Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2013 г. N 18АП-587/13

г. Челябинск

18 февраля 2013 г.

Дело N А34-4617/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 февраля 2013 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой И.Ю.,

судей Малышевой И.А., Пивоваровой Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Аюповой А.Т., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Курганской области на решение Арбитражного суда Курганской области от 05.12.2012 по делу N А34-4617/2011 (судья Губанова Е.И.).

В заседании приняли участие представители:

закрытого акционерного общества "Первая девелоперская компания" - Емельянова А.Ю. (доверенность от 20.01.2011),

Правительства Курганской области - Лескевич А.И. (доверенность от 29.10.2012 N 01-15), Башкирова Т.В. (доверенность от 29.12.2012 N 04-01-8433).

Закрытое акционерное общество "Первая девелоперская компания" (далее - заявитель, общество, ЗАО "Первая девелоперская компания") обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Правительству Курганской области (далее - заинтересованное лицо, Правительство) о признании недействительным распоряжения Правительства Курганской области от 13.09.2011 N 304-р "О признании утратившим силу распоряжения Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания" (требования изложены с учетом уточнений, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации)

Определениями Арбитражного суда Курганской области от 19.09.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент имущественных и земельных отношений Курганской области (далее - Департамент).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 05.12.2012 (резолютивная часть объявлена 29.11.2012) заявленные требования удовлетворены.

С вынесенным решением не согласилось Правительство Курганской области, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Правительство (далее также податель жалобы, апеллянт) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель апелляционной жалобы указывает на необоснованность вывода суда об отсутствии оснований для принятия обжалуемого распоряжения. Полагает, что судом не указаны правовые нормы, которыми предусмотрена необходимость указания в преамбуле распоряжения норм закона, которым не соответствует распоряжение Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания". Между тем, Правительство Курганской области было вправе принять обжалуемый акт о признании ранее принятого и противоречащего закону ненормативного правового акта утратившим силу. По мнению апеллянта названное выше распоряжение о предварительном согласовании места размещения объекта не соответствует региональному и федеральному законодательству, по причине превышения максимально допустимого размера площади земельного участка, предоставляемого для строительства торгового центра. Со ссылкой на расположение выбранного для строительства земельного участка в двух территориальных зонах, указывает на несоответствие отмененного распоряжения Правилам застройки и землепользования города Кургана, утвержденным Решением Курганской городской Думы от 19 декабря 2007 N 318 (далее - Правила землепользования и застройки города Кургана N 318).

Департамент представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором выразил согласие с доводами, приведенными в апелляционной жалобе.

ЗАО "Первая девелоперская компания" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало, что с доводами апелляционной жалобы не согласно, просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В отзыве заявитель ссылается на нарушение исключительных прав заявителя на предоставление выбранного земельного участка в аренду, в результате отмены соответствующего закону ненормативного акта о предварительном согласовании места размещения объекта.

В судебном заседании участвующие в деле лица поддержали заявленные доводы и возражения.

Законность и обоснованность судебного акта проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 утвержден проект границ земельного участка площадью 13,55 га, обществу "Первая девелоперская компания" выдан акт от 10.07.2006 N 144 о выборе данного земельного участка для строительства торгового центра, расположенного по адресу: г. Курган, пр. Маршала Голикова (л. д. 16-26, т. 1).

Администрацией города Кургана в газете "Курган и курганцы" от 13.07.2006 N 75 опубликована информация о предстоящем размещении по пр. Голикова торгового центра. Замечаний и предложений по этому вопросу от жителей города не поступало, что подтверждается справкой Управления архитектуры и градостроительства Департамента развития городского хозяйства администрации г. Кургана от 04.07.2007 N 75-с.

Постановлением Администрации города Кургана от 31.07.2006 N 4550 внесены изменения в постановление от 17.07.2006 N 4120 в части площади выбранного земельного участка: 7 га вместо 13,55 га.

Распоряжением Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р обществу "Первая девелоперская компания" согласовано место размещения торгового центра на земельном участке площадью 7 га, расположенном по пр. Маршала Голикова в г. Кургане (л. д. 102, т. 1).

09.09.2010 выбранный земельный участок поставлен на кадастровый учет, земельному участку присвоен кадастровый номер 45:25:020412:4 (л. д. 118, т. 2).

