Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2013 г. N 19АП-6/13

г. Воронеж

12 февраля 2013 г.

Дело N А08-4204/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 февраля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 февраля 2013 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Сергуткиной В.А.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щеголевой Е.В.,

при участии:

от ООО "Дмитротарановский сахарный завод": Краснова И.В., представителя по доверенности N 47 от 29.05.2012,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Белгородской области: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Белгородской области на решение Арбитражного суда Белгородской области от 07.12.2012 по делу N А08-4204/2012 (судья Мироненко К.В.) по заявлению ООО "Дмитротарановский сахарный завод" (ИНН 3102022471, ОГРН 1063130027311) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Белгородской области (ИНН 3123110753, ОГРН 1043107030724) о признании недействительным предписания от 04.05.2012 N 19/4074,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Дмитротарановский сахарный завод" (далее - ООО "Дмитротарановский сахарный завод", Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области (далее - Управление Росприроднадзора, административный орган) о признании недействительным предписания Управления об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды от 04.05.2012 г. N 19/4074.

Решением Арбитражного суда Белгородской области от 07.12.2012 заявленное требование удовлетворено, предписание от 04.05.2012 г. N 19/4074 признано недействительным.

Не согласившись с решением, административный орган обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда области отменить, как принятое с нарушением норм действующего законодательства.

В обоснование доводов своей жалобы Управление ссылается на то, что правовым основанием рейдовых мероприятий, проведенных 20.04.2012, явились Методические рекомендации по проведению рейдовых мероприятий на территории субъектов Российской Федерации от 14.11.2011, разработанные с целью исполнения поручений Министерства природных ресурсов и экологии РФ для их применения на подведомственной территории, и предназначенные для исполнения в деятельности территориальных органов Росприроднадзора, а именно Управления по Белгородской области. Заявитель жалобы указывает, что рейдовые мероприятия осуществляются в целях обнаружения нарушений природоохранного законодательства, повлекших загрязнение водного объекта. При этом ссылается на то, что рейдовая проверка предполагает выезд государственных инспекторов по заранее определенному маршруту, в связи с чем, при организации такого мероприятия заранее невозможно определить потенциального нарушителя. По мнению Управления, поскольку планирование рейдовых мероприятий действующим законодательством не предусмотрено, их проведение не подпадает под действие Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Таким образом, податель жалобы считает, что при проведении рейдовых мероприятий Управлением были соблюдены все требования законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, которым руководствуется в своей деятельности Управление Росприроднадзора по Белгородской области.

Представитель ООО "Дмитротарановский сахарный завод", в судебном заседании апелляционного суда против удовлетворения апелляционной жалобы возражал по основаниям, изложенным в отзыве на жалобу, полагая принятое решение не подлежащим отмене. В обоснование своих возражений указывает, что оснований, со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, по которым Управление обжалует решение, а также доказательств, опровергающих и позволяющих отменить судебный акт, апелляционная жалоба не содержит. Общество полагает, что заявитель жалобы безосновательно игнорирует положения закона N 294-ФЗ.

Административный орган в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции явку своего представителя не обеспечил. На основании статей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие представителя лица, участвующего в деле, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства.

Изучив материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав и обсудив пояснения участника процесса, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого решения.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Управлением Росприроднадзора в отношении ООО "Дмитротарановский сахарный завод" в апреле 2012 г. (с 19.04.2012 по 20.04.2012) на основании приказа от 18.04.2012 г. N 128 проведены рейдовые мероприятия в целях выявления нарушений природоохранного законодательства.

Сотрудниками Управления Росприроднадзора была обследована береговая полоса и водоохранная зона р.Лопань в с.Дмитротарановка.

Результаты осмотра зафиксированы в акте обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранного законодательства N 1/4074/4065 от 20.04.2012.

Согласно данному акту, река Лопань в месте впадения ручья Красный Октябрь в пруд на реке Лопань визуально чистая и не имеет запаха, река Лопань при впадении в технический пруд ООО "Дмитротарановский сахарный завод" также визуально чистая и не имеет запаха. В месте сброса Обществом сточных вод от площадок хранения и промывки свеклы в пруд на р.Лопань вода визуально темного цвета, присутствуют остатки свеклы в желобе, по которому происходит сброс, и в самом пруду. После выхода из технического пруда предприятия на расстоянии 500 м вниз по течению, вода мутная ближе к черному цвету и имеет запах сероводорода (другие источники загрязнения в этом промежутке исключены и визуально не зафиксированы).

