Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 февраля 2013 г. N 10АП-11153/12

г. Москва

18 февраля 2013 г.

Дело N А41-36029/12

Резолютивная часть постановления объявлена 12 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 февраля 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Мищенко Е.А.,

судей Бархатова В.Ю., Кручининой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бутылиной Н.В.,

при участии в заседании:

от заявителя: Ищенко С.А., доверенность от 09.01.2013 N 1;

от заинтересованного лица: Дебёлый А.А., доверенность от 23.01.2013 N 311/67,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения города Москвы "Автомобильные дороги" на решение Арбитражного суда Московской области от 16.11.2012 по делу N А41-36029/12, принятое судьей Денисовым А.Э. по заявлению Государственного бюджетного учреждения города Москвы "Автомобильные дороги" к межмуниципальному управлению Министерства внутренних дел России "Мытищинское" об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении серии 50 ВУ N 001837 от 10.07.2012,

УСТАНОВИЛ:

государственное бюджетное учреждение города Москвы "Автомобильные дороги" (далее - ГБУ "Автомобильные дороги", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к отделу государственной инспекции безопасности дорожного движения Межмуниципального управления МВД России "Мытищинское" ГУ МВД России по Московской области (далее - управление, административный орган, заинтересованное лицо) о признании незаконным и отмене постановления от 10.07.2012 серии 50ВУ N 001837 о привлечении к административной ответственности в соответствии со статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде наложения штрафа в размере 20 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 16.11.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ГБУ "Автомобильные дороги" обратилось с апелляционной жалобой в Десятый арбитражный апелляционный суд, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение процедуры привлечения учреждения к административной ответственности.

В судебном заседании представитель учреждения поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель административного органа в судебном заседании просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ГБУ "Автомобильные дороги".

Как следует из материалов дела и установлено судом, 06.06.2012 начальником отделения дорожного надзора управления на участке автомобильной дороги "Подъезд N 1 включая дорогу к Липкам 2 и 3, объездную дорогу с/х. Нагорное" 8 км + 300 м (лево) Мытищинского района Московской области выявлены недостатки в содержании дороги - обочина ниже уровня прилегающей кромки проезжей части на 12 сантиметров, о чем составлен акт от 06.06.2012. Выявленное нарушение зафиксировано фотоснимками.

По данному факту государственным инспектором управления составлен протокол от 03.07.2012 серии 50 АН N 008360 об административном правонарушении, в котором указано, что заявителем допущено нарушение требований пункта 13 ОПДТС к ПДД РФ, пункта 3.2 ГОСТ Р 50597-93, за что статьей 12.34 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность (л.д.19).

На составление протокола явился представитель Сараев П.Н., предъявивший доверенность от 13.01.2012 N 14, выданную ему руководителем учреждения.

Управление, посчитав, что данная доверенность не наделяет Сараева П.Н. необходимыми полномочиями, не допустило этого представителя к участию в составлении протокола об административном правонарушении.

10.07.2012 должностным лицом управления в отсутствии представителя учреждения вынесено постановление серии 50 ВУ N 001837 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ, и назначении наказания в виде наложения административного штрафа в размере 20 000 рублей (л.д.9).

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении от 10.07.2012 серии 50 ВУ N 001831, ГБУ "Автомобильные дороги" обратилось в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд Московской области сделал вывод о наличии в действиях учреждения состава вмененного ему административного правонарушения. При этом суд счел, что заинтересованное лицо, исходя из содержания доверенности представителя учреждения Сараева П.Н., обоснованно не допустило его к участию в составлении протокола об административном правонарушении.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции по следующим обстоятельствам.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое Решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое Решение в полном объеме.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Административная ответственность за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ.

ГБУ "Автомобильные дороги" является лицом, ответственным за соблюдение правил содержания указанных дорог, что заявителем не оспаривается.

Статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Согласно пункту 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать эти объекты в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

В соответствии с ГОСТом Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (далее - ГОСТ Р 50597-93) установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения.

В силу пункта 1 ГОСТ Р 50597-93 все требования стандарта являются обязательными и распространяются на все дороги и улицы городов и других населенных пунктов, должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.

Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.

Из материалов административного дела усматривается, что ГБУ "Автомобильные дороги" допущены нарушения пункта 3.2 ГОСТ Р 50597-93, а именно на участке автомобильной дороги "Подъезд N 1 включая дорогу к Липкам 2 и 3, объездную дорогу с/х. Нагорное" 8 км + 300 м (лево) Мытищинского района Московской области обочина ниже уровня прилегающей кромки проезжей части на 12 сантиметров.

Между тем согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Протокол об административном правонарушении представляет собой процессуальный документ, фиксирующий противоправное деяние конкретного лица и является необходимым правовым основанием для привлечения его к административной ответственности.

Статьей 28.2 КоАП РФ подробно регламентируется процедура составления протокола об административном правонарушении. Требования к составлению протокола об административном правонарушении, установленные статьей 28.2 КоАП РФ, направлены на обеспечение соблюдения гарантий защиты прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Так в протокол об административном правонарушении вносятся объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело (часть 2 статьи 28.2 КоАП РФ), при составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3 статьи 28.2 КоАП РФ).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 КоАП РФ).

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении (часть 6 статьи 28.2 КоАП РФ).

В апелляционной жалобе заявитель указывает, что в назначенную дату и время представитель ГБУ "Автомобильные дороги" Сараев П.Н. прибыл в отдел управления для участия в составлении протокола об административном правонарушении, предъявив доверенность от 13.01.2012 N 14, однако его не допустили к участию в составлении протокола.