21.09.2010 ЗАО "Первая девелоперская компания" обратилось в Департамент имущественных и земельных отношений Курганской области за предоставлением в аренду земельного участка для строительства торгового центра площадью 7,0 га, расположенного по пр. Маршала Голикова в г. Кургане сроком на три года (л. д. 24, т. 1).

21.10.2010 Департамент сообщил обществу, что заявление снимается с рассмотрения в связи с отрицательным заключением Комитета по архитектуре и строительству Курганской области от 13.10.2010 N 1567, которым комитет сообщил департаменту об отказе в согласовании проекта распоряжения Правительства Курганской области "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства торгового центра обществу "Первая девелоперская компания" по причине отсутствия положительного заключения о согласовании акта выбора земельного участка. Обществу "Первая девелоперская компания" рекомендовано представить в комитет для согласования проектно-сметную документацию на строительство торгового центра и утвержденный генеральным директором график освоения данного земельного участка.

Общество "Первая девелоперская компания" 26.10.2010 повторно обратилось в Департамент с заявлением о предоставлении в аренду спорного земельного участка для строительства торгового центра.

В письме от 13.11.2010 N 0901-6910 Департамент сообщил заявителю о решении Комитета от 02.11.2010 об отказе в согласовании проекта распоряжения Правительства Курганской области, поскольку не выполнены условия заключения комитета от 13.10.2010 N 1567 и не представлены проектно-сметная документация и график освоения заявленного земельного участка.

Общество "Первая девелоперская компания" 30.12.2010 обратилось в Департамент с заявлением о разъяснении названных писем, с указанием на основании каких норм права не принято решение о предоставлении обществу в аренду испрашиваемого земельного участка, с просьбой сообщить отказано ли обществу в предоставлении земельного участка в аренду.

Департамент в письме от 17.02.2011 N 10-01-872 сообщил обществу, что проведено согласительное совещание совместно со специалистами Комитета и Управления архитектуры и градостроительства г. Кургана, на котором принято решение: проект распоряжения Правительства Курганской области "О предоставлении земельного участка для строительства торгового центра обществу "Первая девелоперская компания" отправить на согласование в органы исполнительной власти.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 30.05.2011 по делу N А34-463/2011 по заявлению общества "Первая девелоперская компания" к Правительству Курганской области отказано в признании незаконным бездействия в части непринятия решения о предоставлении либо об отказе в предоставлении в аренду для строительства торгового центра земельного участка площадью 7,0 га с кадастровым номером 45:25:020412:4, расположенного по адресу: Курганская область, г. Курган, пр. Маршала Голикова.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 27.09.2011 по делу N А34-2088/2011 отказано в удовлетворении требований общества "Первая девелоперская компания" о признании незаконным бездействия Департамента, выразившегося в невнесении в Правительство Курганской области проекта распоряжения о предоставлении обществу "Первая девелоперская компания" в аренду названного земельного участка для строительства торгового центра с приложением документов, указанных в пункте 102 регламента Правительства Курганской области, утвержденного постановлением Правительства Курганской области от 14.07.2009 N 395 "Об утверждении регламента Правительства Курганской области", возложении на департамент обязанности в течение шести дней с момента вступления решения в законную силу внести в Правительство Курганской области данный проект распоряжения. При рассмотрении данного дела судом установлено, что департаментом не допущено незаконного бездействия ввиду наличия отрицательных заключений согласующих органов и проведения согласительных совещаний, а также отмены ранее принятых постановлений об утверждении акта выбора и предварительном согласовании места размещения объекта.

15.06.2011 Администрацией города Кургана принято постановление N 4238 "Об отмене постановлений Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120" в связи с неосвоением земельного участка и отсутствием градостроительного плана на данный земельный участок (л. д. 18, т. 1).

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2012 N 18АП-5428/2012 по делу N А34-4248/2011 по заявлению закрытого акционерного общества "Первая девелоперская компания" о признании недействительным постановления Администрации города Кургана от 15.06.2011 N 4238 "Об отмене постановлений Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120" указанное постановление признано недействительным (л. д. 142-156, т. 1).

13.09.2011 Правительством Курганской области вынесено распоряжение N 304-р "О признании утратившим силу распоряжения Правительства Курганской области от 29 января 2008 года N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания" (л. д. 16, т. 1).

