов федерального бюджета по указанному подразделу связано с поэтапным переводом на федеральный уровень полномочий по тушению пожаров в населенных пунктах на территории Российской Федерации (начиная с 2009 года межбюджетные трансферты на указанные цели бюджетам субъектов Российской Федерации не предусматриваются).

9.1.16.2. На 2009 - 2010 годы предусматривается увеличить расходы федерального бюджета на мероприятия по реструктуризации угольной промышленности. Объем расходов на указанные цели в 2009 году увеличится до 12 769,5 млн. рублей, что на 64,3% больше объема средств, законодательно утвержденных на 2007 год (7 769,5 млн. рублей).

На 2010 год планируется выделить на указанные цели 10 454,6 млн. рублей. В связи с предполагаемым завершением реализации программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов и поселков бюджетные ассигнования на 2011 году не предусматриваются.

9.1.16.3. Бюджетные ассигнования, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации, на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) запланированы с ежегодным увеличением их объема. На 2009 год предусматривается выделить 1 318,1 млн. рублей, или на 6% больше, чем в 2008 году, на 2010 год - 1 403,7 млн. рублей (на 6,5% больше, чем в 2009 году) и на 2011 год - 1 486,5 млн. рублей (на 5,9% больше, чем в 2010 году).

Вместе с тем проблема переселения семей из ЗАТО стоит очень остро, а выделяемые из федерального бюджета средства не решают эту проблему в полной мере.

При этом, по данным Минфина России, имеет место рост остатков неиспользованных средств на переселение граждан из ЗАТО (по сравнению с началом 2008 года указанные остатки увеличились более чем в два раза и составили на 1 июля 2008 года - 540,1 млн. рублей), а также значительный объем дебиторской задолженности по договорам на строительство жилья для переселения граждан, который по состоянию на 1 июля 2008 года составил 1 364,2 млн. рублей.

9.1.17. В 2009 году завершается формирование собственных бюджетов вновь образованных муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итоги контрольных и экспертно-аналитических мероприятий Счетной палаты показывают, что эффективное исполнение указанного Федерального закона сдерживается наличием коллизий и пробелов в действующем законодательстве Российской Федерации, в частности:

отнесением Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа права установления, изменения и отмены местных налогов и сборов, в то время как согласно статье 12 Налогового кодекса Российской Федерации местные налоги и сборы отменяются данным Кодексом;

отсутствием в перечне имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, определенного статьей 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, имущества, необходимого муниципальному образованию для решения отдельных вопросов местного значения, в том числе для создания условий по обеспечению жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

уточнением отдельных понятий, которые применены в перечнях вопросов местного значения, содержащихся в.статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в частности, понятия "создание условий", "организация", "обеспечение");

сохранением нерешенной проблемы, касающийся наделения согласно статье 4 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в соответствующих населенных пунктах.

Имеет место также несоответствие отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ действующему Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Сохраняется проблема недостаточности средств в бюджетах муниципальных образований на развитие собственного экономического потенциала. Многие из них не располагают необходимыми средствами на проведение ремонта жилых домов, инженерных сетей и объектов коммунальной инфраструктуры, а отсутствие средств на проведение инженерных изысканий для подготовки схем территориального планирования муниципального уровня ставит под угрозу срыва сроки подготовки проекта схемы территориального планирования Российской Федерации.

Формирование большинства муниципальных бюджетов напрямую зависит от финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации. По оценке Счетной палаты, лишь 2,5% муниципальных образований могут обеспечить свои расходные бюджетные обязательства полностью за счет собственных налоговых и неналоговых доходов.

При этом только 16% муниципальных образований имели долю межбюджетных трансфертов в доходах бюджетов менее 10%, а 47% муниципальных образований - более 70%.

Кроме того, на эффективность реализации реформы местного самоуправления оказывают влияние:

недостаточность объема показателей статистической и налоговой отчетности, предоставляемых органам местного самоуправления, что не позволяет объективно оценить состояние экономической и социальной сферы муниципальных образований и обеспечить составление на должном уровне прогнозов и программ социально-экономического развития муниципальных образований;

убыточность жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований субъектов Российской Федерации и существенная сумма кредиторской задолженности этих предприятий (5,0 млрд. рублей, по данным 75 субъектов Российской Федерации, на 1 января 2008 года);

отсутствие нормативно-правового регулирования учета муниципального имущества, основанного на единых организационных, методологических и программно-технических принципах, что замедляет процесс перепрофилирования (изменения целевого назначения имущества), а также отчуждения муниципального имущества и при этом порождает криминальные риски, которые могут привести к нарушению законодательства Российской Федерации и недопоступлению средств в местные бюджеты.

9.1.18. Анализ прогнозируемых показателей социально-экономические развития субъектов Российской Федерации на 2009 - 2010 годы, представленных в докладах о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации за 2007 год и планируемых значениях на 3-летний период (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности исполнительной власти субъектов Российской Федерации"), показывает, что по многим показателям отставание ряда субъектов Российской Федерации с относительно низким уровнем развития по сравнению с субъектами Российской Федерации с более высоким уровнем социально-экономического развития не сокращается, а в ряде случаев существенно увеличивается.

Рост объема валового регионального продукта (ВРП) на душу населения в 2010 году в Московской области прогнозируется по сравнению с 2007 годом на 68,7%, а в Орловской и Воронежской областях существенно ниже - на 48,6% и 49,4%; в Ленинградской области - на 54,6%, а в Мурманской области - на 38,9% и Архангельской области - на 41,5%; в Краснодарском крае - на 54,9%, а в Республике Ингушетия - на 27,7% и Кабардино-Балкарской Республике - на 40%; в Самарской области - на 54,5%, а в Удмуртской Республике - на 36,3% и Ульяновской области - на 47,4%.

Инвестиции в основной капитал (без бюджетных средств) в расчете на одного человека в Ленинградской области прогнозируется увеличить по сравнению с 2007 годом в 1,5 раза, а в Республике Карелия - всего в 1,11 раза; в Краснодарском крае - в 1,33 раза, а в Кабардино-Балкарской Республике - 1,06 раза; в Самарской области- в 1,4 раза, а в Удмуртской Республике - 1,15 раза; в Красноярском крае - в 1,32 раза, а в Республике Хакасия - 1,09 раза.

Среднемесячную номинальную начисленную заработную плату в 2011 году прогнозируется увеличить в Московской области в 2,2 раза (к 2007 году), а в Орловской и Воронежской областях - в 1,8 и 1,76 раза соответственно; в Ленинградской области - в 1,8 раза, а в Республике Карелия и в Архангельской области - в 1,58 и 1,57 раза соответственно; в Краснодарском крае - в 1,7 раза, а в Республике Ингушетия и Кабардино-Балкарской Республике - в 1,22 и 1,61 раза соответственно; в Челябинской области - в 1,73 раза, а в Курганской области - в 1,57 раза.

Доля официально зарегистрированных безработных (по методологии Международной организации труда), по прогнозу на 2010 год, в Воронежской и Орловской областях превысит указанный показатель в Московской области в 2,9 и 3,1 раза соответственно (в 2007 году это соотношение составляло 2,6 и 2,9 раза); в Мурманской области и Республике Карелия - в 1,97 и 1,93 раза показатель в Ленинградской области (в 2007 году - в 1,63 и 1,55 раза); в Кировской и Ульяновским областях - в 1,9 и 1,43 раза показатель в Самарской области (в 2007 году - в 1,37 и 1,09 раза); в Курганской области - в 3,43 раза показатель в Челябинской области (в 2007 году - в 3,16 раза).

9.1.19. В области межбюджетных отношений требуется продолжение работы по повышению прозрачности системы бюджетного выравнивания, достижению оптимального баланса между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для экономического и налогового потенциала субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и снижению уровня их дотационности.

Анализ показателей социально-экономические развития Российской Федерации за 2007 год подтверждает сохранение тенденции неравномерности развития субъектов Российской Федерации.

Структура и целевая направленность межбюджетных трансфертов показывают, что основную долю в них занимают межбюджетные трансферты, направляемые на обеспечение текущих расходов. Финансовая помощь из федерального бюджета позволяет обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и исполнение их расходных обязательств. Однако при сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера субъекты Российской Федерации, имеющие низкий уровень экономического потенциала, будут продолжать оставаться зависимыми от финансовой помощи из федерального бюджета и недостаточно заинтересованными в самостоятельном экономическом развитии.

По мнению Счетной палаты, необходимо повысить роль и значение межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный инвестиционный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в региональной экономике и повышение их налогового потенциала.

9.2. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

Основные выводы подраздела

- Обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.

- В межбюджетных трансфертах бюджетам государственных внебюджетных фондов подавляющую долю (95%) составляют трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации (ПФР), которые в 2009 году составят 1,68 трлн. рублей (на 19,6% больше, чем в предыдущем году), в 2010 году - 2,3 трлн. рублей (на 36,9%), в 2011 году - 2,66 трлн. рублей (на 15,7%).

- Доля средств федерального бюджета в общих доходах ПФР (включая межбюджетные трансферты) в 2009 году составит 52,2%, в 2010 году - 56% и в 2011 году - 55,9% по сравнению менее чем 50% в 2003 году и 52% в 2007 году, что свидетельствует о продолжающемся усилении зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета.

- Объем бюджетных ассигнований на покрытие дефицита бюджета ПФР увеличится в 2011 году по сравнению с 2008 годом почти в три раза и составит 384 млрд. рублей, расходы на выплату базовой части трудовой пенсии - в 1,8 раза и составят 1,5 трлн. рублей.

Доля ЕСН в объеме бюджетных ассигнований, выделяемых ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии, будет снижаться и составит в 2011 году лишь 55,2% (в 2007 году - 68,6%).

- Анализ состояния пенсионной системы на текущей момент и на ближайшую перспективу показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, обусловленных риском потери финансовой устойчивости ПФР в связи с существенным ростом дефицита его бюджета, низкой эффективностью управления пенсионными накоплениями, и требует принятия мер по формированию устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу.

- Средства федерального бюджета на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан в 2009 - 2011 годах прогнозируются на уровне предыдущих двух лет.

- Для обеспечения сбалансированности бюджета Фонда социального страхования (ФСС) в 2009 - 2011 годах предусматриваются бюджетные ассигнования на покрытие дефицита бюджета ФСС (в 2009 год - 18 820,2 млн. рублей, в 2010 году - 34 529,5 млн. рублей в 2011 году - 53 296,6 млн. рублей). Объем указанных средств федерального бюджета составляет 26-47% общей суммы бюджетных ассигнований, предоставляемых ФСС.

9.2.1. Данные о проектируемых расходах федерального бюджета по подразделу 11 05 "Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов" на 2009 год и на плановый период 2010 - 2011 годов приведены в таблице.

	Показатели	2008	2009	2010	2011
	Законопроект (2009 - 2011 гг.), млрд. рублей		17584	2397,0	2784,1
1.1	к предыдущему году, млрд. рублей		267,7*	638,7	387,1
1.2	к предыдущему году, %		118,0*	136,3	116,1
1.3	темпы роста к 2008 году	100,0	118,0*	160,1	186,8*
2	Закон N 198-ФЗ (с изм.) (2008 - 2010 гг.), млрд. рублей	1490,6	1515,9	1840,8
2.1	к предыдущему году, млрд. рублей	446.6	25,3	324,9
2.2	к предыдущему году, %	142,8	101,7	121,4
3	Законопроект к Закону N 198-ФЗ (с изм.)
3.1	млрд. рублей		242.4	556,2
3.2	%		16,0	30,2
4	Доля расходов в ВВП, %
4.1	законопроект		3,42	4,05	4,12
4.2	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	3,53	3,12	3,31
5	Доля расходов подраздела в общем объеме расходов (без учета условно утвержденных расходов), %
5.1	законопроект		19,48	23,82	25,89
5.2	Закон N 198-ФЗ (с изм.)	21,23	20,87	23,95

______________________________

* к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями).

Анализ приведенных данных показывает, что в 2009 - 2011 годах сохраняется тенденция устойчивого роста общих номинальных расходов федерального бюджета на межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов (на 86,8% по сравнению с 2008 годом), а их доля составит в 2011 году более четверти в общих расходах федерального бюджета.

В прогнозируемом периоде также увеличится доля межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам государственных внебюджетных фондов, в ВВП, которая составит в 2011 году 4,12%, или на 0,59 процентного пункта выше, чем в 2008 году.

