Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2013 г. N 17АП-14898/12

г. Пермь

19 февраля 2013 г.

Дело N А50-14794/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 февраля 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И. В.

судей Васевой Е.Е., Полевщиковой С.Н.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бакулиной Е.В.,

при участии:

от заявителя Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края (ИНН 5902290321, ОГРН 1065902004354) - Лопатина И.И., доверенность от 23.10.2012 N 01/71, предъявлен паспорт, Меновщикова О.А., доверенность от 23.10.2012 N 01/70, предъявлено удостоверение, Погорелова А.Р., доверенность от 08.10.2012 N 01/65, предъявлено удостоверение;

от заинтересованного лица Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае (ИНН 5902293026, ОГРН 1045900087287) - Житлухин А.В., доверенность от 15.01.2013 N 3, предъявлено удостоверение;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 12 ноября 2012 года

по делу N А50-14794/2012,

принятое судьей Кетовой А.В.,

по заявлению Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае

о признании незаконным представления в части,

установил:

Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, уточнив заявленные требования, обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным п. 1-3 Представления N 22 от 29.06.2012, вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 12.11.2012 заявленные требования удовлетворены: признано недействительным представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 26.06.2012 N 22 в части п.п. 1-3 "Неправомерное использование средств бюджета субъекта РФ", вынесенное Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае в адрес Министерства природных ресурсов Пермского края. На Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Пермскому краю возложена обязанность по устранению допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с указанным судебным актом, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Пермскому краю обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, поскольку судом нарушены нормы материального и процессуального права. Заявитель жалобы указывает, что представление носит информационный характер, не содержит требований о возмещении средств, следовательно, представление не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы лица, в отношении которого оно вынесено. Спорное представление вынесено по суммам, уплаченным за не выполненные работы либо не подтвержденные документально. Министерство оплатило невыполненные работы и необоснованно применило коэффициенты удорожания при осуществлении расчетов за выполненные работы. Суд первой инстанции немотивированно отказал административному органу в удовлетворении ходатайства по привлечению в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, представителя ФАУ ФЦЦС для дачи пояснений.

Министерством природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края представлен письменный отзыв на жалобу, согласно которому просит отказать в удовлетворении требований управления, поскольку судом правильно сделаны выводы о несоответствии представления требованиям БК РФ, о нарушении прав министерства.

Представители сторон в судебном заседании поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыва на нее, соответственно.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Как следует из материалов дела, сотрудниками Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае в период с 26 апреля 2012 года по 13 июня 2012 года была проведена проверка соблюдения бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса, а также исполнения консолидированного бюджета Пермского края в части предоставления из федерального бюджета субвенций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение в Министерстве природных ресурсов Пермского края за период с 01.01.2011 по 31.12.2011, по результатам которой составлен акт от 13.06.2012 (л.д. 19-39, т.1).

15.06.2012 в адрес управления направлен протокол разногласий (л.д. 40-44, т.1).

На основании акта руководителем Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного законодательства N 22 от 26.06.2012 (л.д. 15-16, т.1).

Данным представлением и.о. министерства природных ресурсов Пермского края Лазепному В.Г. предложено рассмотреть представление не позднее 26.07.2012 и не допускать в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства, в частности нарушение ст. 162, п. 2, 5 ст. 219 БК РФ, п.1 ст. 9 Федерального закона от 21.11.1996 N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" по государственному контракту от 15.12.2009 N 376 при оплате ООО "Производственное предприятие "Подводник-1" за строительство "титульных" Временных зданий и сооружений при отсутствии документального подтверждения затрат, за строительно-монтажные работы с применением зимнего удорожания при отсутствии документального подтверждения, за непредвиденные работы и затраты, не подтвержденные документально (п. 1-3 представления).

Удовлетворяя заявленные требования в данной части, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое представление не соответствует требованиям БК РФ, является необоснованным, нарушает права заявителя и незаконно возлагает на него обязанности по недопущению в будущем нарушений, которые заявитель не совершал, вследствие чего подлежит признанию судом недействительным в оспариваемой части.