Как следует из указанного распоряжения оно принято в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Курганской области от 06.06.2003 N 312 "Об отдельных положениях регулирования земельных отношений в Курганской области", на основании постановления Администрации города Кургана от 15.06.2011 N 4238 "Об отмене постановлений Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче ЗАО "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче ЗАО "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка".

Не согласившись с распоряжением Правительства Курганской области от 13.09.2011 N 304-р, ЗАО "Первая девелоперская компания" обратилось в суд с настоящим заявлением и полагая его несоответствующим закону и нарушающим право общества на предоставление земельного участка в аренду.

В обоснование заявленных требований, заявитель указывал на установленную вступившим в законную силу судебным актом незаконность постановления Администрации города Кургана, которым отменены ранее изданные акты о выборе земельного участка закрытому акционерному обществу "Первая девелоперская компания" площадью 7,0 га, по пр. Маршала Голикова в г. Кургане. Считает, что процедура выбора земельного участка начата в 2006 году, то есть до принятия Правил землепользования и застройки города Кургана N 318, в этой связи довод заинтересованных лиц о расположении земельного участка в двух территориальных зонах после принятия правил не может влиять на предоставление данного земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Кроме того, по мнению заявителя, постановлением кассационной инстанции от 16.10.2012 N Ф09-8856/12 по делу N А34-4248/2011 установлено, что спорный земельный участок находится в территориальной зоне - общественно-деловой.

Принимая обжалуемый судебный акт, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что процедура предоставления земельного участка в аренду для строительства была начата в порядке предварительного согласования места размещения объекта и фактически закончена на момент утверждения Правил землепользования и застройки г. Кургана N 318. Поскольку принятые впоследствии нормативные акты не имеют обратной силы, у Правительства Курганской области не имелось оснований для оценки как несоответствующего закону и признания утратившим силу распоряжения о предварительном согласовании места размещения торгового центра, а значит и принятия оспариваемого распоряжения. Судом учтено отсутствие в преамбуле распоряжения Правительства Курганской области от 13.09.2011 N 304-р указания, каким конкретно нормам Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Курганской области от 06.06.2003 N 312 "Об отдельных положениях регулирования земельных отношений в Курганской области" не соответствует распоряжение Правительства Курганской области от 29 января 2008 года N 14-р. Доказательств его принятия с нарушением норм действующего законодательства судом не установлено. Вместе с тем, утрата юридической силы ненормативного акта о предварительном согласовании места размещения объекта повлекла нарушение возникшего у общества "Первая девелоперская компания" исключительного права на предоставление выбранного земельного участка в аренду.

Оценив совокупность имеющихся в деле доказательств, на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемой ситуации основанием для обращения в суд с заявленными требованиями послужили действия, выразившиеся в принятии распоряжения Правительства Курганской области от 13.09.2011 N 304-р, которым признано утратившим силу распоряжение Правительства Курганской области от 29 января 2008 года N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания".

В соответствии со статьей 116-1 Устава Курганской области, утвержденного Законом Курганской области от 16.12.1994 N 1, акты Правительства Курганской области не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Курганской области, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, настоящему Уставу и законам Курганской области.

Обстоятельства, связанные с соответствием закону постановления Администрации города Кургана от 15.06.2011 N 4238 "Об отмене постановлений Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка, которое послужило основанием принятия распоряжения Правительства Курганской области от 29 января 2008 года N 14-р, ранее являлись предметом судебного рассмотрения.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.06.2012 N 18АП-5428/2012 по делу N А34-4248/2011 признано недействительным постановление Администрации города Кургана от 15.06.2011 N 4238 "Об отмене постановлений Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка" и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120". Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16.10.2012 N Ф09-8856/12 судебный акт оставлен без изменения.

Данными судебными актами установлено, что Администрацией города Кургана при принятии постановлений от 17.07.2006 N 4120 "Об утверждении проекта границ и выдаче обществу "Первая девелоперская компания" акта о выборе земельного участка и от 31.07.2006 N 4550 "О внесении изменений в постановление администрации г. Кургана от 17.07.2006 N 4120" были соблюдены требования норм Земельного кодекса Российской Федерации.