9.2.2. Основная доля бюджетных ассигнований по подразделу 11 05 "Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов" приходится на межбюджетные трансферты ПФР. В 2009 году она составит 95,5% (по сравнению с 87,8% - по отчету за 2007 год, 94,2% - по утвержденному бюджету на 2008 год с изменениями), в 2010 году - 95,9% и в 2011 году - 95,6%.

Объем трансфертов, передаваемых бюджету ПФР, в 2009 году составит 1 679 083,9 млн. рублей, или на 19,6% больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 2 298 735,0 млн. рублей (на 36,9% больше, чем в 2009 году) и в 2011 году - 2 660 675,7 млн. рублей (на 15,7% больше, чем в 2010 году). В 2011 году объем межбюджетных трансфертов бюджету ПФР увеличится на 89,5% по сравнению с 2008 годом.

По данным прогноза, к концу бюджетной трехлетки межбюджетные трансферты ПФР составят 3,94% ВВП по сравнению с 2,78%, по отчету за 2007 год.

Таким образом, одним из приоритетных направлений в расходах федерального бюджета в 2009 - 2011 годах становится поддержка пенсионной системы.

9.2.2.1. В передаваемых трансфертах учтена потребность ПФР в средствах федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР, на выплату базовой части трудовой пенсии, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, дополнительное материальное обеспечение граждан за особые заслуги перед Российской Федерацией, ежемесячные денежные выплаты героям и полным кавалерам орденов Славы и Трудовой Славы, а также ежемесячные денежные выплаты отдельным категориям граждан и выплаты материнского (семейного) капитала с учетом индексации их размеров.

9.2.2.2. Доля средств федерального бюджета в общих доходах ПФР (включая межбюджетные трансферты) в 2009 году составит 52,2%, в 2010 году - 56% и в 2011 году - 55,9%. В 2003 году указанная доля не превышала 50%, а в 2007 году - 52%, что свидетельствует о продолжающемся усилении зависимости бюджета ПФР от бюджетных ассигнований из федерального бюджета и рисках возрождения модели государственного пенсионного обеспечения, основанной не на механизмах обязательного пенсионного страхования, а на постоянных трансфертах из федерального бюджета.

В Бюджетном послании подчеркивается необходимость обеспечения сбалансированности пенсионной системы как одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.

9.2.2.3. Анализ состояния пенсионной системы на текущий момент и ближайшую перспективу показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, обусловленных риском потери финансовой устойчивости ПФР в связи с существенным ростом дефицита бюджета ПФР, и требуется принятие мер по формированию устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу.

Для обеспечения сбалансированности бюджета ПФР (в части распределительной составляющей бюджета) в законопроекте учтены расходы федерального бюджета на покрытие дефицита его бюджета.

Данные об объеме бюджетных ассигнований на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2008 - 2011 годах приведены в таблице.

	2008 Закон N 198-ФЗ (с изм.)	Законопроект
		2009	2010	2011
Объем средств на покрытие дефицита (млн. руб.)	129 507,0	133 713, 7	262 836,4	384 091,0
в % к общей сумме трансфертов ПФР	9,2	8,0	11,4	14,4
Изменение к предыдущему году:
сумма (млн. руб.)		4 206,7	129 122,7	121 254,6
%		3,2	96,6	46,1
Темп роста в % к 2008 году	100,0	103,2	203,0	296,6

Объем бюджетных ассигнований федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР увеличится за три года почти в три раза, а общая их сумма составит более 780,0 млрд. рублей.

Расходы федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР в 2011 году предусматриваются в сумме 384 091,0 млн. рублей, или 14,4% их общей суммы межбюджетных трансфертов ПФР.

В пояснительной записке и приложениях к ней, представленных одновременно с законопроектом, отсутствуют расчет суммы на покрытие указанного выше дефицита, а также информация о видах расходов ПФР, на осуществление которых у него недостаточно средств.

Следует также отметить, что частью 6 статьи 13 законопроекта предусмотрено, что в случае отсутствия дефицита бюджета ПФР в ходе его исполнения средства федерального бюджета на указанные цели не перечисляются.

9.2.2.4. На общем росте бюджетных ассигнований ПФР также сказывается увеличение в 2009 - 2011 годах расходов на трансферты, связанные с выплатой базовой части трудовой пенсии и выплатой пенсий по государственному пенсионному обеспечению.

Данные о проектируемых объемах средств федерального бюджета на выплату базовой части трудовой пенсии и прогнозе поступления ЕСН, зачисляемого в доход федерального бюджета, в 2009 - 2011 годах приведены в таблице.

	2007 (отчет)	2008	2009 (прогноз)	2010 (прогноз)	2011 (прогноз)
Объем средств на выплату базовой части трудовой пенсии (млн. руб.)	590 038,5	833 657,5	1 021 977,4	1 368 948,1	1 507 102,2
в % к общей сумме трансфертов ПФР	64,4	59,4	60,9	59,6	56,6
Изменение к предыдущему году:
сумма (млн. руб.)		243 619,0	188 319,9	346 970,7	138 154,1
%		41,3	22,6	34,0	10,1
Темп роста в % к 2008 году		100,0	122,6	164,2	180,8
Сумма поступления ЕСН, зачисляемого в федеральный бюджет* (млн.руб.)	404 980,5	497 531,0	610 853,4	716 855,9	831 865,5
В % к объему средств на выплату базовой части трудовой пенсии	68,6	59,7	59,8	52,4	55,2

______________________________

* Прогноз Правительства Российской Федерации (2008 год - оценка).

Анализ приведенных в таблице данных показывает существенное увеличение объема средств, передаваемых ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии.

Основная доля трансфертов на выплату базовой части трудовой пенсии будет формироваться за счет уплаты ЕСН, зачисляемого в доход федерального бюджета, объем поступления которого прогнозируется увеличить в 2011 году до 831 865,5 млн. рублей, или на 67,2% больше, чем в 2008 году (по оценке), и в 2,05 раза больше, чем за 2007 год (по отчету). Однако доля ЕСН в объеме бюджетных ассигнований, выделяемых ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии, снижается и составит в 2011 году всего 55,2%, что на 13,4 процентного пункта меньше этого показателя за 2007 год (68,6%).

Таким образом, в 2009 - 2011 годах увеличивается сумма бюджетных ассигнований на выплату базовой части трудовой пенсии за счет общих доходов федерального бюджета.

Бюджетные ассигнования на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению предусматриваются в 2009 году в объеме 182 276,9 млн. рублей, или на 33,8% больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 232 485,6 млн. рублей, или на 27,5% больше, чем в 2009 году и в 2011 году - 287 564,1 млн. рублей, или на 23,7%, чем в 2010 году.

Указанные расходы федерального бюджета в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличатся в 2,1 раза.

9.2.3. Законопроектом на 2009 год предусмотрены средства федерального бюджета, передаваемые бюджету Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС), в объеме 8 650,8 млн. рублей, или на 79,6% меньше, чем в 2008 году, на 2010 год - 8 905,1 млн. рублей, или на 2,9% больше, чем в 2009 году и на 2011 год - 9 238,6 млн. рублей, или на 3,7% больше, чем в 2010 году.

В 2009 - 2011 годах бюджету ФФОМС направляются бюджетные ассигнования на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, на обязательное медицинское страхование неработающего населения (детей) и на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. На указанные цели в федеральном бюджете на 2008 год предусмотрены средства в объеме 8 131,2 млн. рублей и соответственно в сопоставимых условиях рост бюджетных ассигнований, направляемых в ФФОМС в 2009 году, составит 106,2%.

При этом относительно низкий темп роста бюджетных ассигнований, предусмотренный на 2009 - 2011 годы, связан с выделением средств федерального бюджета на проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан в объеме 4 000,0 млн. рублей ежегодно (на уровне предыдущих двух лет).

9.2.4. Законопроектом предусмотрены в 2009 году средства федерального бюджета для передачи бюджету Фонду социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС) в сумме 70 568,4 млн. рублей, или на 59,2% больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 89 369,2 млн. рублей, или на 26,6% больше, чем в 2009 году и в 2011 году - 114194,3 млн. рублей, или на 27,8% больше, чем в 2010 году.

В законопроекте учтены средства, передаваемые бюджету ФСС, на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, на пособия гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний. В рамках мероприятий демографического развития прогнозируются средства на выплату пособий по уходу за ребенком до полутора лет гражданам, не подлежащим обязательному социальному страхованию, и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий.

9.2.4.1. Наибольший объем бюджетных ассигнований на 2009 - 2011 годы (порядка 50% общей суммы, предоставляемой ФСС) предусматривается на выплату пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, не подлежащим обязательному социальному страхованию, в 2009 году в сумме 38 754,7 млн. рублей, или на 12,8% больше, чем в 2008 году, в 2010 году - 43 511,8 млн. рублей (на 12,3% по сравнению с 2009 годом) и в 2011 году - 48 766,8 млн. рублей (на 12,1% по сравнению с 2010 годом). Рост бюджетных ассигнований в 2011 году составит 142% по сравнению с 2008 годом.

9.2.4.2. На обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, предусматриваются средства федерального бюджета в сумме 9 404,4 млн. рублей, или на 4,6% больше, чем в 2008 году.

В 2010 - 2011 годах трансферты федерального бюджета на указанные цели будут увеличены до 10193,5 млн. рублей, или на 8,4%, по сравнению с 2009 годом, и до 10 919,4 млн. рублей, или на 7,1%, по сравнению с 2010 годом соответственно.

9.2.4.3. В связи с тем что планируемый объем доходов по обязательному социальному страхованию не покрывает расходов бюджета ФСС на соответствующие выплаты в полном объеме, начиная с 2009 года в законопроекте предусматриваются бюджетные ассигнования на покрытие дефицита бюджета ФСС.

В 2009 году бюджетные ассигнования на покрытие дефицита бюджета ФСС составят 18 820,2 млн. рублей, или 26,7% к общему их объему, выделяемому указанному ФСС, в 2010 году - 34 529,5 млн. рублей, или 38,6%, и в 2011 году - 53 296,6 млн. рублей, или 46,7%.

10. Источники финансирования дефицита федерального бюджета, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния

Основные выводы подраздела

- Законопроектом предусмотрено в 2009 - 2011 годах превышение увеличения источников финансирования дефицита федерального бюджета над их погашением, что свидетельствует о тенденции превышения заимствований над их погашением.

- По мнению Счетной палаты, целесообразно дополнительно выделять источники финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, что потребует внесения соответствующих дополнений в часть 3 статьи 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

- Прогнозируемый на 2009-2011 годы объем Резервного фонда соответствует его нормативной величине и в 2011 году составит 6,76 трлн. рублей (10% ВВП), что почти в 2 раза больше, чем в 2008 году.

- Прогнозируемый на 2009-2011 годы объем Фонда национального благосостояния увеличивается и в 2011 году составит 6,08 трлн. рублей (9% ВВП), что в 2,5 раза больше, чем в 2008 году.

- Доходы от управления Резервным фондом и Фондом национального благосостояния не включены в расчет ненефтегазового дефицита, что не соответствует статье 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации, и в доходы федерального бюджета, что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- До настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния. По мнению Счетной палаты, целесообразно дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

- В законопроекте не определены объемы средств, направляемых из Фонда национального благосостояния на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

10.1. Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2009 год и на период до 2011 года

Динамика использования профицита и источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2009 - 2011 годах приведена в следующей таблице:

Основные показатели проекта федерального бюджета	2008 год закон		2008 год оценка		2009 год проект		2010 год проект		2011 год проект
	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП	млрд. рублей	% ВВП
Профицит	1943,8	4,6	2484,3	5,6	1902,3	3,7	14133	2,4	1521,3	2,3
Источники финансирования дефицита федерального бюджета	170,3	0,4	-	-	258,9	0,5	451,3	0,8	614,6	0,9
Изменение остатков средств федерального бюджета	-	-	-	-	-2161,4	4,2	-1864,6	-3,2	-2135,9	-3,2
Источники финансирования дефицита федерального бюджета с учетом изменения остатков средств федерального бюджета	-	-	-	-	-1902,5	-3,7	-1413,3	-2,4	-1521,3	2,3

Анализ динамики показывает, что профицит федерального бюджета включает в себя сальдовые величины по увеличению (привлечению) и уменьшению (погашению) источников финансирования дефицита федерального бюджета, которые в 2009 - 2011 годах увеличиваются как в абсолютных размерах, так и в процентах к ВВП, а также изменение остатков средств федерального бюджета на счетах по учету средств федерального бюджета, которые снижаются относительно ВВП с 4,2% до 3,2% и направляются в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Сбалансированность федерального бюджета обеспечивается с учетом концепции ненефтегазового баланса федерального бюджета. Предусматривается, что возникающий в результате такой конструкции федерального бюджета ненефтегазовый дефицит федерального бюджета будет покрываться за счет увеличения источников финансирования дефицита федерального бюджета (сальдо) в 3,6 раза в 2011 году по сравнению с 2008 годом.

