Правовое регулирование залога государственного (муниципального) имущества (Н.А. Емелькина, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2007 г.)

Правовое регулирование залога государственного
(муниципального) имущества

Залог имущества - традиционно институт гражданского права. Между тем правоприменительная практика, а также реалии сегодняшнего дня принципиально меняют подход к залогу, если речь идет о передаче в залог государственного или муниципального имущества органами государственной власти и местного самоуправления. Последние едины во мнении более детально регламентировать положения законодательства о залоге и в первую очередь ввести нормы, ужесточающие порядок передачи в залог такого имущества и гарантирующие его сохранность, защиту интересов государственных образований в случае его отчуждения. Поскольку имущественное положение государственных и муниципальных образований тесно связано с их финансовым положением (например, в случае нехватки финансовых средств взыскание будет обращено на государственное (муниципальное) имущество), в их правовых актах о бюджетах предусматриваются нормы о залоге имущества, а отдельные нормы бюджетного законодательства распространяются ими на залоговые отношения.

К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство, по общему правилу, не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. З ст. 2 ГК РФ). Между тем, необходимо отметить, что соотношение норм гражданского права с нормами других отраслей права отчетливо не определенно ни в Налоговом кодексе РФ (ст. 1, п. 1 ст. 11 НК РФ), ни в Водном кодексе РФ (ст. 4 ВК РФ), ни в других кодексах, что порождает вопросы привилегированности их применения.*(1) Бюджетный кодекс РФ, также не решая принципиально эту проблему, содержит лишь отсылочные нормы на гражданское законодательство при, например, предоставлении бюджетного кредита (ст. 76), бюджетных инвестиций (ст. 80), государственных и муниципальных гарантий (ст. 115) и т.д.

Реализация отдельных норм бюджетного права, на сегодняшний день, немыслима без одновременного применения норм гражданского права, в связи с чем возникают вопросы их разграничения, соотношения, взаимодействия. Многими субъектами Федерации, муниципальными образованиями в целях привлечения инвестиций начата активная практика передачи в залог государственного и муниципального имущества для обеспечения гражданско-правовых обязательств коммерческих организаций.

Отношения по передаче публично-правовыми образованиями государственного (муниципального) имущества в залог для обеспечения обязательств третьих лиц, в силу ст. 2 ГК РФ носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Специфика этих гражданско-правовых отношений состоит лишь в особенностях залогодателя - субъектного состава и предмета договора - государственного и муниципального имущества. Автор статьи по этим же основаниям неразделяет позицию других авторов о публично-правовой природе государственной гарантии как способа обеспечения исполнения обязательств.*(2)

Органы государственной власти и местного самоуправления от лица собственников имущества - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии со ст. 124-125, 209, 336 ГК РФ вправе по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отдавать его в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Решения о залоге недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности и не закрепленного на праве хозяйственного ведения, принимаются Правительством Российский Федерации или правительством (администрацией) субъекта Российской Федерации (п. З ст. 6 Федерального закона от 16.07.1998 N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости")". Ограничения в количественном и стоимостном выражении передаваемого в залог имущества в федеральном законодательстве не установлены, вместе с тем они могут быть оговорены в правовых актах органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления об управлении государственным (муниципальным) имуществом. Не допускается ипотека имущества, изъятого из оборота, имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание, а также имущества, в отношении которого в установленном федеральным законом порядке предусмотрена обязательная приватизация либо приватизация которого запрещена. Не допускается ипотека имущества, изъятого из оборота, имущества, на которое в соответствии с федеральным законом не может быть обращено взыскание, а также имущества, в отношении которого в установленном федеральным законом порядке предусмотрена обязательная приватизация либо приватизация которого запрещена (ст. 6 Закона об ипотеке).

Залогодателем государственного и муниципального имущества в счет обеспечения обязательств должников указанные органы могут выступить по ст. 335 ГК РФ как третьи лица. В таких случаях залог возникает в силу договора, поскольку специальным законом не определены обстоятельства, при наступлении которых он возникает, а также какое имущество и для обеспечения исполнения какого обязательства признается находящимся в залоге (ст. 334 ГК РФ). Таким образом, каких-либо препятствий для передачи такого имущества в залог как в счет обеспечения своих, так и чужих обязательств ГК РФ не содержит.

Вместе с тем, учитывая схожесть залога государственного (муниципального) имущества с государственной гарантией как разновидностей государственной поддержки инвесторов, неблагоприятность финансово - экономические последствий для залогодателя неисполнением должником обязательств перед кредитором, правоприменители зачастую к порядку передачи такого имущества в залог по аналогии применяют нормы бюджетного законодательства о государственных гарантиях.