На момент утверждения градостроительной документации процедура предоставления земельного участка в аренду для строительства была начата органом местного самоуправления в рамках его компетенции в порядке предварительного согласования места размещения объекта и фактически закончена. При этом, на момент осуществления выбора земельного участка Правила землепользования и застройки города Кургана N 318 приняты не были.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 11 Решения Курганской городской Думы от 21.12.2005 N 322 "Об утверждении Положения о муниципальных правовых актах города Кургана", действие муниципальных правовых актов начинается со дня их вступления в силу и прекращается в день утраты ими юридической силы. Действие муниципального правового акта не распространяется на отношения, возникшие до его вступления в силу, если самим муниципальным правовым актом не установлено иное.

Согласно статьи 7 Решения Курганской городской Думы от 21.12.2005 от 19.12.2007 Правила землепользования и застройки города Курган вступают в силу с момента их официального опубликования в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов города Кургана, и размещаются на официальном сайте муниципального образования город Кургана в сети "Интернет". Указаний на применение правил к отношениям, возникшим до введения их в действие не имеется.

Исходя из указанных обстоятельств, распоряжение Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания", принятое на основании заявления ЗАО "Первая девелоперская компания", Акта о выборе земельного участка от 20.06.2007 N 122, постановления Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 об утверждении проекта границ и выдаче акта о выборе земельного участка, постановления Администрации города Кургана от 31.07.2006 N 4550 о внесении изменений в постановление Администрации города Кургана от 17.07.2006 N 4120 об утверждении проекта границ и выдаче акта о выборе земельного участка" принято в соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии со статьи 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Названное, с учетом участия Правительства Курганской области в деле N А34-4248/2011, исключает обоснованность доводов апеллянта о расположении выбранного обществу земельного участка в двух территориальных зонах, в качестве основания для оценки распоряжение Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания" как несоответствующему закону. Доказательств, позволяющих сделать иной вывод при рассмотрении настоящего дела, с удом не установлено. При этом, судебной коллегией учтена оценка расположения выбранного обществу земельного участка в общественно-деловой зоне, произведенная вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Курганской области от 03.07.2012 по делу NА34-1539/2012.

Довод подателя апелляционной жалобы о несоответствии распоряжения о предварительном согласовании места размещения объекта региональному и федеральному законодательству, по причине превышения максимально допустимого размера площади земельного участка, предоставляемого для строительства торгового центра (1,1 га и 7 га соответственно) подлежит отклонению по аналогичным основаниям. Оснований для применения установленных постановлением Правительства Курганской области от 31.03.2009 N 178 "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Курганской области" максимальных ограничений к фактически завершенным отношениям по предоставлению земельного участка для строительства по процедуре выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, не имеется.

Приведенное выше позволяет сделать вывод о том, что вынесенные Администрацией города Кургана и Правительством Курганской области ненормативные акты о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта повлекли возникновение у ЗАО "Первая девелоперская компания" исключительного права на предоставление выбранного земельного участка в аренду.

Основываясь на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган государственной власти, в порядке самоконтроля вправе отменить либо приостановить действий ранее принятого данным органом с нарушением закона, правового акта. При этом указать, какому закону или иному нормативному акту не соответствовал ранее принятый правовой акт. Такое требование следует из общих положений Конституции Российской Федерации, определяющих требования к законности ненормативных правовых актов государственной власти (пункт 2 статьи 15, статья 48 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем, акт о лишении силы ранее вынесенного ненормативного правового акта также должен соответствовать закону, не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

При рассмотрении спора суд первой инстанции установил, что преамбула оспариваемого распоряжения не содержит указаний какому закону или иному нормативному акту не соответствовал отменный правовой акт. Это обстоятельство само по себе не является причиной оценки распоряжения в качестве несоответствующего закону в том случае, если закону соответствует содержание распоряжения.

Поскольку приведенные выше выводы свидетельствует об обратном, довод апеллянта о том, что судом не указаны правовые нормы, которым не соответствует отсутствие указания в преамбуле распоряжения норм закона, которым не соответствует распоряжение Правительства Курганской области от 29.01.2008 N 14-р "О предварительном согласовании места размещения торгового центра ЗАО "Первая девелоперская компания" не может служить основанием для отмены принятого решения.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно. Оснований для отмены обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы судебная коллегия не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта, на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя жалобы по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Ее взыскание в доход федерального бюджета не производится, поскольку заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 05.12.2012 по делу N А34-4617/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Курганской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.Ю. Соколова

Судьи

И.А. Малышева Л.В. Пивоварова