Управлением с привлечением ведущего инженера филиала ЦЛАТИ по Белгородской области с целью определения концентрации в воде загрязняющих веществ были отобраны пробы воды из реки Лопань: из руслового пруда в месте хранения и сброса с площадки сахарной свеклы, в 100 м выше места впадения ручья Красный Октябрь в пруд на реке Лопань, в 50 м выше впадения в русловой пруд, ниже руслового пруда. Административным органом составлен акта отбора проб воды N 140 от 19.04.2012.

Пробы были отправлены в филиал ФБУ "ЦЛАТИ по ФСО" по Белгородской области для химического анализа.

На основании полученных протоколов качественного химического анализа проб воды от 25.04.2012 и акта обследования от 20.04.2012 Управлением Росприроднадзора 04.05.2012 ООО "Дмитротарановский сахарный завод" выдано предписание N 19/4074 об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, согласно которому Обществу в срок до 31.05.2012 г. было необходимо разработать план водоохранных мероприятий.

Полагая оспариваемое предписание от 04.05.2012 г. вынесенным с нарушением норм действующего законодательства, Общество обратилось в арбитражный суд с рассмотренным требованием.

Арбитражный суд Белгородской области, удовлетворяя заявленное требование, пришел к выводу о том, что при проведении проверки Общества административным органом допущены грубые нарушения Федерального закона N 294-ФЗ. В этой связи суд области счел вынесенное по результатам такой проверки предписание незаконным.

Апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции и не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта в связи со следующим.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом для признания недействительными актов и незаконными действий (бездействия) необходимо одновременное существование указанных в статье 198 АПК РФ условий: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

Согласно статье 60 Водного кодекса Российской Федерации, при эксплуатации водохозяйственной системы запрещается осуществлять сброс в водные объекты сточных вод, не подвергшихся санитарной очистке, обезвреживанию (исходя из недопустимости превышения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах), а также сточных вод, не соответствующих требованиям технических регламентов.

При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с Кодексом и другими федеральными законами (часть 2 статьи 55 Кодекса).

В соответствии с ч. 1 ст. 7.1 Водного кодекса Российской Федерации водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются, в том числе, лицами, использующими водные объекты в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации.

С учетом приведенных положений закона, ООО "Дмитротарановский сахарный завод" при эксплуатации технического пруда в целях сброса сточной воды от площадок хранения и промывки свеклы должно осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов от негативного воздействия.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что Управлением в ходе рейдовых мероприятий было установлено оказание Обществом негативного влияния на реку Лопань и ухудшение ее естественных условий, выразившихся в превышении предельно допустимой концентрации загрязняющих веществ, в результате чего заявителю выдано предписание об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования, согласно которому Обществу было необходимо разработать план водоохранных мероприятий.

Порядок осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов установлен "Положением об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов", утвержденным Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801.

В силу п. 4 данного Положения, государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере природопользования непосредственно и через свои территориальные органы.

Таким образом, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Белгородской области является органом, уполномоченным на осуществление государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов является разновидностью государственного экологического контроля, порядок проведения которого регламентируется Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27.01.2009 N 53.

Согласно пункту 10 названных Правил, государственный экологический контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (на объектах, указанных в пункте 5 Правил) и уполномоченными органами (на объектах, указанных в пункте 6 Правил), а также в форме внеплановых проверок с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан.

Согласно п. 14 "Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25.12.2006 N 801, мероприятия по государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Названным законом урегулированы отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

При этом среди перечисленных в статье 1 Федерального закона N 294-ФЗ видов государственного контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются положения данного закона, государственный экологический контроль не приведен.

Таким образом, при проведении в отношении ООО "Дмитротарановский сахарный завод" мероприятий по выявлению нарушений природоохранного законодательства Управление должно было руководствоваться как нормами названного закона, так и "Положением об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов".

Совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) в отношении юридического лица мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемой ими деятельности обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, представляют собой проверку (п.6 ст. 2 Закона N 294-ФЗ).

Статьи 9 и 10 Федерального закона N 294-ФЗ, как и указанные положения Правил осуществления контроля предусматривают осуществление плановых и внеплановых проверок.

Пунктом 5 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что внеплановая выездная проверка юридических лиц может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Доказательств того, что мероприятия были проведены административным органом в связи с истечением срока исполнения Обществом ранее выданного предписания, или в связи с поступлением в Управление обращений и заявлений граждан о возникновении угрозы или о причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, либо о нарушении прав потребителей, материалы дела не содержат.

Таким образом, фактически проведенную проверку по смыслу закона N 294-ФЗ нельзя признать внеплановой.