В соответствии с пунктом 3 статьи 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации ненефтегазовый дефицит финансируется за счет нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета. При этом используются указанные источники без учета изменения остатков средств федерального бюджета. По мнению Счетной палаты, целесообразно дополнительно выделять источники финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета, что потребует внесения соответствующих дополнений в пункт 3 статьи 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Расчет Счетной палаты объемов финансирования ненефтегазового дефицита приведен в следующей таблице.

(млрд. руб.)

		2008 г.		2009 г.	2010 г.	2011 г.
		закон	оценка	проект	проект	проект
1	Доходы без учета нефтегазовых доходов	4716,6	4952,6	6234,60	7207,40	8201,5
2	Расходы	7021,9	7412,9	9 024,6	10 320,3	11 317,7
3	Ненефтегазовый дефицит (расчет без учета доходов от управления Резервным фондом и ФНБ)	-2305,3	-24603	-2790,0	-3112,9	-3116,2
4	% ВВП	5,5	5,6	5,4	5,3	4,6
	Финансирование ненефтегазового дефицита
5	Нефтегазовый трансферт	2135,0	2135,0	2531,1	2661,6	2501,6
6	% ВВП	5,1*	4,8	4,9	4,5	3,7
7	Источники финансирования дефицита федерального бюджета	170,3	170,3	258,9	451,3	614,6
8	% ВВП	0,4	0,4	0,5	0,8	0,9
9	Сумма нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета	2305,3	2305,3	2790,0	3112,9	3116,1
	Разница стр. 3 - стр. 9	0,0	-155	0,0	0,0	0,0

______________________________

* расчетно (при утверждении федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов - 6,5% ВВП)

Счетная палата отмечает, что в расчет ненефтегазового дефицита не включены доходы от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (в 2009 году - 77,2 млрд. рублей, в 2010 году - 160 млрд. рублей, в 2011 году - 216,2 млрд. рублей), что не соответствует статье 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Указанные доходы не включены и в доходы федерального бюджета, что не соответствует статье 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Счетная палата отмечает, что исходя из данных по оценке ожидаемого исполнения федерального бюджета в 2008 году, приведенных в пояснительной записке к законопроекту, ненефтегазовый дефицит, сложившейся в 2008 году, превысил на 155 млрд. рублей планируемый показатель и составил минус 2 460,3 млрд. рублей, при этом не приводятся изменения объемов нефтегазового трансферта и источников финансирования дефицита федерального бюджета, определенных на 2008 год Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями), используемых для обеспечения финансирования сложившегося ненефтегазового дефицита. В результате для финансирования в полном объеме сложившегося в 2008 году ненефтегазового дефицита недостает 155 млрд. рублей.

В соответствии с законопроектом ненефтегазовый дефицит в 2009 году увеличится в 1,2 раза относительно показателя 2008 года и составит 5,4% ВВП, в плановом периоде увеличится в абсолютных размерах и сократится до 4,6% ВВП, т.е. не превысит норматив, определенный на 2011 год частью 2 статьи 96.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации (4,7% ВВП).

Объем нефтегазового трансферта на 2009 год определен в части 1 статьи 1 законопроекта в размере 2 531,1 млрд. рублей, или 4,9% ВВП, что на 0,6 процентного пункта ниже предельного норматива на 2009 год (не превышает 5,5% ВВП), установленный в статье 96.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению Счетной палаты, возможно сохранить нефтегазовый трансферт на ранее определенном уровне, уменьшив отчисления в Фонд национального благосостояния (далее - ФНБ) и сократив при этом объемы внутренних заимствований.

Предусматривается, что в 2011 году нефтегазовый трансферт составит 2 501,6 млрд. рублей, или 3,7% ВВП, что соответствует нормативу, установленному на 2011 год.

Исходя из сокращения к 2011 году объемов нефтегазового трансферта законопроектом предусмотрено увеличение источников финансирования дефицита федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита.

Динамика источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2008 - 2011 годах приведена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.
	198-ФЗ (с изм.)*	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	Проект
Источники финансирования дефицита федерального бюджета	170,3	234,1	258,9	24,8	332,3	431,3	119,0	614,6
в % ВВП	0,4	0,6	0,5	-0,1	0,7	0,8	0,1	0,9
увеличение источников финансирования дефицита федерального бюджета	-	569,1	609,4	40,3	744,1	882,7	138,6	1100,9
уменьшение источников финансирования дефицита федерального бюджета	-	-335,0	-350,5	15,5	-411,8	-431,4	19,6	-486,3
Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	335,3	333,1	374,0	40,9	439,6	581,6	142,0	782,6
увеличение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	-	541,1	584	42,9	715,7	859,6	143,9	1077,4
уменьшение источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета	-	208,0	-210,0	2,0	-276,1	-278,0	1,9	-294,8
Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	-165,0	-99,0	-115,1	16,1	-107,3	-130,3	23,0	-168,0
увеличение источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	-	28,0	25,4	-2,6	28,4	23,1	-5,3	23,5
уменьшение источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	-	-127,0	-140,5	13,5	-135,7	-153,4	17,7	-191,5

______________________________

* Федеральным законом от 22 июля 2008 года N 122-ФЗ внесены изменения только в сальдовые величины источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Анализ динамики показывает, что сальдо источников финансирования дефицита федерального бюджета прогнозируется положительным, что свидетельствует о превышении объемов заимствований над их погашением, будет иметь тенденцию к росту, и в 2011 году в 3,6 раза превысят показатель 2008 года, достигнув 0,9% ВВП.

Увеличиваются объемы привлечений средств за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета, в 2011 году будет привлечено в 1,8 раза больше средств, чем в 2009 году, объемы уменьшения (погашения) источников финансирования дефицита федерального бюджета увеличиваются и в 2011 году на 38,7% превысят показатель 2009 года.

Предусмотрено увеличение источников внутреннего финансирования (сальдо), которые в 2011 году в 2,3 раза превысят показатель 2008 года, источники внешнего финансирования будут иметь отрицательное сальдо, которое увеличится в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 1,8% .

Законопроект не предусматривает утверждение источников финансирования дефицита федерального бюджета. По мнению Счетной палаты, в целях соблюдения принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, утвержденного статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, источники финансирования дефицита федерального бюджета следует утверждать федеральным законом о федеральном бюджете, для чего целесообразно внести соответствующие изменения в пункт 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета законопроектом скорректированы в сторону увеличения по сравнению с ранее определенными показателями, будут иметь тенденцию к росту, и составят в 2009 году 374 млрд. рублей, к 2011 году увеличатся в 2 раза и составят 782,6 млрд. рублей. Привлечение средств из указанных источников увеличится в 1,8 раза: с 584 млрд. рублей в 2009 году до 1 077,4 млрд. рублей в 2011 году, погашение - в 1,4 раза: с 210 млрд. рублей до 294,8 млрд. рублей.

Данная тенденция соответствует основным целям политики в области государственного долга на 2009 - 2011 годы, направленной на развитие внутреннего рынка государственных ценных бумаг и замену внешних заимствований внутренними.

Счетная палата отмечает, что представленный в материалах к законопроекту "Расчет по статьям классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" не содержит показателей изменения остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, однако, согласно пояснительной записке к законопроекту, планируемые показатели изменения остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета составят в 2009 году минус 2 161,4 млрд. рублей, в 2010 году - минус 1 864,6 млрд. рублей, в 2011 году - минус 2 135,9 млрд. рублей.

Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета будут иметь отрицательное сальдо, что свидетельствует о сохранении тенденции превышения объемов погашений внешних заимствований, над их привлечением. Объемы указанных источников будут увеличиваться и составят минус 115,1 млрд. рублей в 2009 году, в 2011 году - минус 168 млрд. рублей, рост в 2011 году по сравнению с 2009 годом составит 146%.

Объем привлечения средств из источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета сократится с 25,4 млрд. рублей в 2009 году до 23,5 млрд. рублей в 2011 году, и составит 92,5% показателя 2009 года, объем погашений возрастет на 36,3%.

Динамика источников финансирования дефицита федерального бюджета, ненефтегазового дефицита, профицита и нефтегазового трансферта приведена на следующей диаграмме.

"Динамика профицита, ненефтегазового дефицита, источников финансирования дефицита федерального бюджета и нефтегазового трансферта в 2008-2011 годах"

При внесении изменений в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ не представлялся расчет по статьям классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета, поэтому анализ динамики по видам источников финансирования дефицита федерального бюджета осуществляется с параметрами указанного Федерального закона.

10.1.1. Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2009 - 2011 годы показывает следующее.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

10.2.1. Динамика по операциям с государственными ценными бумагами Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, приведена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.		2010 г.		2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	198-ФЗ	проект	проект
Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, в том числе :	369	396,3	429,1	522,9	656,5	857,3	232,3
привлечение средств	463,3	496,7	529,5	671,4	805,0	1023,8	221,0
погашение основной суммы задолженности	-94,25	-100,4	-100,4	-148,4	-148,4	-166,5	176,7

Анализ динамики показывает, что законопроектом показатели по операциям с указанными государственными ценными бумагами скорректированы в сторону увеличения. Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2009 год и плановый период 2010 и 2011 годов предусматривается положительная динамика сальдо по операциям с ценными бумагами, указанный показатель в 2011 году превысит показатель 2008 года в 2,3 раза.

Привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг в 2011 году превысит показатель 2008 года в 2,2 раза. Такое значительное привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг, согласно основным направлениям бюджетной политики на 2009-2011 годы, обусловлено необходимостью развития рынка государственных ценных бумаг, заемная политика на внутреннем рынке будет ориентирована на развитие двух сегментов рынка государственных ценных бумаг, предназначенных для различных групп инвесторов. В соответствии с Программой государственных внутренних заимствований Российской Федерации привлечение средств в основном (98%) будет осуществляться за счет размещения средне- и долгосрочных облигаций федерального займа (ОФЗ). Государственные сберегательные облигации (ГСО) будут использоваться для размещения пенсионных накоплений.

В 2009 - 2011 годах размещение государственных ценных бумаг Российской Федерации предполагается по цене, близкой к номиналу. Предусмотрен возможный рост доходности по краткосрочным бумагам - до 6 - 6,5%, по среднесрочным - 7,0 - 7,5%, - долгосрочным - 8,1 - 8,5%.

Динамика "чистого" привлечения средств по видам государственных ценных бумаг Российской Федерации приведена на следующей диаграмме:

"Динамика "чистого" привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в российской валюте в 2009-2011 годах"

Приведенные данные свидетельствуют о значительном росте привлечений средств за счет размещения государственных ценных бумаг. В целях сбалансированности федерального бюджета "чистое" привлечение средств в 2011 году в 2 раза превысит показатель 2009 года. Предусмотрено увеличение в 1,8 раза объемов привлечения средств за счет размещения ГСО.

10.2.2. Поступления от продажи акций и иных форм участия а капитале, находящихся в собственности Российской Федерации в 2009 - 2010 годах, согласно данным материалов к законопроекту, не изменятся и составят 12 млрд. рублей ежегодно, в 2011 году сохранятся на уровне 2009 - 2010 годов.

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.		2010 г.		2011 г.
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	198-ФЗ	проект	проект
Поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации	12	12	12	12	12	12

Расчетное значение в 12 млрд. рублей соответствует среднему значению доходов от продажи акций за 2003 - 2007 годы без учета доходов от крупнейших продаж. При этом, в отсутствие в полной мере учета федерального имущества, куда входят и находящиеся в федеральной собственности пакеты акций, невозможно корректно осуществить планирование данного вида поступлений.

Проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества не может рассматриваться в качестве основы для расчета поступлений от продажи акций, так как не содержит стоимостных характеристик подлежащего приватизации имущества, ежегодно в полном объеме не исполняется и подвергается значительным изменениям и дополнениям. На среднесрочный период в указанном документе определяются основные направления приватизации, но отсутствуют перечни федерального имущества, планируемого к приватизации. Учитывая фактор инфляции, планирование одинаковых объемов поступлений доходов в 2009 - 2011 годах свидетельствует о фактическом уменьшении объемов поступлений и планируемом снижении темпов приватизации федерального имущества. Вследствие этого не реализуются должным образом основные задачи государственной политики в сфере приватизации и положения Бюджетного послания в части завершения процесса акционирования федеральных государственных унитарных предприятий, не являющихся необходимыми для исполнения публичных полномочий.

По мнению Счетной палаты, Правительству Российской Федерации целесообразно рассмотреть вопрос о переходе на среднесрочное планирование приватизации федерального имущества с включением в прогнозные планы (программы) приватизации перечней подлежащего приватизации имущества как на очередной финансовый год, так и на плановый период, с указанием стоимостных характеристик указанного имущества.

10.2.3. Динамика сальдовых значений от реализации и приобретения государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней в 2008 - 2011 годах приведена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.		2010 г.		2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	198-ФЗ	проект	проект
Государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней	4,0	2,0	2,0	2,0	2,0	1,0	25,0
поступления от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней	15,45	13,45	13,45	13,45	13,45	11,45	74,1
выплаты на приобретение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней	-11,45	-11,45	-11,45	-11,45	-11,45	-10,45	91,3

Анализ динамики показывает, что сальдовые значения от этих операций будут положительными и сократятся в 2011 году на 25% по сравнению с 2008 годом. Предусмотренное законопроектом превышение в 2009 - 2010 годах объема средств, получаемых от реализации ценностей Госфонда России, над объемами средств, выделяемых на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, закрепляет сложившуюся в предыдущие годы тенденцию сокращения государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней Госфонда России.

Счетная палата считает необходимым предложить Правительству Российской Федерации принять меры по определению оптимальных объемов отпуска и закупки ценностей Госфонда России, а Министерству финансов Российской Федерации усилить контроль за исполнением закупки и отпуска ценностей Госфонда России.

10.2.4. Динамика объемов средств, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу, в 2009 - 2011 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г. %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу	-6,4	-13,8	-7,2	-6,6	-19,3	-12,7	-6,6	-12,7	198,4

Анализ динамики показывает, что законопроектом ассигнования на возможное исполнение указанных государственных гарантий, предусмотренные на 2009 и 2010 годы скорректированы в сторону уменьшения. В 2007 году фактическое исполнение программы предоставления государственных гарантий в российской валюте составило 26%. При этом законопроектом предусмотрено, что объемы исполнения гарантий для реализации проектов, реализуемых на принципах разделения рисков с частными инвесторами, будут возрастать и в 2011 году превысят показатель 2008 года в 1,98 раза.

Программой государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации предполагается предоставление государственных гарантий в 2009 году на сумму 81 млрд. рублей, что на 8,9 млрд. рублей, или на 12,3%, больше, чем в 2008 году. В 2010 году предусмотрено сокращение указанных ассигнований до 69,5 млрд. рублей, или на 14,2%, до 25,5 млрд. рублей в 2011 году, что в 2,7 раза меньше, чем в 2010 году. Сокращение связано с тем, что предоставление гарантий по заимствованиям, осуществляемым для обеспечения земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства, на 2010 - 2011 годы не предусмотрено.

10.2.5. Динамика предоставления бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации представлена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Бюджетные кредиты, предоставленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, в том числе:	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
возврат бюджетных кредитов	10,0	10,0	20,0	10,0	10,0	20,0	10,0	20,0	200
предоставление бюджетных кредитов	-10,0	-10,0	-20,0	10,0	-10,0	-20,0	10,0	-20,0	200

Анализ динамики объемов предоставления указанных кредитов показывает, что они увеличены в 2 раза, и составят в 2009 - 2011 годах по 20 млрд. рублей ежегодно, что соответствует статье 14 законопроекта, устанавливающей объемы предоставления бюджетных кредитов в российской валюте на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, и расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. Расчеты, обосновывающие указанные объемы предоставления кредитов отсутствуют. Объемы возврата соответствуют объемам предоставления.

10.2.6. Динамика объемов компенсационных выплат по гарантированным сбережениям граждан Российской Федерации представлена в следующей таблице:

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.	Темп роста 2011 г, к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Компенсационные выплаты гражданам Российской Федерации по гарантированным сбережениям (погашение основного долга), млрд. руб.	-56,0	-70,0	-70,0	0,0	-85,0	-85,0	0,0	-85,0	151,7

Статьей 18 законопроекта определены объемы компенсационных выплат, предусмотрено их увеличение в 1,5 раза в 2011 году по сравнению с 2008 годом.

10.2.7. Динамика предоставления и возврата бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны, представлена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Бюджетные кредиты, предоставленные федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов, в том числе:	3,7	3,8	5,8	2,0	3,9	6,1	2,2	7,1	191,9
возврат бюджетных кредитов	6,5	6,0	6,57	0,57	5,7	6,48	0,78	7,1	109,2
предоставление бюджетных кредитов	-2,8	2,2	-0,74	-1,46	-1,8	-0,34	-1,46	0,0
Прочие бюджетные кредиты (ссуды), предоставленные федеральным бюджетом внутри страны, в том числе	2,3	2,9	2,35	-0,55	3,1	2,7	-0,4	2,99	130
возврат прочих бюджетных кредитов	2,3	2,9	2,35	-0,55	3,1	2,7	-0,4	2,99	130
предоставление прочих бюджетных кредитов	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0

Анализ динамики показывает, что сальдо от предоставления и возврата бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны, за счет средств целевых иностранных кредитов будет увеличиваться и превысит в 2011 году показатель 2008 года в 1,9 раза, что свидетельствует об увеличении возврата в федеральный бюджет указанных кредитов. Статьей 14 законопроекта определены объемы предоставления указанных бюджетных кредитов в 2009 году. Предусмотрено сокращение предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет займов Международных финансовых организаций (далее - МФО), в 2011 году их привлечение не планируется. Следует отметить, что Счетная палата неоднократно указывала в своих представлениях в Правительство Российской Федерации и Минфин России о неэффективности существующего механизма реализации проектов за счет займов МФО.

Предоставление прочих бюджетных кредитов (ссуд) из федерального бюджета внутри страны законопроектом не предусмотрено. Объемы возврата указанных кредитов в 2009 - 2010 годах законопроектом по сравнению с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ скорректированы в сторону уменьшения, при этом в законопроекте предусмотрено их увеличение с 2,35 млрд. рублей в 2009 году до 2,99 млрд. рублей в 2011 году, то есть на 27%.

Вместе с тем общий объем задолженности по бюджетным кредитам и ссудам по состоянию на 1 января 2008 года составил 1,9 трлн. рублей. Счетная палата отмечает необходимость со стороны Правительства Российской Федерации активизировать работу по взысканию задолженности по бюджетным кредитам и ссудам с целью увеличения возврата в федеральный бюджет средств, которые можно использовать на замещение государственных заимствований.

10.3. Анализ источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2009 - 2011 годы показывает следующее.

10.3.1. Динамика погашения и привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, представлена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Государственные ценные бумага Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте	-95,97	-39,4	-39,4	0,0	-34,4	-35,3	0,9	-83,95	87,5
привлечение средств	0	0	0	0	0	0	0	0	0
погашение основной суммы задолженности.	-95,97	-39,4	-39,4	0	-34,4	-35,3	0,9	-83,95	87,5

Анализ динамики показывает, что привлечение средств за счет размещения указанных ценных бумаг не предусматривается, объемы погашений основного долга по ним будут расти, в 2011 году превысят показатель 2009 года в 2 раза и составят 83,95 млрд. рублей, или 87,5% по сравнению с показателем 2008 года. Рост погашений в 2009 - 2011 годах связан с тем, что объемы погашения увеличены по сравнению с графиками погашения в 2009 году на 90,3 млн. долларов США, или на 6%, и в 2010 году - на 73,3 млн. долларов США, или на 5,7%, что обусловлено прогнозированием платежей для исполнения обязательств перед владельцами облигаций внутреннего государственного валютного облигационного займа IV и V серий с учетом оплаты непредъявленных держателями облигаций указанных серий и предполагаемой выдачей облигаций указанных серий владельцам блокированных валютных счетов во Внешэкономбанке.

10.3.2. Динамика привлечения и погашения кредитов иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, кредиты МФО, иных субъектов международного права, приведена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011 г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198 -ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, МФО, иных субъектов международного права, в иностранной валюте, в том числе:	-39,9	-30,2	-33,6	3,4	-28,3	-35	6,7	-31,8	79,7
привлечение средств	18,6	13,4	10,1	-3,3	11,1	5,5	-5,6	2,2	11,8
погашение основной суммы задолженности	-58,5	-43,6	-43,8	0,2	-39,4	-40,5	1,1	-34,0	58,1

Анализ динамики показывает, что сальдо между привлечением и погашением указанных иностранных кредитов будет иметь отрицательное значение, это свидетельствует о превышении объемов погашения иностранных кредитов над их привлечением.

Предусмотрено значительное сокращение объемов привлечения иностранных кредитов более чем в 8 раз в 2011 году по сравнению с 2008 годом. Объемы погашений сократятся в 1,7 раза и составят в 2011 году 58,1% показателя 2008 года.

При этом законопроектом объемы погашений увеличены по сравнению с ранее определенными показателями, что связано с намерением Правительства Российской Федерации урегулировать и погасить остаток задолженности перед кредиторами Лондонского клуба в сумме 34 млн. долларов США, с прогнозированием увеличения платежей по мультивалютным займам и увеличением объемов финансирования конверсионных поставок по кредитам правительств иностранных государств. Объем (в денежном выражении) продукции, поставляемой отечественными предприятиями странам-кредиторам в обмен на списание задолженности, в 2009 году составит 465,5 млн. долларов США, в 2010 году - 381,1 млн. долларов США. Поставки планируется осуществить в Таиланд, Кувейт, Китай, Финляндию, Сербию, Хорватию и Македонию, Чехию, Словакию, Боснию и Герцеговину, Уругвай.

Проектом Программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2009 год - 2011 годы (далее - программа), представленной с законопроектом, предусмотрено сокращение объемов использования кредитов МФО, определенных ранее на 2009 - 2010 годы Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями), соответственно на 100,4 млн. долларов США и 203,1 млн. долларов США. Законопроектом предусмотрено привлечение кредитов МФО в 2009 году в размере 410,2 млн. долларов США (10,1 млрд. рублей), что меньше на 6,1 млн. долларов США, чем в 2008 году (404,1 млн. долларов США). В 2011 году объем привлечений сократится до 80,8 млн. долларов США (2,2 млрд. рублей), то есть по сравнению с 2009 годом в 5 раз.

В 2009 году планируется использование средств займов по 18 действующим проектам МФО в объеме 410,2 млн. долларов США, в 2010 году - по 13 проектам в объеме 210,5 млн. долларов США и в 2011 году - по 7 проектам в объеме 80,8 млн. долларов США.

В проекте Программы предусмотрено исключение находящихся на стадии подготовки проектов "Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России", "Развитие рынка информационных технологий в России", "Развитие инфраструктуры рынка микрофинансирования в Российской Федерации", "Поддержка местных инициатив Южного федерального округа" и др., на сумму 153 млн. долларов США в 2009 году и 203,5 млн. долларов США в 2010 году. В связи с отказом от использования средств займа исключен проект "Экономическое развитие г. Санкт-Петербурга" в сумме 60 млн. долларов США.

При этом в проекте планируется увеличить суммы привлечения средств ряда действующих займов МБРР в 2009 году. Данная тенденция соответствует основным направлениям заемной политики, предусматривающим отказ от привлечения новых иностранных займов и ускоренную реализацию действующих проектов, реализуемых с участием МФО.

Проектом Программы предусмотрено продление первоначально установленных сроков исполнения ряда проектов, реализация которых осуществляется крайне медленными темпами. Вместе с тем по состоянию на 1 января 2008 года большинство проектов, реализуемых за счет займов МФО, не завершено в первоначально установленные сроки. В связи с этим при продлении срока их реализации необходимо принятие дополнительных мер по обеспечению завершения проектов в намечаемые сроки и усиление контроля за расходованием выделенных средств со стороны соответствующих министерств и ведомств включая Минэкономразвития России и Минфина России.