Изучив материалы дела, оценив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, заслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно положениям ст. 268 БК РФ федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов и осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В соответствии с п. 5.1 Положения "О федеральной службе финансово-бюджетного надзора", утвержденного постановлением Правительства РФ N 278 от 15.06.2004 г., а также Положения "О территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Удмуртской республике", утвержденного приказом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 28.06.2006 г. N 62 территориальное управление осуществляет полномочия по контролю за использованием средств федерального бюджета, за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ.

Согласно п. 5.14 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

5.14.1. проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

5.14.2. проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

5.14.3. направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

5.14.4. осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Компетенция по принятию представлений определена в п. 2 ст. 284 БК РФ, в соответствии с которым при наличии оснований, установленных ст. 283 БК РФ, принимается представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Исходя из положений ст. 24 БК РФ представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушения бюджетного законодательства.

Учитывая, что в предписании содержатся выводы о неправомерном использовании министерством средств федерального бюджета, за невыполнение предписания (представления) органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства предусмотрена административная ответственность по ч.1 ст. 19.5 КоАП РФ, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что оспариваемое представление, принятое уполномоченным органом по результатам проведенной проверки как меры принуждения, может быть оспорено в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Таким образом, судом апелляционной инстанции отклонены доводы управления о том, что представление в данном случае не нарушает права и законные интересы учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на должностных лиц министерства какие-либо обязанности, не создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Кроме того, судом первой инстанции верно установлены следующие обстоятельства.

Финансирование полномочий заявителя, установленных ч. 1 ст. 26 Водного кодекса Российской Федерации, ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и ст. 83 Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Ведомственной структурой расходов федерального бюджета главным распорядителем определено Федеральное агентство водных ресурсов.

Согласно ч. 3 ст. 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном Федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 N 629 (с изменениями и дополнениями от 01.01.2011) утверждены Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" (далее - Правила).

Правилами установлены порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

Ведомственной структурой краевого бюджета главным распорядителем в проверяемый период было определено Министерство природных ресурсов Пермского края.

На осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, переданных в соответствии со статьей 26 Водного кодекса РФ, между Федеральным агентством водных ресурсов и Правительством Пермского края заключено Соглашение от 18 февраля 201г. N МС-03-54/28 о предоставлении Агентством в 2011 г. бюджету Пермского края субвенций в объёме 84 253 100 руб. (далее Соглашение N МС-03-54/28).

В соответствии с данным Соглашением Агентство обязуется предоставить получателю (министерству) субвенции из федерального бюджета в пределах годовых лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов, и осуществлять финансирование в соответствии с кассовым планом, сформированным на основании представленного Получателем прогноза отдельных кассовых выплат по расходам субвенций.

Субвенции перечислены Агентством на лицевой счет министерства платежными поручениями на общую сумму 84 253 100 руб.

Согласно пункту 2 Правил субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Федеральному агентству водных ресурсов на соответствующий финансовый год, на финансовой обеспечение следующих полномочий, осуществление которых передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение переданных полномочий, и согласно вышеуказанным Правилам, министерством заключен государственный контракт N 376 от 15 декабря 2009 г. с ООО "Производственное предприятие "Подводник-1" на выполнение работ по очистке от донных отложений ложа Нытвенского водохранилища в г. Нытва Пермского края (2-й вариант).

Согласно дополнительному соглашению N 10 от 28 ноября 2011 и приложенному к нему локальному сметному расчету стоимость работы в 2011 г. составляла 62 032 051,43 руб.

Согласно акту проверки фактически выполненные работы соответствуют объемам, предусмотренным проектно-сметной документацией, расхождений не выявлено.

Заключением ФАУ ФЦЦС от 28.05.2012 N П-59/56/05-12 установлено, что затраты на строительство "титульных" Временных зданий и сооружений не подтверждены на сумму 912 561,40 руб. без НДС, затраты по зимнему удорожанию строительно-монтажных работ завышены на сумму 570 653,94 руб. без НДС, затраты, предусмотренные для выполнения "Непредвиденных работ и затрат", включены в акты без подтверждения соответствующими документами на сумму 725 924,40 руб. без НДС.

Общая сумма нарушений составила 2 606 784,89 руб. (в том числе НДС - 397 645,15 руб.).

