Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2013 г. N 18АП-712/13

г. Челябинск

22 февраля 2013 г.

Дело N А47-13183/2012

Резолютивная часть постановления принята 18 февраля 2013 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 февраля 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Столяренко Г.М.,

судей Бабкиной С.А., Матвеевой С.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Крыловой Н.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 10.12.2012 по делу N А47-13183/2012 (судья Пирская О.Н.).

В судебном заседании принял участие представитель администрации Муниципального образования Новосергиевский район Оренбургской области - Евстратова Т.Г. (доверенность от 06.04.2010).

Муниципальное образование Новосергиевский район Оренбургской области (далее - МО Новосергиевский район Оренбургской области, истец) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о взыскании за счет казны Российской Федерации убытков в размере 5 693 737 руб. 06 коп.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное учреждение здравоохранения "Новосергиевская центральная районная больница" (далее - МУЗ "Новосергиевская центральная районная больница").

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 10.12.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Минфин России (ответчик), ссылаясь на нарушение судом норм материального права, недоказанность обстоятельств, имеющих значение для дела, которые суд посчитал установленными, просил решение суда от 10.12.2012 отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. По мнению подателя апелляционной жалобы, суд неправильно применил Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23), а также не применил подлежащие применению п. 1, 2 ст. 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решения Совета депутатов Новосергиевского района Оренбургской области от 25.02.2009 N 27/3р.С., от 22.03.2011 N 6/5р.С. Ответчик указал на недоказанность совокупности элементов, необходимой для взыскания убытков с Российской Федерации. Так, Минфин России полагает, что меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Новосергиевского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами соответствующего района и муниципального образования; при этом п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 установлено, что требования о взыскании убытков, понесенных в связи с предоставлением льгот, подлежат удовлетворению за счет публично-правового образования, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование льгот. Минфин России обязательств по финансированию МУЗ "Новосергиевская центральная районная больница" не имеет, не может нести ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления. Как указал податель апелляционной жалобы, истцом в качестве доказательств произведенной выплаты компенсаций за освещение и отопление жилых помещений медицинским работникам представлены копии платежных поручений, из которых следует, что выплаты производило МУЗ "Новосергиевская центральная районная больница", следовательно, убытки понесло именно муниципальное учреждение. Не доказано, что выделение денежных средств произведено за счет бюджетных средств муниципального образования.

В отзыве администрация МО Новосергиевский район Оренбургской области указала на несостоятельность изложенных в апелляционной жалобе доводов, просила судебный акт оставить без изменения. Истец сослался на п. 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, которым разъяснено, что, если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования; дополнительно указал на несостоятельность доводов о недоказанности несения истцом убытков.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание ответчик, третье лицо не явились.

С учетом мнения представителя администрации МО Новосергиевский район Оренбургской области, в соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся лиц.

В судебном заседании представитель истца возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с января по апрель 2012 года, вступившими в законную силу, с администрации МО Новосергиевский район Оренбургской области в пользу физических лиц - медицинских и фармацевтических работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано 5 693 737 руб. 06 коп. в счет компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилья, освещение и отопление за различные периоды времени, начиная с 01.01.2005.

Ссылаясь на то, что Российская Федерация, установив льготы для медицинских работников, проживающих и работающих в сельской местности, не исполнила обязанность по компенсации таких льгот, в связи с чем МО Новосергиевский район Оренбургской области расходы по исполнению названных судебных решений понесены за счет средств муниципального бюджета, администрация муниципального образования обратилась в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации за счет средств ее казны убытков в размере выплаченной по судебным решениям суммы денежных средств.

Удовлетворяя требования муниципального образования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно положениям ст. 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки (вред), причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет средств соответствующей казны.