Небеспочвенно в литературе и законодательстве субъектов Федерации залог государственного (муниципального) имущества относят к разновидности государственных гарантий.*(3) Неразделяя данную позицию, автор настоящей статьи предлагает рассматривать залог государственного (муниципального) имущества как самостоятельный гражданско-правовой способ обеспечения обязательств.

Постановлением Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса РФ" государственная (муниципальная) гарантия признана самостоятельным видом обеспечения исполнения обязательств: государственная (муниципальная) гарантия представляет собой не поименованный в главе 23 "Обеспечение исполнения обязательств" ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (пункт 1 статьи 115 БК РФ, пункт 1 статьи 329 ГК РФ).

К правоотношениям с участием публично-правовых образований в силу пункта 2 статьи 124 ГК РФ подлежат применению нормы ГК РФ, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Соответственно к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, применяются нормы статей 115-117 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (статья 329 ГК РФ), а также в силу сходства данных право отношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 главы 23 ГК РФ, - нормы ГК РФ о договоре поручительства (пункт 1 статьи 6 ГК РФ).

Исходя из данной судебной позиции, применительно к залогу, на наш взгляд, вытекают следующие выводы: 1) залог государственного (муниципального) имущества необходимо также рассматривать как самостоятельный способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств в виду специфики субъектов - залогодателей - субъектов Федерации, муниципальных образований и правового положения самого имущества; 2) к правоотношениям, возникающим в связи с передачей в залог государственного (муниципального) имущества, применяются нормы пункта 1 ст. 42 БК РФ, устанавливающие особенности правового регулирования указанных правоотношений и обуславливаемые спецификой их субъектного состава, общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (статья 329 ГК РФ), а также в силу сходства данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами параграфа 5 главы 23 ГК РФ, - нормы ГК РФ о договоре поручительства (пункт 1 статьи 6 ГК РФ).

Учитывая особенность залогодателей - субъектов Федерации и муниципальных образований, отсутствие специального правового порядка передачи в залог государственного (муниципального) имущества, а также сходство такого залога с государственной (муниципальной) гарантией, правоприменители положения Бюджетного кодекса РФ о гарантиях применяли к залогу.

Предлагаем рассмотреть один из вариантов подхода к сути залога государственного имущества на примере оспоренного прокуратурой Республики Мордовия распоряжения Правительства РМ о передаче в залог коммерческому банку находящихся в государственной собственности республики акций ОАО для обеспечение обязательств сельскохозяйственных коммерческих организаций по кредитным договорам.*(4)

Предоставив находящиеся в государственной собственности акции в залог банку в счет обеспечения обязательств третьих лиц - коммерческих организаций, Правительство республики фактически представило им государственную гарантию - отвечать имуществом казны в случае неисполнения ими обязательств по кредитным договорам. В силу статьи 115 БК РФ государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого субъект Федерации - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Аналогичное положение содержится в статье 117 БК РФ: государственные гарантии субъектов Федерации предоставляются юридическим лицам для обеспечения исполнения их обязательств перед третьими лицами.

Договор о предоставлении государственных гарантий субъекта Федерации является одной из форм долговых обязательств субъекта РФ (п. З ст. 99 БК РФ). Долговые обязательства субъекта Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом (ч. 2 п. З ст. 99 БК РФ). В пункте 3 ст. 99 БК РФ в качестве формы долговых обязательств субъекта РФ залог государственного имущества в счет исполнения обязательств третьих лиц не предусмотрен. Исходя из буквального понимания этих требований БК РФ вытекает вывод о том, что субъектом Федерации в силу статей 329, 334-335 ГК РФ залогом могут быть обеспечены только собственные обязательства субъекта.

Аналогичная позиция выражена в пункте 5 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22.06.2006 N 23. Публично-правовое образование может обязываться нести ответственность за исполнение обязательств иным лицом только путем предоставления государственной (муниципальной) гарантии, обязательства по которой в силу положений статей 98-100 БК РФ включаются в состав государственного (муниципального) долга. В качестве примера приведен договор поручительства, заключенный после 31.12.1999, по которому публично-правовое образование обязывалось за счет средств бюджета отвечать перед кредитором другого лица за исполнение последним его обязательств, который будет являться ничтожным в силу статьи 168 ГК РФ. Вместе с тем необходимо учитывать, что из толкования условий совершенной сделки может следовать, что фактически в рассматриваемом случае имело место не заключение договора поручительства, а предоставление с соблюдением порядка, установленного бюджетным законодательством, государственной (муниципальной) гарантии. Таким же образом исходя из условий договора залога возможно его рассматривать в качестве государственной (муниципальной) гарантии (поскольку неденежное обязательство всегда можно трансформировать в денежное).