В проекте Программы объемы привлечений, детализированные по конкретным займам МФО, планируются на 2010 год в сумме 160,5 млн. долларов США, на 2011 год - 30,8 млн. долларов США, что составляет соответственно 76,2% и 38,1% годового объема заимствований.

Анализ программ государственных внешних заимствований на 2008 - 2010 годы и 2009 - 2011 годы свидетельствует о необходимости уточнения запланированных сумм привлечения по отдельным займам МФО. Счетная палата полагает целесообразным рекомендовать Минфину России при внесении изменений в Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации скорректировать планируемые суммы привлечения средств займов и суммы использования на начало периода с учетом фактических остатков средств на счетах займов МФО.

10.3.3. Динамика иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета представлена в следующей таблице:

(млрд. руб.)

	2008 г.	2009 г.			2010 г.			2011г.	Темп роста 2011 г. к 2008 г., %
	198-ФЗ	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ	проект	отклонение	проект
Исполнение государственных гарантии Российской Федерации в иностранной валюте, в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования к принципалу	-14,3	-21,3	-22,8	1,5	-31,5	-35,0	3,5	-18,95	132,5
Государственные финансовые и государственные экспортные кредиты, в том числе:	-3,5	-8,1	-18,5	10,4	-13,1	-25	11,9	-33,3	951,4
возврат государственных финансовых и экспортных кредитов	18,6	14,6	15,3	0,7	17,3	17,6	0,3	21,3	114,5
предоставление государственных финансовых и экспортных кредитов	-22,1	-22,7	-33,8	11,1	-30,4	-42,6	12,2	-54,6	247,1
Прочие источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета	-0,77	-	-0,74		-	-		-
привлечение
погашение основной суммы задолженности	-0,77	-	-0,74		-	-		-

Анализ динамики исполнения государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования к принципалу, показывает, что объемы исполнения гарантий в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличатся на 32,5%, что связано с увеличением исполнения гарантий по проектам, реализуемым с участием МФО.

В соответствии с проектом Программы государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2009 год и на 2010-2011 годы предоставление гарантий на цели поддержки экспорта российской промышленной продукции предусмотрено по 2 млрд. долларов США в 2009 и 2010 годах, в 2011 году - 3 млрд. долларов США. В рамках указанной программы предусмотрено предоставление государственных гарантий на трехлетний период по проектам, реализуемым с участием МФО, на общую сумму 4,0 млрд. долларов США без конкретизации самих проектов и их целей. Не представлены обоснования необходимости участия МФО, концепция, оценка социально-экономической эффективности и ожидаемые конечные результаты проектов, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2005 г. N 43 "О порядке работы с проектами, реализуемыми Российской Федерацией при участии международных финансовых организаций".

Анализ динамики предоставления иностранным государствам и иностранным юридическим лицам государственных финансовых и экспортных кредитов показал, что по государственным финансовым и экспортным кредитам складывается, отрицательное сальдо, что свидетельствует о превышении объемов предоставления указанных кредитов над их возвратом. Однако и объемы возврата средств будут увеличиваться, что обусловлено, в том числе, использованием средств в индийских рупиях, поступающих в погашение задолженности Республики Индии перед Российской Федерацией и зачисляемых на счет Внешэкономбанка в Резервном банке Индии для осуществления уплаты доли Российской Федерации в уставном капитале совместного российско-индийского предприятия на территории Индии "Тайтениум Продактс Прайвит Лимитед".

Законопроектом предусмотрено увеличение объемов предоставления финансовых и экспортных кредитов, осуществляемого в рамках международного экономического сотрудничества: в 2011 году их будет предоставлено в 2,5 раза больше, чем в 2008 году, возврат кредитов увеличится на 14,5%. Указанные изменения обусловлены уточнением программы предоставления Российской Федерацией государственных финансовых и экспортных кредитов, в том числе с целью оказания государственной финансовой поддержки экспорта конкурентоспособной российской промышленной продукции.

10.4. Резервный фонд, Фонд национального благосостояния.

10.4.1. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в 2008 году на базе Стабилизационного фонда Российской Федерации сформированы Резервный фонд, призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнение принятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов, и Фонд национального благосостояния, ориентированный прежде всего на накопление финансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.

В соответствии со статьей 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации нормативная величина Резервного фонда устанавливается в абсолютном размере, определенном исходя из 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Как отмечала Счетная палата в заключении на проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", несмотря на увеличение объема ВВП на 2008 год с 35 000 до 42 240,0 млрд. рублей нормативная величина Резервного фонда на 2008 год не изменена и составляет 3 500 млрд. рублей, хотя в соответствии с указанной статьей Бюджетного кодекса Российской Федерации должна составить 4 224 млрд. рублей или на 724 млрд. рублей больше.

По мнению Счетной палаты, необходимо дополнить Бюджетный кодекс Российской Федерации нормами, предусматривающими изменение нормативной величины Резервного фонда в случае уточнения в ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году первоначально утвержденного объема ВВП.

Прогнозируемая величина Резервного фонда на 2008 год определена на уровне нормативной - 3 500 млрд. рублей, а прогнозируемый объем Фонда национального благосостояния значительно увеличится и составит по оценке 2 656,3 млрд. рублей (6% к ВВП) против 782,8 млрд. рублей (1,2% к ВВП) на начало года.

Законопроектом вносятся изменения в нормативную величину Резервного фонда на 2009 и 2010 годы, которая увеличивается по сравнению с показателями, предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями) на 285,5 млрд. рублей и 345,6 млрд. рублей соответственно, а также устанавливается нормативная величина Резервного фонда на 2011 год в сумме 6 761 млрд. рублей (исходя из 10% ВВП, прогнозируемого на указанные годы).

В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

Сопоставительная динамика нормативного и прогнозируемого объемов Резервного фонда приведена на следующей диаграмме.

"Сопоставительная динамика нормативного и прогнозируемого объемов Резервного фонда"

Анализ сопоставительной динамики нормативного и прогнозируемого объемов Резервного фонда показывает, что прогнозируемый объем Резервного фонда на 2009-2011 годы соответствует его нормативной величине, рассчитанной исходя из 10% прогнозируемого ВВП на соответствующий год. В 2011 году прогнозируемый объем Резервного фонда составит 6 761 млрд. рублей, что почти в 2 раза больше, чем в 2008 году.

10.4.2. В соответствии с законопроектом прогнозируемый объем Фонда национального благосостояния на 2009 и 2010 годы увеличивается по сравнению с показателями, предусмотренными Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (с изменениями) на 857,8 млрд. рублей и на 1887,3 млрд. рублей соответственно, на 2011 год устанавливается на уровне 6 080,1 млрд. рублей, что в 2,5 раза больше, чем в 2008 году.

Динамика прогнозируемого объема Фонда национального благосостояния приведена на следующей диаграмме.

"Динамика прогнозируемого объема Фонда национального благосостояния"

Анализ динамики показывает, что согласно законопроекту показатели прогнозируемого объема Фонда национального благосостояния в 2009-2011 годах увеличиваются в абсолютном объеме и по отношению к ВВП.

10.4.3. Пополнение Резервного фонда и Фонда национального благосостояния осуществляется в основном за счет остатков нефтегазовых доходов после формирования нефтегазового трансферта.

Кроме того, прогнозируется поступление доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния: в 2009 году - 60,3 млрд. рублей и 16,9 млрд. рублей; в 2010 году - 89,0 млрд. рублей и 71 млрд. рублей и в 2011 году - 128,4 млрд. рублей и 87,8 млрд. рублей соответственно.

Анализ динамики показывает, что доходы от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния незначительны, планируемая доходность от размещения средств фондов составляет 2 - 2,5%. Очевидно, что доходность размещения средств фондов не превысит доходность по рублевым государственным ценным бумагам, которая составит 6 - 8,5%.

Средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния включаются в состав международных резервов Российской Федерации, полномочия по управлению этими средствами переданы Минфину России. Однако необходимо отметить, что эти средства, номинированные в иностранной валюте и размещенные на счетах в Банке России, размещаются Банком России в иностранные финансовые активы, которые являются составной частью международных резервов Российской Федерации.

Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты показали, что расчетные суммы процентного дохода от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния за период с 30 января по 31 июля 2008 года составили 1,4 млрд. долларов США, или 32,8 млрд. рублей, и 0,37 млрд. долларов США, или 8,57 млрд. рублей соответственно. Вместе с тем отрицательная курсовая разница от переоценки средств на счетах по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в иностранной валюте составила минус 57,3 млрд. рублей и минус 16,3 млрд. рублей соответственно, существенно превысив расчетные суммы процентного дохода.

С учетом складывающейся обстановки возрастают риски размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в целом международных резервов Российской Федерации в долговые обязательства США.

Между тем по состоянию на 1 января 2008 года, по данным Банка России, 100,8 млрд. долларов США (2,48 трлн. рублей) международных резервов Российской Федерации были размещены в облигации американских ипотечных агентств Fannie Мае и Freddie Mac, а также федерального банка кредитования жилищного строительства Federal Home Loan Banks, контролируемых правительством США.

В начале августа 2008 года по привилегированным акциям и субординированным долгам ипотечных агентств Fannie Мае и Freddie Mac снижен рейтинг с "ААА" до уровня "А-", а в настоящее время котировки по акциям снизились более чем на 80%, что может повысить риски снижения рейтинга по облигациям, эмитент которых в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 955 "О порядке управления средствами Резервного фонда" и от 19 января 2008 г. N 18 "О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния" должен иметь рейтинг долгосрочной кредитоспособности не ниже уровня "АА-".

До настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния.

Кроме того, в законопроекте не определен объем средств, направляемых из Фонда национального благосостояния на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, что должно быть предусмотрено в соответствии со статьей 96.10 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным Счетная палата полагает целесообразным дополнительно рассмотреть вопрос о повышении эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния путем более точного прогнозирования изменения ситуации на мировых фондовых рынках с учетом политических рисков, расширения географии инвестиций за счет стран со стабильным экономическим развитием, уменьшения порогового показателя объема выпуска ценных бумаг, увеличения числа нормативных валют, а также инвестирования в долговые обязательства и акции надежных эмитентов.

11. Государственный долг Российской Федерации, расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации

Объем государственного долга с начала 2009 года и по конец 2011 года увеличится в 1,7 раза за счет роста внутреннего долга, объем которого увеличится в 2 раза.

С ростом объемов привлечения государственных заимствований увеличиваются расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга в 2011 году по сравнению с 2008 годом в 1,7 раза и составят 308,1 млрд. рублей.

Рост процентных расходов увеличивает ненефтегазовый дефицит федерального бюджета, что вызывает необходимость повышать размер нефтегазового трансферта.

11.1. Согласно законопроекту показатели государственного долга Российской Федерации (далее - государственный долг) и их динамика в 2009-2011 годах соответствуют Основным направлениям бюджетной и налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, предусматривающим уменьшение относительных размеров государственного внешнего долга, развитие национального рынка государственных ценных бумаг, обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой долговой устойчивости.

Динамика государственного долга Российской Федерации в 2008 - 2011 годах представлена в следующей таблице.

	на 01.01. 2008	на 01.01. 2009	на 01.01.2010			на 01.01.2011			01.01. 2012
	факт. исполн. 2007 г.	оценка	198-ФЗ	проект	отклонение	198-ФЗ (с изм.)	проект	отклонения	проект	Прирост 2011 г. к 2009 г., %
Государственный долг Российской Федерации, млрд. руб.	2 402,8	2 801,4	3 286,5	3 171,3	115,2	3 914,6	3 945,9	31,3	4848,4	73,1
% к ВВП	7,3	6,4	6,7	6,1	-0,6	7,1	6,7	-0,4	7,2
Государственный внутренний долг, млрд. руб.	1 301,2	1 804,2	2 249,1	2 119,7	-129,4	2 817,4	2 836,7	19,3	3703,2	1054
% к ВВП	4,0	4,1	4,6	4,1	-0,5	5,1	4,8	-0,3	54
Государственный внешний долг, млрд. руб.	1 101,6	997,2	1 037,4	1051,6	14,2	1097,2	1109,2	12,0	1145,2	14,8
% к ВВП	3,3	2,3	2,1	2,0	0,1	2,0	1,9	0,1	1,7

Анализ динамики показывает, что объем государственного долга будет иметь тенденцию к росту и увеличится с начала 2009 года по конец 2011 года с 2 801,4 млрд. рублей до 4 848,4 млрд. рублей, или на 2 047 млрд. рублей (в 1,7 раза), относительно ВВП увеличится с 6,4% в 2009 году до 7,2% в конце 2011 года.