В соответствии с частью 1 статьи 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему - представитель.

Таким образом, в силу статьи 25.5 КоАП РФ правом участвовать в административном производстве об административном правонарушении наряду с законным представителем наделен представитель по доверенности - защитник. При этом защитник вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться иными процессуальными правами.

В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2 статьи 25.5 КоАП РФ).

Согласно части 4 статьи 25.5 КоАП РФ, защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении.

Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (часть 3 статьи 25.5 КоАП РФ).

Закрепленный КоАП РФ правовой порядок привлечения к административной ответственности направлен на обеспечение государственным органом возможности реализации лицом права заявлять ходатайства, представлять доказательства, давать свои замечания и объяснения по существу дела, без чего невозможно проведение полного, всестороннего и объективного административного расследования.

Изложенная позиция подтверждается постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 N 46, в котором указано, что КоАП РФ допускает возможность участия защитника в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола. При этом защитник пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется административное производство.

Отклоняя довод учреждения о нарушении управлением порядка привлечения заявителя к административной ответственности, выразившегося в том, что административный орган не допустил представителя учреждения к участию в составлении протокола об административном правонарушении, суд первой инстанции, руководствуясь указанием Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, счел, что представленная Сараевым П.Н. в управление доверенность от 13.01.2012 N 14 не наделяла его полномочиями на участие в административных делах.

В материалах дела имеется копия доверенности от 13.01.2012 N 14 (л.д.8), которой Сараев П.Н. уполномочен представлять и защищать интересы ГБУ "Автомобильные дороги".

В доверенности указано, что учреждение доверяет Сараеву П.Н. "представлять интересы в вопросах ГБУ "Автомобильные дороги" в вопросах, связанных с защитой прав и интересов предприятия_в органах_правопорядка_а именно: представлять и защищать интересы ГБУ_по делам, вытекающим из деятельности предприятия_в правоохранительных органах_вести от имени ГБУ_ все дела, вытекающие из деятельности ГБУ_ со всеми правами, какие предоставлены защитнику".

При таком содержании доверенности от 13.01.2012 N 14 вывод суда первой инстанции о том, что она не наделяла Сараева П.Н. полномочиями на участие в составлении протокола по делу об административном правонарушении является необоснованным: из данной доверенности следует, что Сараев П.Н. имел полномочия участвовать от имени учреждения в составлении протокола об административном правонарушении.

Доверенность оформлена в порядке, предусмотренном пунктом 5 статьи 185 ГК РФ, подписана руководителем ГБУ "Автомобильные дороги", являющимся, согласно части 2 статьи 25.4 КоАП РФ, его законным представителем, подпись которого удостоверена печатью организации.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что доверенность, выданная ГБУ "Автомобильные дороги" Сараеву П.Н., позволяла ему присутствовать при составлении протокола по делу об административном правонарушении и пользоваться правами, установленными КоАП РФ для лица, привлекаемого к административной ответственности.

КоАП РФ не содержит нормы, согласно которой дело об административном правонарушении может быть рассмотрено в присутствии только законного представителя юридического лица - руководителя или иного лица, признанного в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Статья 25.5 КоАП РФ предусматривает возможность участия в административном производстве представителя юридического лица, действующего на основании выданной руководителем юридического лица доверенности.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что представитель ГБУ "Автомобильные дороги" был лишен представленных КоАП РФ гарантий защиты: участвовать в составлении протокола об административном правонарушении, заявлять отводы и ходатайства, предъявлять доказательства в обоснование своих доводов, давать объяснения и других, предусмотренных КоАП РФ прав и гарантий для лиц, привлекаемых в административной ответственности.

Указанное процессуальное нарушение носит существенный характер, так как не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении. Возможность устранения этих недостатков у суда отсутствует.

В соответствии со статьей 26.2 КоАП РФ протокол является основной формой фиксации доказательств по делам об административных правонарушениях, в связи с чем, законодательством подробно регламентирована процедура его составления. При нарушении установленной процедуры протокол не может рассматриваться в силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ в качестве доказательства, поскольку несоблюдение процессуального порядка получения доказательства делает его недопустимым.

В соответствии со статьей 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствии указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела, и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Из материалов административного дела усматривается, что представитель заявителя не присутствовал при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Доказательств надлежащего извещения заявителя о дате, времени и месте рассмотрения материалов административного дела суду не представлено.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ главные условия обеспечения законности при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении административных наказаний связаны со строгим соблюдением оснований и порядка привлечения к административной ответственности, которые установлены законом.

В соответствии с пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Довод административного органа со ссылкой на пункт 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 о том, что представитель юридического лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, действующий на основании доверенности, может быть допущен к участию в процессуальных действиях, совершаемых административным органом по такому делу, только при прямом указании в доверенности на участие в административных делах, не вытекает из разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в данном пункте постановления Пленума, не соответствует законодательству и является ошибочным.

Таким образом, нарушение порядка привлечения к административной ответственности может являться самостоятельным основанием для удовлетворения требования заявителя об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, независимо от того, имело ли место совершение административного правонарушения.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Оценив в совокупности, представленные в материалы дела доказательства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что судом первой инстанции сделаны выводы при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с чем обжалуемое решение подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием нового судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 16.11.2012 по делу N А41-36029/12 отменить.

Постановление ОГИБДД МУ МВД России "Мытищинское" от 10.07.2012 50ВУ N 001837 о привлечении государственного бюджетного учреждения города Москвы "Автомобильные дороги" к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ признать незаконным и отменить.

Председательствующий

Е.А. Мищенко

Судьи

В.Ю. Бархатов Н.А. Кручинина