В случае неисполнения сельскохозорганизациями обязательств по кредитным договорам в соответствии со ст. 349 ГК РФ требования кредитора будут удовлетворены за счет заложенного имущества залогодателя путем его продажи с публичных торгов (ст. 350 ГК РФ). Таким образом, передавая государственное имущество в залог для обеспечения обязательств коммерческих организаций, создаются условия для его продажи в обход Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", согласно которому государственное имущество отчуждается в собственность физических и (или) юридических лиц исключительно на возмездной основе (за плату либо посредством передачи в государственную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится государственное имущество). В данном же случае средства от реализации заложенного имущества республиканской казны получит не субъект Федерации, а кредиторы. Таким образом, отчуждение государственного имущества произойдет фактически на безвозмездной основе (впоследующем возможно взыскание в казну стоимости заложенного имущества за счет имущества должника).

Сравнивая залог государственного (муниципального) имущества с другим предусмотренным Бюджетным кодексом РФ способом обеспечения обязательств - государственной (муниципальной) гарантией мы видим жесткие требования Бюджетного кодекса РФ при их предоставлении для обеспечения обязательств третьих лиц. Объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленный субъектом Федерации, включается в объем государственного долга субъекта Федерации (п. 4 ст. 99 БК РФ). В силу пункта 1 ст. 107 БК РФ законом субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен верхний предел долга субъекта Федерации с указанием в том числе предельного объема обязательств по государственным гарантиям. Предельный объем государственного долга субъекта Федерации не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации (п. 2 ст. 107 БК РФ).

Законом (решением) о бюджете на очередной финансовый год должен быть установлен перечень предоставляемых отдельным юридическим лицам гарантий на сумму, превышающую 0,01 процента расходов бюджета (п. 2 ст. 117 БК РФ). Общая сумма предоставленных гарантий включается в состав долга субъекта Федерации как вид долгового обязательства (п. З ст. 117 БК РФ).

Законом республики о республиканском бюджете установлен предельный размер государственного долга, составляющий 100 процентов от объема доходов республиканского бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям. Предоставление указанных гарантий в виде залогового обеспечения влечет увеличение предельного размера предоставляемых государственных гарантий республики и соответственно государственного долга, что приведет к нарушению республиканского закона о бюджете, согласно которому операции, увеличивающие государственный долг, производятся только при условии сохранения величины государственного долга.

Федеральный Арбитражный суд Центрального округа в постановлении от 14.07.2005 по делу N А14-16525/2004/603/32 по иску Главного управления государственного имущества администрации Воронежской области к АК Сберегательному банку РФ о признании недействительным договора залога объектов залогового фонда Воронежской области для обеспечения кредитного обязательства ООО "Новус-Н", высказал иную позицию. Арбитражный суд признал ошибочной ссылку истца на то, что передача в залог областного имущества в обеспечение обязательств третьего лица возможна только в рамках предоставления областных государственных гарантий в порядке, предусмотренном статьями 115, 117 Бюджетного кодекса РФ, указав, залог в силу статьи 334 ГК РФ представляет собой иной способ обеспечения обязательства, согласно которому залогодержатель получает удовлетворение не за счет средств областного бюджета, а за счет средств, полученных от реализации заложенного имущества. Заключение оспариваемого договора залога не является государственной областной гарантией.*(5) Таким образом, судом сделан вывод об отличии залога государственного имущества от государственной гарантии последствиями неисполнения основного обязательства.

На данном примере строится другой подход к существу залога государственного (муниципального) имущества. Действительно, передача в залог государственного (муниципального) имущества никак не связана с бюджетными отношениями, поскольку стоимость заложенного имущества в бюджете не отражается, на размер государственного долга не влияет, в случае реализации заложенного имущества размер расходов бюджета не измениться. Путаницу в данный вопрос ввел пункт 1 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ, внесший коррективы, по сути, в гражданско-правовое регулирование передачи залога: средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, под залог, учитываются в доходах бюджетов. Анализ этой нормы позволяет сделать вывод о том, что: 1) передача имущества в залог в счет обеспечения обязательств третьих лиц возможна; 2) имущество в залог третьим лицам передается за плату, поскольку предполагается получение от этого прибыли, т.е. возмездный договор залога.

Исходя из указанной нормы кодекса Арбитражным Судом Республики Мордовия прекращены дела по заявлениям прокурора о признании недействительными распоряжений глав администрации муниципальных районов о передаче в залог муниципального имущества для обеспечения обязательств сельскохозяйственных потребительских снабженческо-сбытовых кооперативов перед ОАО "Россельхозбанком". В силу с п. 5 ст. 49 АПК РФ арбитражный суд принял отказ прокурора от иска в виду его непротиворечия закону и не нарушения им прав других лиц, поскольку оспариваемые распоряжения дополнены положениями о платности залога муниципального имущества (ежегодного платежа в размере 0,001 стоимости заложенного имущества) и в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" проведены конкурсы по отбору юридических лиц - претендентов на получение обеспечения своих кредитных обязательств в виде залога муниципального имущества.*(6)