Показатели объема государственного долга на 2009 и 2010 годы, представленные в материалах к законопроекту, меньше аналогичных ранее прогнозируемых показателей, что свидетельствует о менее значительном росте внутреннего долга, чем прогнозировалось.

Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2008 - 2011 годы представлена на следующей диаграмме.

"Динамика объема и структуры государственного долга Российской Федерации в 2008 - 2011 годах"

В структуре государственного долга будет увеличиваться доля внутреннего долга с 64,4% в 2009 году до 76,4% в 2011 году, что соответствует основным направлениям бюджетной и налоговой политики, направленной в том числе на развитие рынка государственных ценных бумаг и обеспечение сбалансированности федерального бюджета.

11.2. Расходы на обслуживание государственного долга (процентные расходы) в соответствии с законопроектом будут иметь тенденцию к росту и увеличатся в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 128,25 млрд, рублей, или в 1,7 раза, по сравнению с 2009 годом увеличатся в 1,6 раза, и составят 308,1 млрд. рублей. Увеличится доля процентных расходов в общем объеме расходов с 2,2% в 2009 году до 2,7% в 2011 году, относительно ВВП процентные расходы увеличатся с 0,4% в 2009 году до 0,5% в 2011 году.

Рост процентных расходов, в свою очередь, увеличивает ненефтегазовый дефицит федерального бюджете, что вызывает необходимость повышать размер нефтегазового трансферта.

Увеличение процентных расходов будет осуществляться за счет роста расходов на обслуживание внутреннего государственного долга.

Динамика расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2008 - 2011 годах представлена на следующей диаграмме.

"Динамика расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации в 2008 - 2011 годах"

11.3. Верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года установлен в законопроекте в размере 2 119,7 млрд. рублей, или 4,1% ВВП, в плановом периоде будет увеличиваться и в начале 2012 года составит 3 703,2 млрд. рублей, или 5,5% ВВП, что превысит показатель на начало 2008 года в 2,8 раза, на начало 2009 года - в 2 раза.

В структуре государственного внутреннего долга увеличивается доля государственных ценных бумаг с 92% до 95%.

Объем государственного внутреннего долга, выраженный в государственных ценных бумагах, согласно законопроекту составит на 1 января 2010 года 1 9503 млрд. рублей, что больше на 269 млрд. рублей, или на 16%, показателя на начало 2009 года (1 681,3 млрд. рублей), приведенного в материалах к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ (при внесении изменений в Федеральный закон N 198-ФЗ структура долга не представлялась).

За 2010 - 2011 годы указанный долг увеличится в 1,8 раза и к концу 2011 года составит 3 518,4 млрд. рублей, или 95% внутреннего долга.

Динамика структуры государственного внутреннего долга представлена на следующей диаграмме.

"Структура государственного внутреннего долга"

В соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов государственные ценные бумаги предусмотрено разместить по номиналу в следующих объемах: в 2009 году - ОФЗ на сумму 410 млрд. рублей и ГСО - 125,8 млрд. рублей; в 2020 году - ОФЗ - 629 млрд. рублей и ГСО - 199,1 млрд. рублей, в 2011 году - ОФЗ - 823 млрд. рублей, ГСО - 225,6 млрд. рублей.

В результате такого размещения доля рыночного долга будет меняться в связи с увеличением объемов размещения ГСО (объем размещения в 2011 году в 1,8 раза больше, чем 2009 году), являющихся нерыночными бумагами, так как практически весь объем ГСО предназначен для размещения пенсионных накоплений.

11.4. Расходы на обслуживание государственного внутреннего долга (приведены в пояснительной записке к законопроекту) в 2009 - 2011 году будут иметь тенденцию к росту, составят 129,3 млрд. рублей в 2009 году, увеличатся в 1,85 раза и достигнут 239,4 млрд. рублей в 2011 году, относительно ВВП с 0,3% до 0,4%.

Динамика объема государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание приведена на следующей диаграмме.

"Динамика государственного внутреннего долга и расходов на его обслуживание в 2008-2011 годах"

Доля расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в общих процентных расходах увеличится с 65,3% до 77,7%.

11.5. Верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 января 2010 года установлен в законопроекте в размере 41,4 млрд. долларов США, или 27,8 млрд. евро (2% ВВП), в плановом периоде сократится и составит на начало 2012 года 40,9 млрд. долларов США, или 29,2 млрд. евро (1,7% ВВП).

Абсолютный размер государственного внешнего долга в рублевом эквиваленте увеличится в основном вследствие изменения соотношения рубля к доллару США и составит на начало 2009 года - 997,2 млрд. рублей, на начало 2012 года - 1145,2 млрд, рублей, то есть увеличится на 148 млрд, рублей, или на 14,8%.

В связи с сокращением государственных внешних заимствований структура государственного внешнего долга претерпит изменения, увеличатся доли государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, и государственных гарантий, а доля задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО сократится

Динамика структуры государственного внешнего долга представлена на следующей диаграмме.

"Структура государственного внешнего долга"

11.6. Расходы на обслуживание государственного внешнего долга (представлены в пояснительной записке к законопроекту) предусмотрены законопроектом в 2009 году в размере 68,7 млрд. рублей (2,78 млрд. долларов США), или 0,1% ВВП, в 2010 году незначительно увеличатся на 0,7% и составят 69,2 млрд. рублей (2,66 млрд. долларов США), в 2011 году сократятся до 68,7 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США).

В 2009 - 2011 годах сократится доля расходов на обслуживание государственного внешнего долга в общем объеме процентных расходов с 34,7% в 2009 году до 22,3% в 2011 году, относительно ВВП указанные расходы будут находиться на уровне 0,1% ВВП.

Процентные платежи по кредитам, полученным Российской Федерацией от правительств иностранных государств, в 2009 году составят 3,7 млрд. рублей (150,5 млн. долларов США), что на 1,4 млрд. рублей, или на 27%, меньше, чем в 2008 году (5,1 млрд. рублей). В 2010 - 2011 годах указанные расходы сократятся и составят 3,8 млрд. рублей (147,3 млн. долларов США) и 3,6 млрд. рублей (132,2 млн. долларов США) соответственно.

Процентные платежи по кредитам МФО в 2009 году составят 63 млрд. рублей (256,5 млн. долларов США), что в 1,8 раза меньше, чем в 2008 году (11,4 млрд. рублей). В 2010 году указанные выплаты увеличатся на 9,5% и составят 6,9 млрд. рублей (266,3 млн. долларов США), в 2011 году сократятся на 6,5% и составят 6,45 млрд. рублей (236,2 млн. долларов США).

Выплаты процентов по государственным ценным бумагам, номинированным в иностранной валюте, составят в 2009 году 58,6 млрд. рублей (2,37 млрд. долларов США), что меньше на 9,6%, чем в 2008 году, в 2010 году уменьшатся на 0,2% и составят 58,5 млрд. рублей (2,2 млрд. долларов США), в 2011 году составят 58,6 млрд. рублей (2,15 млрд. долларов США).

Применяемые в расчетах процентных расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы прогнозируемые ставки Libor ниже ставок, применяемых в расчетах к федеральному бюджету на 2008 - 2010 годы, и являются одним из основных факторов уменьшения расходов на обслуживание государственного внешнего долга. В 2009 году разница по ставкам составила 3,12% (уровень снижения ставки - 40%), в 2010 году - 2,918% (уровень снижения ставки - 33%). Разница по ставке Ewribor в 2009 году составила 0,583% (уровень снижения ставки - 9%), в 2010 году - 1,083% (уровень снижения ставки - 14%).

В соответствии с Порядком планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов, утвержденным приказом Минфина России от 17 апреля 2008 г. N 47н, формирование объемов бюджетных ассигнований на обслуживание государственного долга Российской Федерации осуществляется плановым методом в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами, а также в соответствии с договорами (соглашениями), определяющими условия привлечения и обращения государственных долговых обязательств Российской Федерации. Вместе с тем отражение особенностей расчета отдельных элементов обобщающих показателей по государственному долгу Российской Федерации, не содержащихся в договорах и соглашениях, ведомственными методическими документами Минфина России не предусматривается, что затрудняет проведение оценки достоверности расчетов.

В частности, в 2009 - 2011 годах погашение и обслуживание более 70% государственного внешнего долга будет осуществляться по "условным" графикам и в форме конверсионных операций (долг в обмен на товары). "Условные" графики приводят к разным оценкам процентных расходов. По этой причине, в частности, начисление процентов по задолженности перед Южной Кореей в 2009 году предусмотрено в расчетах Минфина России в сумме 64,3 млн. долларов США, а в расчетах Счетной палаты - 40,7 млн. долларов США, т. е. разница составит 23,6 млн. долларов США.

11.7. Консолидированный внешний долг Российской Федерации (включает внешний долг государственного сектора с учетом корпоративного долга и внешний долг частного сектора), по данным Банка России, за 2007 год увеличился на 152,9 млрд. долларов США, или на 49,2%, и на 1 января 2008 года составил 463,5 млрд. долларов США, или 35,9% ВВП, за 1 квартал 2008 года увеличился на 13,6 млрд. долларов США и составил на 1 апреля 2008 года 477,1 млрд. долларов США, или 28% ВВП (по состоянию на 1 апреля 2008 года). При этом объемы международных резервов Российской Федерации сопоставимы с объемом консолидированного внешнего долга, так на 1 января 2008 года они составили 477,89 млрд. долларов США, на 1 апреля 2008 года - 511,8 млрд. долларов США.

"Динамика консолидированного внешнего долга Российской Федерации"

Более высокими темпами растет внешний долг частного сектора и банков (за 2006 год - 163,7%, за 2007 год - 157%).

Относительно ВВП объем консолидированного внешнего долга страны находится на допустимом уровне в соответствии с принятыми международными стандартами (предельное значение - 60%) и составляет на 1 января 2008 года 35,9% ВВП.

Отношение объема консолидированного внешнего долга по состоянию на 1 января 2008 года к объему экспорта товаров и услуг за 2007 год составляет 117,5%, что является допустимым уровнем.

Сохранение такой тенденции повышает зависимость экономики отечественного банковского и корпоративного секторов страны от внешней конъюнктуры, создает условия усиления уязвимости экономического и финансового положения страны.

По мнению Счетной палаты, учитывая риски, имеющиеся на мировых финансовых рынках, Правительству Российской Федерации необходимо принять меры по предотвращению наращивания консолидированного внешнего долга Российской Федерации, развитию механизмов внутреннего кредитования секторов экономики и замещению внешних заимствований внутренними.

12. Выводы и предложения

12.1. Несомненными достоинствами законопроекта являются практическая реализация принципов среднесрочного бюджетного планирования, концентрация бюджетных расходов на приоритетных направлениях, повышение устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

12.2. Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономического развития на 2009 год и на период до 2011 года (далее - прогноз) характеризуются некоторым замедлением темпов прироста экономики с 6,7% в 2009 году до 6,2% в 2011 году при достаточно благоприятной конъюнктуре мировых рынков для основных товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть марки "Юралс" (с 95 до 88 долларов США за баррель), на фоне постепенного снижения уровня потребительских цен (декабрь к декабрю) с 8,5% до 6,8% и существенного ослабления обменного курса рубля по отношению к доллару США с 24,7 до 27,3 рубля за доллар США.

В целом за 2001 - 2010 годы реальный объем ВВП увеличится в 1,9 раза, что не позволяет решить задачу удвоения ВВП за десять лет, поставленную Президентом Российской Федерации.

По мнению Счетной палаты, темпы роста и параметры объемов ВВП, ожидаемых в 2008 году и прогнозируемых на 2009 - 2011 годы, требуют дополнительного обоснования в связи с необходимостью дополнительной аргументации прогнозируемых объемов экспорта и импорта, а также индексов-дефляторов ВВП.

Прогнозируемое уменьшение инфляции не решает задачу, поставленную Президентом Российской Федерации, по снижению уровня инфляции до 3 - 4% в год, решение которой необходимо для стимулирования инвестиций в отечественную экономику и повышения склонности населения к сбережениям.