Согласно ч.ч. 1,2,3,12 ст. 9 названного закона, предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов. О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Апелляционной коллегией установлено, что распоряжение или приказ о проведении проверки (плановой, внеплановой) в отношении ООО "Дмитротарановский сахарный завод" в соответствии с типовой формой, с назначением должностных лиц, уполномоченных проводить проверку, административным органом не принимались, о проведении проверки Общество органом государственного контроля не уведомлялось.

Из акта обследования N 1/4074/4065 и акта отбора проб воды N 140 усматривается, что при осуществлении проверочных мероприятий и отборе проб воды руководитель ООО "Дмитротарановский сахарный завод" или иное уполномоченное им лицо не присутствовал.

Акт проверки, соответствующий по содержанию требованиям ст. 16 Закона N 294-ФЗ, Управлением Росприроднадзора по Белгородской области не составлялся, требование закона о необходимости вручения одного экземпляра акта проверки руководителю Общества Управлением не соблюдено.

Как следует из представленного в дело приказа от 18.04.2012 N 128, Управлением Росприроднадзора по Белгородской области проведены рейдовые мероприятия, которые как вид государственного контроля (надзора) не предусмотрены нормами действующего законодательства в сфере осуществления государственного экологического контроля.

Федеральный закон N 294-ФЗ понятия "рейдовые мероприятия" не содержит.

Ссылка Управления на Методические рекомендации по проведению рейдовых мероприятий на территории субъектов Российской Федерации от 14.11.2011, как на правовое основание для проведения проверки, несостоятельна, поскольку данные рекомендации в установленном законом порядке не опубликованы, а следовательно не обладают общеобязательной юридической силой, имеют рекомендательный характер для территориальных органов Росприроднадзора.

Из содержания указанных Рекомендаций следует, что при проведении рейдовых мероприятий уполномоченным органам необходимо принимать меры к выявлению фактов нарушений, их фиксации, а также сбору доказательств для компенсации вреда, причиненного объектам охраны окружающей среды.

С учетом приведенных положений, апелляционный суд приходит к выводу о том, что обнаруженные в ходе рейдовых мероприятий нарушения природоохранного законодательства могли явиться поводом для проведения проверки.

Заявляя, что проверочные мероприятия являются рейдовыми, административным органом не обосновано со ссылкой на законодательство о возможности выдачи предписания по результатам таких мероприятий.

Согласно ч.1 ст.17 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием срока их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда.

Учитывая, что в рассматриваемом случае по результатам проведенных мероприятий Управлением Обществу было выдано оспариваемое предписание о необходимости устранения нарушения законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в целях придания составленным в ходе проведенной проверки процессуальным документам доказательственной силы, административный орган должен был соблюсти в том числе нормы законодательства в области организации и осуществления государственного контроля (надзора).

Согласно части 1 статьи 20 Федерального закона N 294-ФЗ, результаты проверки, проведенной органом государственного контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица.

К грубым нарушениям в соответствии с частью 2 статьи 20 указанного Федерального закона относятся в том числе: нарушение ст.ст. 9, 10 в части срока уведомления о проведении проверки, отсутствия оснований проведения плановой проверки; нарушение ч. 1 ст. 14 данного Федерального закона в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора); нарушение ч. 4 ст. 16 закона в части непредставления акта проверки; нарушение ч. 3 ст. 9 указанного Федерального закона в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

При изложенных обстоятельствах, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что при проведении проверочных мероприятий административным органом допущены грубые нарушения требований Федерального закона N 294-ФЗ, а следовательно вынесенное по ее результатам предписание является недействительным.

Вынесенное по результатам проверки в отсутствие законных оснований предписание незаконно возлагает на заявителя обязанности по разработке плана водоохранных мероприятий, а также создает препятствия для осуществления Обществом экономической деятельности

В этой связи, суд области учел наличие совокупности указанных в статье 198 АПК РФ условий для признания недействительными ненормативного акта и правомерно удовлетворил требование Общества о признании недействительным предписания Управления Росприроднадзора по Белгородской области от 04.05.2012 г. N 19/4074.

Апелляционная инстанция находит, что судом дана правильная оценка представленным доказательствам, выводы сделаны с учетом фактических обстоятельств, установленных по делу, нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно.

Доводы жалобы, исследованные апелляционной инстанцией, не позволяют сделать вывод о незаконности обжалуемого судебного акта, они выражают лишь несогласие с изложенными судом выводами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, обжалуемый судебный акт следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В силу пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, государственные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, от уплаты государственной пошлины освобождены, и Управлением пошлина не уплачивалась. В этой связи оснований для распределения судебных расходов у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, ст.ст. 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 07.12.2012 по делу N А08-4204/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

В.А. Сергуткина П.В. Донцов