Остается неоднозначным ответ и на вопрос - на конкурсной ли основе должны быть отобраны организации, в обеспечении обязательств которых передается в залог государственное (муниципальное) имущество. Каких-либо требований по этому поводу Бюджетный кодекс РФ не содержит. Если в отношении залога в бюджетной сфере применять по аналогии нормы о государственных гарантиях, то согласно пункта 4 ст. 115 БК РФ они предоставляются, как правило, на конкурсной основе. Хотя формулировка "как правило" проведение конкурса отдает на "откуп" законодателю субъектов Федерации, которые в большинстве случаев предусматривают в бюджетах на очередной год обязательное проведение конкурсов. Например, пунктом 3 ст. 55 Закона РМ о бюджете установлено, что в 2006 году государственные гарантии Республики Мордовия выдаются на конкурсной основе при условии сохранения величины государственного долга. Порядком предоставления государственных гарантий за счет средств республиканского бюджета Республики Мордовия, утвержденным постановлением Правительства РМ от 29.06.2007 N 307 (прежний порядок от 12.05.2003 предусматривал аналогичные нормы), предусмотрено, что государственные гарантии Республики Мордовия предоставляются по конкурсу, проводимому до принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год.

Между тем, при передаче государственного (муниципального) имущества в залог обязательны к применению другие нормы гражданского законодательства - законодательства о конкуренции, в том числе с целью предотвращения коррупционных проявлений в экономике.

Принимая решение о передаче в залог имущества в интересах третьих лиц, государственный орган предоставляет им преимущества в сравнении с другими коммерческими организациями, что противоречит статье 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", которой органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления запрещено принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; а ранее противоречило абзацам 1 и 7 п. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", которыми еще и запрещалось необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. Поэтому безконкурсной передачей в залог государственного имущества будут нарушены права и законные интересы коммерческих организаций в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности на возможность получения государственной поддержки.

Представляется, что в будущем такой гражданско-правовой способ обеспечения обязательств как залог государственного (муниципального) имущества найдет еще более широкое применение. Так, допустим муниципальные образования, имея незначительные местные бюджеты, могут получать от передачи в залог имущества не только прибыль (ст. 42 БК РФ), но и развивать территории, оказывая поддержку инвесторам. Для эффективного применения залога такого имущества требуется дополнить Гражданский кодекс РФ специальными нормами о порядке передачи государственного (муниципального) имущества в залог: признать самостоятельным способом обеспечения исполнения обязательств, исключить переход к залогодержателю права аренды, владения предметом залога, отчуждение предмета залога при обращении на него взыскания в порядке и на условиях, противоречащих законодательству о приватизации, удовлетворение требований залогодержателя третьими лицами. Введение таких гражданско-правовых норм публичного характера способствовали бы защите интересов государственных и муниципальных образований, усилили бы публичный характер гражданского законодательства.*(7)

Н.А. Емелькина,

кандидат юридических наук, начальник отдела по надзору за

соблюдением федерального и регионального законодательства

прокуратуры Республики Мордовия

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1). Нагорная Э.Н. Налоговые споры: соотношение граящанского и налогового законодательства. 2004; Верстова М.Е. К вопросу о соотношении гражданского и налогового права // Налоги. 2006. N 2; Калиниченко Т.Г. О соотношении водных и гражданско-правовых отношений после принятия Водного кодекса РФ // Бюллетень нотариальной практики. 2007. N 2;

*(2). Туктаров Ю.Е. Понятие и особенности гражданско-правовых гарантий // Журнал российского права. 1999. N 10; Шохин СО.Правовое регулирование государственного и муниципального кредита // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. Юрист. 2006. С. 487-488; Грачева И.В. Государственные гарантии как способ обеспечения исполнения обязательств: финансово-правовой аспект / Юридический мир. 2007. N 1; Грачева И.В., Самсонова А.Е. Государственная гарантия: соотношение частно-правовых и публично-правовых начал // Финансовое право. 2006. N 2. и др.

*(3). Самсонова А.Е. Залог государственного имущества: скрытые проблемы и правовая природа // Юрист. 2007. N 4.; Закон Ярославской области от 30.01.2001 "О государственно-правовых гарантиях Ярославской области";

*(4). Определение Арбитражного Суда Республики Мордовия от 12.06.2006 / Дело N А39-2460/2006;

*(5). Информационно-правовая система Консультант плюс; постановление ФАС Центрального округа 05.09.2005 по делу N А14-16532/04/596а/30/ Информационно-правовая система Консультант плюс.

*(6). Определение Арбитражного Суда Республики Мордовия от 17.07.2007 по делу N А39-2196/2007;

*(7). Богданов Е. Соотношение частного и публичного в гражданском законодательстве // Российская юстиция. 2000. N 4.