На фоне снижения уровня инфляции в прогнозе заложен ускоренный рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий, существенное ослабление обменного курса рубля по отношению к доллару США, что может создать определенные риски по обеспечению прогнозируемого уровня инфляции, финансирования запланированных расходных обязательств федерального бюджета и потребовать от Правительства Российской Федерации и Банка России дополнительных мер финансового регулирования.

Анализ проекта основных направлений денежно-кредитной политики Банка России на 2009 - 2011 годы, рассмотренного на заседании Правительства Российской Федерации 21 августа 2008 года, показывает наличие расхождений по приросту денежного агрегата М2 в 2009 году между расчетами, проведенными Счетной палатой по материалам Банка России (22 - 23%), и прогнозом (27 - 28%), что свидетельствует о необходимости обеспечения соответствия указанных показателей материалов Банка России и прогноза.

Прогнозируемый рост стоимостных объемов импорта товаров при стабилизации объемов экспорта товаров приведет к сокращению сальдо внешней торговли в 2011 году к оценке 2008 года в 10,9 раз, что может создать риски для устойчивого социально-экономического развития в среднесрочной и долгосрочной перспективе. При этом предусматривается значительное замедление темпов роста цен на все товары российского экспорта и на поставляемые по импорту в страну продовольственные товары и сельскохозяйственное сырье, машины, оборудование и транспортные средства, что требует дополнительного обоснования.

В Бюджетном послании поставлена задача реализации принципа достоверности экономического прогнозирования, существенного повышения надежности и расширения горизонта прогноза социально-экономического развития, указано на необходимость минимизировать внесение поправок в утвержденные бюджеты.

Однако достоверность и надежность прогноза основных макроэкономических показателей остается на низком уровне. Так, отклонения данных уточненного прогноза от первоначального по 2008 году составляют: по объему ВВП - 25,9%, темпу его роста - 1,7 процентного пункта, уровню инфляции - 4,8 процентного пункта; по 2009 году - 29,7%, 0,7 процентного пункта, 2 процентных пункта; по 2010 году - 32%, 0,4 процентного пункта, 1 процентный пункт соответственно. Это оказывает существенное влияние на стабильность и качество бюджетного планирования.

В утвержденный федеральный бюджет на 2008 - 2010 годы 4 раза вносились изменения, причем в двух случаях (марте и июле 2008 года) корректировались его основные характеристики. В результате доходы по сравнению с первоначально утвержденными параметрами в 2008 году увеличены на 34,9%, в 2009 году - на 27,5%, в 2010 году - на 28,6%, расходы - на 6,9%, 17,4%, 19% соответственно, объем профицита превысил установленный в 2008 году в 26,2 раза, в 2009 году - в 53 раза, а в 2010 году бездефицитный бюджет изменен на профицитный с объемом 734,98 млрд. рублей. В свою очередь, параметры основных характеристик законопроекта превышают скорректированные доходы на 2009 и 2010 годы на 14,8 - 12,8%, расходы - на 3,2 - 6,8%, профицит - в 2,5 - 2 раза.

В условиях формирования федерального бюджета на трехлетний период и реализации принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат, прогноз должен с большой степенью точности и надежности определять исходные условия для разработки проекта федерального бюджета, иметь целевой характер, то есть отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе.

Правительству Российской Федерации необходимо ускорить разработку и утверждение долгосрочной бюджетной стратегий на период до 2023 года, концепции долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, а также федерального закона "О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации".

12.3. В Бюджетном послании отмечено, что нынешняя структура российской экономики еще не отвечает современным требованиям динамично развивающейся страны, существенно отличается от структуры экономики развитых стран, где высок удельный вес образования, науки, здравоохранения.

Сравнительный анализ структуры расходов бюджетных систем Российской Федерации и стран "Группы семи" показывает, что доля расходов на образование и социальную защиту в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации ниже, чем в большинстве стран, а на здравоохранение - ниже всех развитых стран. При этом на 2009 - 2011 годы предусматривается снижение доли бюджетных расходов на здравоохранение и образование в общем объеме расходов бюджетной системы Российской Федерации.

Низкой остается в России доля бюджетных расходов на защиту окружающей среды, которая существенно меньше аналогичного показателя в экономически развитых странах. Вместе с тем на высоком уровне сохраняется доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство.

12.4. Объем доходов федерального бюджета законопроектом увеличивается в 2011 году на 43,2% по сравнению с законодательно утвержденным показателем на 2008 год (далее - 2008 год), при этом их доля в ВВП снижается с 21,2% в 2008 году до 19% в 2011 году.

Доля доходов без учета нефтегазовых доходов в общем объеме прогнозируемых доходов федерального бюджета увеличивается с 52,6% в 2008 году до 63,9% в 2011 году, в ВВП - с 11,2% до 12,1%, а доля нефтегазовых доходов снижается до 36,1% и 6,9% соответственно. Таким образом. Правительством Российской Федерации прогнозируется снижение зависимости доходной части федерального бюджета от доходов от уплаты ряда налогов и сборов на нефть, газ и нефтепродукты.

Основную долю доходов федерального бюджета в 2011 году по-прежнему будут составлять доходы от уплаты НДС - 35% (25,7% в 2008 году), таможенных пошлин - 33,4% (38,5%), НДПИ - 11,5% (16,3%), налога на прибыль организаций - 7,3% (7,2%).

Доходы федерального бюджета от уплаты налога на прибыль организаций, НДС, акцизов, вывозных таможенных пошлин требуют дополнительного обоснования и (или) уточнения. Имеются расхождения между показателями, содержащимися в прогнозе, и показателями, используемыми в расчетах поступлений от ряда налогов. Представляется необходимым в состав показателей прогноза включать те показатели, которые действительно будут использоваться при осуществлении расчетов доходов федерального бюджета.

Неналоговые доходы в 2011 году по сравнению с 2008 годом увеличиваются на 24,1% за счет увеличения доходов от внешнеэкономической деятельности, доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, платежей при пользовании природными ресурсами.

Потенциальным резервом увеличения доходов федерального бюджета в 2009 - 2011 годах могли бы стать дополнительные доходы, полученные в результате активизации работы по сокращению совокупной задолженности по федеральным налогам и сборам и таможенным платежам, санкциям и пеням в бюджетную систему Российской Федерации, которая на 1 июля 2008 года (без ЕСН и задолженности ликвидированных и признанных банкротом организаций) составила 904,8 млрд. рублей, или 2,1% ВВП.

В целях реализации задач Бюджетного послания Правительству Российской Федерации целесообразно ускорить внесение изменений в налоговое законодательство в части совершенствования налогового контроля за использованием трансфертных цен, введения налога на недвижимость, формирования института консолидированной налоговой отчетности, а также принять меры по повышению качества управления государственной собственностью.

12.5. Объем расходов в проекте федерального бюджета предусмотрено увеличить в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 4 295,8 млрд. рублей, или на 61,2%, при этом их доля в ВВП увеличивается с 16,6% в 2008 году до 16,7% в 2011 году.

Расходы федерального бюджета на 2009 - 2011 годы сформированы исходя из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение.

Законопроектом предусматривается увеличение непроцентных расходов в 2009 году по сравнению с предыдущим годом на 1 961,6 млрд. рублей, в 2010 году - на 1 259,7 млрд. рублей, в 2011 году - на 923,2 млрд. рублей. Доля непроцентных расходов в ВВП в 2011 году предусмотрена на уровне 2008 года и составит 16,3%.

Темпы прироста непроцентных расходов в 2009 - 2011 годах снижаются в номинальном и особенно в реальном выражении. Начиная с 2010 года темпы роста непроцентных расходов в реальном выражении предусматриваются ниже темпов роста экономики (ВВП). Так, если в 2009 году по сравнению с предыдущим годом темпы прироста в номинальном выражении составят 128,6% (в реальном - 117,4%), в 2010 году - 114,3% (106%), в 2011 году -109,2% (101,3%).

В 2011 году наибольший прирост непроцентных расходов по сравнению с 2008 годом (более 50%) предусматривается по разделам "Национальная экономика", ((Жилищно-коммунальное хозяйство", "Здравоохранение, физическая культура и спорт", "Межбюджетные трансферты", "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность", "Охрана окружающей среды".

Более чем на 40% предусматривается прирост расходов федерального бюджета по разделам "Национальная оборона" и "Образование".

Ниже среднего уровня предусматривается увеличение расходов по разделам "Общегосударственные вопросы" (на 29,8%), "Культура, кинематография и средства массовой информации" (на 22,1%), "Социальная политика" (на 11,7%).

Следует повысить прозрачность расходов федерального бюджета, направляемых на восстановление производственной и социальной инфраструктуры Южной Осетии. По мнению Счетной палаты, целесообразно поручить Правительству Российской Федерации разработать и утвердить в установленном порядке специальную программу оказания финансовой поддержки Южной Осетии.

Структура непроцентных расходов федерального бюджета в разрезе разделов классификации расходов бюджетной системы Российской Федерации остается достаточно стабильной.

Характерно дальнейшее увеличение доли межбюджетных трансфертов: в 2008 году - 36,9%, в 2011 году - 38,3%. Увеличилась доля блока национальной экономики и инфраструктуры: в 2008 году - 12,4%, в 2011 году - 14,5%. Снижается доля расходов "силового блока": в 2008 году - 26,9%, в 2011 году - 26,3% и социального блока: в 2008 году - 13,7%, в 2011 году - 12,3%.

В материалах к законопроекту представлены отдельные действующие и принимаемые расходные обязательства, объем которых составляет в 2009 году лишь 19,7% общей суммы расходов федерального бюджета, в 2010 году - 24%, в 2011 году - 26,1%.

В Бюджетном послании обращено внимание на важность эффективного расходования бюджетных средств за счет перехода к финансовому обеспечению государственных услуг на основе государственного задания. Однако Правительством Российской Федерации соответствующее постановление в истекшем периоде 2008 года не принято, и расходы федерального бюджета сформированы в отсутствие государственных заданий.

Не сформирована система мониторинга эффективности бюджетных расходов, а также оценки эффективности использования финансовых ресурсов, передаваемых государственным корпорациям.

Таким образом, формирование расходов федерального бюджета на 2009 - 2011 годы осуществлено в условиях отсутствия критериев эффективности и результативности расходов, что не позволяет провести точную оценку обоснованности бюджетных ассигнований по отдельным направлениям расходования бюджетных средств.

12.6. В ведомственной структуре законопроекта бюджетные ассигнования по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов по 10 главным распорядителям средств федерального бюджета отражены со знаком "минус".

Счетная палата полагает неприемлемым установление в данном законопроекте и в аналогичных проектах законов указанных отрицательных значений по выплачиваемым из федерального бюджета денежным средствам, так как это не соответствует нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, существенно снижает прозрачность федерального бюджета, и не позволит осуществить проверку годовых отчетов об исполнении федерального бюджета в части исполнения законодательно установленных бюджетных ассигнований.

В связи с изложенным Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе Правительству Российской Федерации внести предложения об их исключении, а также подготовить поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие установление наряду с изменениями утвержденных параметров планового периода абсолютных положительных показателей с учетом изменений.

Соответствующие замечания Счетной палаты имеются и по Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 - 2010 годов" в части расходов федерального бюджета на 2008 год.

12.7. Анализ представленных одновременно с проектом федерального бюджета материалов не позволяет сделать вывод о решении поставленной в Бюджетном послании задачи обеспечения корреляции докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2009 - 2011 годы, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований.

Кроме того, анализ проектов докладов субъектов бюджетного планирования о результатах и основных направлениях деятельности на 2009 - 2011 годы, проведенный Счетной палатой, показал, что в ряде случаев стратегические цели, тактические задачи и показатели по их реализации требуют корректировки и уточнения.

Не в полной мере сбалансирована система показателей, которые не всегда отвечают поставленным целям и задачам (Минрегион России, Минпромторг России, Минкомсвязь России, Минобрнауки России). В ряде случаев не приведены целевые значения показателей (Минпромторг России, Минсельхоз России, Минкомсвязь России, Минюст России) или слабо обоснованы (Минтранс России, Минфин России, Минобрнауки России, Минрегион России, МЧС России), приняты недостаточно напряженные планы по целевому уровню показателей (Минобрнауки России, Минкультуры России).