Между тем, управлением не учтено, что стоимость выполнения работ по государственному контракту являлась твердой и неизмененной на весь период действия государственного контракта.

Расчет размера средств на временные здания и сооружения в проектной документации и в приложении к государственному контракту произведен по установленной норме.

В соответствии с пунктом 4.84 "МДС 81-35.2004. Методика определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации", утвержденной постановление Госстроя РФ от 05.03.2004 N 15/1 (далее - МДС 81-35.2004) размер средств, предназначенных для возведения титульных зданий и сооружений определялся в соответствии с требованиями законодательства, при этом расчеты за временные здания и сооружения могут производиться по: установленным нормам или за фактически построенные временные здания и сооружения, при этом расчеты за фактически построенные временные здания и сооружения производятся на основе проектно-сметной документации, а по установленной норме - в соответствии с договорными условиями.

Вышеуказанные правила содержатся в письме Министерства регионального развития Российской Федерации от 23.06.2009 N 19269-ИП/08, письме Федерального центра ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов.

Оснований, по которым не приняты расчеты заявителя, управление не приводит. Указанное заключение также не содержит оснований, по которым не принята во внимание данная методика.

Работы по государственному контракту выполняются как в летнее, так и в зимнее время года, отчетные периоды в актах выполненных работ формы КС-2, КС-3) непрерывны с 2009.

При расчетах за выполненные работы Министерство руководствуется сводным сметным расчетом по государственному контракту и пунктом 3 раздела I "ГСН 81-05-02-2007 Сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных забот в зимнее время", рекомендованных к применению Письмом Росстроя от 08.03.2007 N СК-1221/02, (далее - ГСН 81-05-02-2007). В соответствии ГСН 81-05-02-2007 сметные нормы дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время по видам строительства являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные строительно-монтажные работы применяются круглогодично независимо от фактического времени года, в течение которого осуществляется строительство.

Применение указанных норм подтверждается ответом от 15.11.2010 начальника Управления бухгалтерского учета, финансирования и администрирования доходов федерального бюджета Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.

Управлением данные обстоятельства не анализировались.

В соответствии с пунктом 4.96 МДС 81-35.2004 резерв средств на непредвиденные работы и затраты предназначен для компенсации дополнительных затрат, связанных с уточнением объемов работ по рабочим чертежам, разработанным после утверждения проекта (рабочего проекта); -ошибками в сметах, включая арифметические, выявленными после утверждения проектной документации; - изменениями проектных решений в рабочей документации и т.д.

При расчетах за выполненные работы по договорам с установленной твердой договорной ценой резерв средств на непредвиденные работы и затраты в актах приемки выполненных работ не расшифровывается и оплачивается заказчиком по норме, согласованной при формировании договорной цены.

Кроме того, судом первой инстанции обоснованно указано, что условиями спорного контракта не предусмотрено подтверждение расходов на временные здания и сооружения и непредвиденные работы.

Все необходимые документы в соответствии с условиями контракта были представлены в ходе проверки. При оплате спорных работ условиями контракта предусмотрено предоставление подрядной организацией только актов контрольных промеров глубин, плана выемки с нанесенными проектными и фактическими отметками и исполнительные поперечные профили.

С целью контроля соответствия реализуемых мероприятий и выполненных работ были заключены договоры на выполнение надзора. Каких-либо нарушений установлено не было.

Управление, фактически не анализируя представленные документы и нормы права, приняло во внимание заключение ФАУ ФЦЦС от 28.05.2012 N П59-56/05-12. При этом, управлением не указано по каким основаниям не принято положительное заключение государственно экспертизы.

Судом апелляционной инстанции также принимается во внимание, что управлением не представлено каких-либо доказательств неправомерного использования бюджетных средств. Претензий к объемам и суммам выполненных на момент проверки работ управлением не предъявлено.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к обоснованному выводу о несоответствии оспариваемого представления требованиям БК РФ, нарушении прав и законных интересов заявителя, в связи с чем решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а жалоба - удовлетворению.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 12.11.2012 по делу N А50-14794/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

И.В. Борзенкова

Судьи

Е.Е. Васева С.Н. Полевщикова