В случаях, когда в соответствии с законом причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с ч. 2 ст. 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства об охране здоровья граждан), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии Законом N 122-ФЗ ч. 2 ст. 63 Основ законодательства об охране здоровья граждан признана утратившей силу, ст. 63 дополнена ч. 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В силу ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с ч. 1 ст. 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В целях реализации указанного закона решениями Совета депутатов МО Новосергиевский район Оренбургской области от 25.02.2009 N 27/3р.С., от 22.03.2011 N 6/5р.С. утверждались Положения о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности на территории Новосергиевского района, которыми предусматривалась частичная компенсация оплаты за наем жилого помещения и коммунальные услуги медицинским и фармацевтическим работникам за счет средств местного бюджета (бюджета района).

Судами общей юрисдикции при вынесении решений о взыскании с истца денежных средств в счет компенсации расходов физических лиц (медицинских работников) по оплате за наем жилья, освещение и отопление было установлено, что сумма денежных средств на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности, выделена местным бюджетом в недостаточном размере.

При этом согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств.

Возложение Российской Федерацией обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Наделив органы местного самоуправления полномочиями по социальной поддержке медицинских работников муниципальных учреждений здравоохранения, федеральный законодатель не обеспечил передачу им необходимых материальных и финансовых средств, в связи с чем в целях недопущения ущемления социальных прав указанной категории медицинских работников федеральному законодателю надлежит урегулировать порядок предоставления им мер социальной поддержки, а до его установления на Российской Федерации лежит обязанность по сохранению жилищно-коммунальных льгот для тех из них, кто, работая, и проживая в сельской местности, пользовался этими льготами до 01.01.2005.

Из разъяснений, изложенных в п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно п. 18 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Из материалов дела усматривается и судом правомерно установлено, что МО Новосергиевский район Оренбургской области за счет собственных средств понесло расходы в результате исполнения судебных актов по компенсации в полном объеме предоставления в период с 01.01.2005 льгот медицинским работникам в сумме 5 693 737 руб. 06 коп.

Доводы ответчика о том, что выплаты производило МУЗ "Новосергиевская центральная районная больница", а потому наличие убытков у муниципального образования не может считаться доказанным, подлежат отклонению как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Платежные поручения, подтверждающие перечисление денежных средств взыскателям по исполнительным листам, оцениваются судом в совокупности с иными доказательствами по делу, которые позволяют установить, что соответствующие выплаты производились за счет средств муниципального образования. Ответчик этот факт не опроверг, доказательств, свидетельствующих о том, что МУЗ "Новосергиевская центральная районная больница" обладало собственными средствами для исполнения судебных решений, не представил, кроме того, на данные обстоятельства в ходе рассмотрения дела не ссылался.

Доказательства выделения истцу из федерального бюджета денежных средств для надлежащего исполнения муниципальным образованием ранее установленных федеральным законодательством расходных обязательств, в материалы дела не представлены.

Учитывая изложенное, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии у муниципального образования убытков в виде расходов, понесенных в связи с компенсацией расходов по оплате за наем жилья, освещение и отопление медицинским работникам, проживающим в сельской местности, взысканных судебными актами судов общей юрисдикции, в связи с чем взыскал причиненные муниципальному образованию убытки с Российской Федерации в лице Минфина России.

Вывод суда о наличии у Российской Федерации расходного обязательства по финансированию льгот, предоставленных названной категории граждан Российской Федерации, является правильным. Неоказание финансовой помощи муниципальному образованию арбитражный суд первой инстанции правомерно счел за бездействие Российской Федерации. Обязанность по предоставлению соответствующих денежных средств местным бюджетам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что совокупность элементов необходимых для взыскания убытков с ответчика не доказана, подлежит отклонению.

Российская Федерация, установив законодательно льготы медицинским работникам, проживающим в сельской местности, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения. При этом специальное обращение муниципального образования в Российскую Федерацию за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

В связи с вышеизложенным доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права. Судом первой инстанции дана правильная правовая оценка всем обстоятельствам дела и представленным доказательствам.

Правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ответчика не имеется, судебный акт отмене не подлежит, является законным и обоснованным.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 10.12.2012 по делу N А47-13183/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Г.М. Столяренко

Судьи

С.А. Бабкина С.В. Матвеева