В проектах докладов Минпромторга России, Минтранса России, Минюста России, МВД России не представлено распределение бюджетных средств по целям и задачам. В ряде случаев динамика планируемых результатов ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета (Минкультуры России, Минсельхоз России, Минтранс России, Минкомсвязь России, Минобрнауки России, Минприроды России, МЧС России).

В целом принципы бюджетирования, ориентированного на результат, в проектах докладов реализованы не в полной мере.

12.8. Расходы федерального бюджета на реализацию приоритетных национальных проектов в целом снижаются по сравнению с предыдущим годом: в 2009 году - на 2,4%, в 2010 году - на 8,3%, в 2011 году - на 32,2%.

Это связано с тем, что по национальному проекту "Образование" в среднесрочной перспективе предусматривается завершение реализации ряда направлений, а также отражение отдельных расходов по Рособразованию и их передача субъектам Российской Федерации, по национальному проекту "Здоровье" основной рост расходов предусмотрен на 2009 год и обусловлен повышением заработной платы работникам бюджетной сферы, по национальному проекту "Развитие агропромышленного комплекса" финансирование мероприятий предусматривается в рамках соответствующей государственной программы.

Отмечается недостаточная прозрачность расходов, связанных с подготовкой Олимпиады и с развитием г. Сочи как горноклиматического курорта. Аналогичная ситуация в 2006 году отмечалась при реализации национальных проектов, которая была разрешена путем введения дополнительных отдельных кодов бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

С учетом опыта ведения учета расходов на национальные проекты и в целях контроля за целевым и эффективным использованием бюджетных средств, направляемых на подготовку и проведение Олимпиады, Счетная палата полагает необходимым принять меры по идентификации указанных расходов бюджетов и выделить их в самостоятельное приложение к закону о федеральном бюджете.

12.9. Расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ в 2011 году по сравнению с 2008 годом возрастут на 627,6 млрд. рублей, или на 79,5%, и будут сконцентрированы в 43 программах (в 2009 году - 59, в 2010 году - 58). Значительная часть расходов направлена на развитие инфраструктуры, науки и технологий, а также на финансовое обеспечение мероприятий в области безопасности и экологии.

Анализ расходов на финансирование ФЦП показывает, что в законопроект включены ФЦП, не утвержденные в установленном порядке, в том числе на 2009 год - 6 ФЦП на сумму 53,1 млрд. рублей, на 2010 год - 6 ФЦП на сумму 54,3 млрд. рублей, на 2011 год - 5 ФЦП на сумму 37,7 млрд. рублей.

По каждому финансовому году бюджетные ассигнования около трети утвержденных ФЦП не соответствуют объемам финансирования, указанным в паспортах программ.

Расходы федерального бюджета на ФАИП увеличены в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 670,5 млрд. рублей, или на 99,5%, однако указанные расходы в отдельном приложении к законопроекту на 2009 2011 годы не отражены, а представлены в качестве приложения к пояснительной записке, что не позволяет экономически оценить обоснованность предусмотренных бюджетных ассигнований, а в последующем затруднит проведение анализа и мониторинга эффективности реализации государственных инвестиций.

Правительству Российской Федерации следует в кратчайшие сроки принять не утвержденные в установленном порядке ФЦП, внести необходимые изменения в постановления Правительства Российской Федерации в части приведения объемов финансирования ряда ФЦП в соответствие с объемами финансирования в законопроекте.

В целом следует также активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными количественно измеримыми результатами их использования, исключить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных программ, разработать и утвердить во всех программах показатели и индикаторы оценки деятельности государственных заказчиков в целях повышения их ответственности за конечный результат.

В целях реализации задач, поставленных в Бюджетном послании, Правительству Российской Федерации необходимо принять в полном объеме решения, касающиеся порядка разработки и реализации долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ.

12.10. Анализ основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2009 - 2011 годы свидетельствует, что удельный вес доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общих доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в 2009 - 2011 годах составит порядка 35%.

На формирование расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации также будет оказывать влияние увеличение заработной платы работников бюджетной сферы, рост минимальной оплаты труда и доведение ее размера в 2010 году до прожиточного минимума трудоспособного населения.

Объем межбюджетных трансфертов без учета трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов составит в 2009 году 1,2 трлн. рублей и увеличится по сравнению с 2008 годом на 187 млрд. рублей, или на 18%, в 2010 - 2011 годах сохранится практически на уровне 2009 года. Доля трансфертов будет снижаться как в общих расходах федерального бюджета, так и относительно ВВП.

Характерной особенностью формирования межбюджетных отношений в 2009 - 2011 годах является существенное снижение количества субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности с 71 в 2009 году до 45 в 2011 году.

В 2009 - 2011 годах предусматривается дальнейший рост расходов федерального бюджета на предоставление субвенций регионам, что связано с увеличением их количества и индексацией. Без учета субвенций, предусмотренных регионам, на финансирование передаваемых государственных полномочий, увеличение объема межбюджетных трансфертов составит в 2011 году всего 116,6 млрд. рублей, или 13,6%, по сравнению с 2008 годом.

В законопроекте не представлен проект распределения бюджетных ассигнований по субвенции на осуществление полномочий по проведению статистических переписей, не предусмотрены средства федерального бюджета на осуществление переданных полномочий по объектам культурного наследия, не представлены методики (проекты) распределения по двум субвенциям, а по отдельным межбюджетным трансфертам объем бюджетных ассигнований планируется на уровне 2008 года.

Анализ прогноза социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2009 - 2011 годы свидетельствует о дальнейшем усилении межрегиональной дифференциации по основным социально-экономическим показателям. Проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации и выравнивания в их развитии, не в полной мере направлена на создание стимулов для эффективного социально-экономического развития регионов.

12.11. В Бюджетном послании подчеркнуто, что обеспечение сбалансированности пенсионной системы является одной из наиболее серьезных проблем экономической политики.

В межбюджетных трансфертах бюджетам государственных внебюджетных фондов подавляющую долю (95%) составляют трансферты Пенсионному фонду, которые в 2009 году составят 1,7 трлн. рублей (на 19,6% больше, чем в предыдущем году), в 2010 году - 2,3 трлн. рублей (на 37%), в 2011 году - 2,7 трлн. рублей (на 16%).

Объем бюджетных ассигнований из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета ПФР увеличится в 2011 году по сравнению с 2008 годом почти в три раза и составит 384 млрд. рублей, расходы на выплату базовой части трудовой пенсии - в 1,8 раза и составят 1,5 трлн. рублей. Доля ЕСН в объеме бюджетных ассигнований, выделяемых ПФР на выплату базовой части трудовой пенсии, будет снижаться и составит в 2011 году лишь 55,2% (в 2007 году - 68,6%).

Анализ состояния пенсионной системы показывает, что наблюдается углубление негативных тенденций в ее развитии, обусловленных риском потери финансовой устойчивости Пенсионного фонда в связи с существенным ростом дефицита его бюджета, низкой эффективностью управления пенсионными накоплениями, и требуется принятие мер по формированию устойчивого механизма пенсионного обеспечения на длительную перспективу.

12.12. В соответствии с законопроектом предусмотрено снижение профицита федерального бюджета с 1,9 трлн. рублей в 2008 году до 1,5 трлн. рублей в 2011 году, или на 21%, по отношению к ВВП - с 4,6% до 2,3%.

Ненефтегазовый дефицит увеличивается с минус 2,3 трлн. рублей в 2008 году до минус 3,1 трлн. рублей, или на 35%. Увеличение ненефтегазового дефицита приводит к увеличению нефтегазового трансферта в 2011 году по сравнению с 2008 годом на 366,6 млрд. рублей и источников финансирования дефицита федерального бюджета - на 444,3 млрд. рублей, которые в 2011 году составят 2,5 трлн. рублей (3,7% ВВП) и 614,6 млрд. рублей (0,9% ВВП) соответственно.

Резервный фонд в 2009 - 2011 годах прогнозируется на уровне нормативной величины (10% ВВП) и составит в 2011 году 6,8 трлн. рублей, что на 3,3 трлн. рублей, или почти в 2 раза больше, чем в 2008 году. Фонд национального благосостояния в 2011 году составит 6,1 трлн. рублей, или 9% ВВП, и увеличится по сравнению с 2008 годом на 3,4 трлн. рублей, или на 3,2 процентного пункта ВВП. При этом объемы использования Фонда национального благосостояния на софинансирование пенсионных накоплений законопроектом не определены.

В связи с предусмотренной Бюджетным кодексом Российской Федерации конструкцией федерального бюджета, прогнозированием Резервного фонда на уровне нормативной величины, ускоренным формированием Фонда национального благосостояния и необходимостью обеспечения сбалансированности ненефтегазового дефицита федерального бюджета объем привлечения из источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета увеличится в 2011 году до 1 077,4 млрд. рублей, в том числе за счет государственных внутренних заимствований до 1 023,8 млрд. рублей, или в 1,9 раза по сравнению с 2009 годом.

Объем государственного долга за 2009 - 2011 годы увеличится в 1,7 раза и составит 4,8 трлн. рублей (7,2% ВВП) за счет роста государственного внутреннего долга, который увеличится на 1,9 трлн. рублей, или в 2 раза, и составит 3,7 трлн. рублей (5,5% ВВП). Ежегодный прирост заимствований на внутреннем рынке составит 27 - 52%. Необходимо отметить, что процентные ставки по внутренним заимствованиям значительно выше доходности от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. При этом имеется возможность сократить сами заимствования за счет активизации работы по погашению задолженности по кредитам, предоставленным Российской Федерацией, которая на 1 января 2008 года составила 1,9 трлн. рублей.

Такая долговая политика приводит к увеличению расходов на обслуживание государственного долга, которые в 2011 году составят 308,1 млрд. рублей и увеличатся по сравнению с 2008 годом на 128,25 млрд. рублей, или в 1,7 раза. При этом необходимо учитывать, что увеличение расходов на обслуживание государственного долга, в свою очередь, приводит к увеличению ненефтегазового дефицита и необходимости увеличения новых заимствований.

Следует также отметить, что в первом полугодии 2008 года на низком уровне оставалась эффективность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. До настоящего времени не внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающие меры по решению поставленной в Бюджетном послании задачи расширения состава активов, в которые могли бы надежно и эффективно размещаться средства Фонда национального благосостояния. С учетом складывающейся обстановки возрастают риски размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в целом международных резервов Российской Федерации в долговые обязательства США.

По данным Банка России, консолидированный внешний долг за 2007 год увеличился на 49,2% и составил на 1 января 2008 года 463,5 млрд. долларов США (35,9% ВВП), за I квартал 2008 года его объем возрос на 2,9% и по состоянию на 1 апреля 2008 года составил 477,1 млрд. долларов США (28% ВВП). Сохранение данной тенденции повышает зависимость от внешних факторов отечественного банковского и корпоративного секторов экономического и финансового положения страны в целом.

По мнению Счетной палаты, Банку России, Правительству Российской Федерации следует повысить надежность и эффективность управления международными резервами, принять меры по предотвращению наращивания консолидированного внешнего долга, а также по сокращению темпов роста внутреннего долга.

12.13. Из 25 статей законопроекта отдельные нормы 4 статей не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Законопроект устанавливает дополнительно к нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации 22 основания для внесения в 2009 году изменений в показатели сводной бюджетной росписи, что приведет в ходе исполнения федерального бюджета к значительному перераспределению законодательно утвержденных расходов. Отдельные нормы 5 статьей законопроекта не относятся к сфере ведения федерального закона о федеральном бюджете. Имеются отдельные замечания по двум законопроектам, представленным одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

По мнению Счетной палаты, при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе целесообразно привести указанные в Заключении статьи законопроекта в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации, рассмотреть целесообразность включения в закон статей, не относящихся к сфере ведения законопроекта, устранить замечания, касающиеся законопроектов, представленным одновременном с проектом закона о федеральном бюджете.

В целях реализации отдельных норм 14 статей законопроекта Правительству Российской Федерации необходимо принять или уточнить не менее 30 нормативных правовых актов.

Учитывая практику позднего принятия нормативных правовых актов по реализации федерального закона о федеральном бюджете, по мнению Счетной палаты, Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить принятие указанных нормативных правовых актов до начала финансового года.

12.14. На основании изложенного Счетная палата полагает необходимым при рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении учесть замечания и предложения, содержащиеся в настоящем Заключении.