Особенности правового регулирования принудительного взыскания таможенных платежей (О.Ю. Бакаева, "Право и экономика", N 12, декабрь 2007 г.)

Особенности правового регулирования принудительного взыскания
таможенных платежей

В процессе осуществления таможенными органами финансовой деятельности нередко возникают ситуации, при которых субъект внешнеэкономической деятельности должен исполнить присущую ему обязанность по уплате таможенных платежей в особом порядке, в их числе возникновение недоимки и, как следствие, понуждение к исполнению названной обязанности.

Несмотря на то что в современных условиях доминантой выступает задача содействия развитию внешней торговли, в ракурсе финансовой деятельности таможенные органы нацелены на обеспечение поступления доходов от внешнеэкономической деятельности в бюджет государства.

Принудительное взыскание таможенных платежей применяется в случае их неуплаты или неполной уплаты, если ответственное за это лицо не удовлетворило законное требование таможенных органов. Такое противоправное поведение субъекта нарушает не только положения таможенного законодательства, но и право государства по пополнению доходов бюджета. Принудительное взыскание невозможно, если требование об уплате таможенных платежей не выставлено в течение трех лет со дня истечения срока их уплаты либо со дня наступления события, влекущего обязанность уплатить таможенные платежи. К запретам также относятся ситуации, когда размер таможенных пошлин и налогов в отношении товаров, указанных в одной таможенной декларации либо отправленных в адрес одного получателя в одно и то же время одним и тем же лицом, составляет менее 150 руб. Последнее правило базируется на одном из положений Киотской конвенции (гл. 4 Генерального приложения), согласно которому национальным законодательством определяется минимальная сумма пошлин, налогов, ниже которой такие платежи не взимаются.

Анализ действующего законодательства позволяет выделить основания принудительного взыскания таможенных пошлин, налогов, которые можно подразделить на материальные и процессуальные.

К материальным основаниям относится неуплата или неполная уплата таможенных платежей в установленные сроки.

В процессуальные основания включаются:

наличие субъекта, ответственного за уплату таможенных платежей, а также денежных средств или имущества, с помощью которых можно произвести взыскание;

выставление предварительного требования об уплате таможенных платежей не позднее трех лет со дня истечения срока исковой давности.

Наличие материальных и процессуальных оснований дает возможность таможенному органу произвести принудительное взыскание таможенных платежей.

Просрочка платежа влечет уплату пени начиная со дня, следующего за днем истечения сроков уплаты. Следовательно, основанием начисления пени является неуплата таможенных пошлин, налогов в установленный срок или просрочка. Исключение здесь составляют случаи нарушения срока подачи таможенной декларации при нахождении товаров на складе временного хранения. Согласно п. 5 ст. 349 Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ) пени в данной ситуации не начисляются и уплате не подлежат.

Установление такой нормы обусловлено применением ст. 99 ТК РФ при помещении товаров под процедуру временного хранения, не предусматривающей уплаты таможенных пошлин, налогов, и ст. 129 ТК РФ, устанавливающей срок подачи таможенной декларации и возможность продления такого срока. Однако продление срока подачи таможенной декларации не должно приводить к нарушению срока временного хранения товаров (максимум 4 месяца). Соответственно, если продление срока подачи таможенной декларации производится в отношении товаров, находящихся на складе временного хранения, не имеется правовых оснований для начисления пеней по истечении установленных сроков уплаты таможенных пошлин, налогов в силу отсутствия факта декларирования таких товаров.

Иная ситуация возникает при временном хранении товаров на складе получателя либо в зоне таможенного контроля. Согласно ведомственному разъяснению одно из условий применения п. 5 ст. 349 ТК РФ (нахождение товара на складе временного хранения) здесь не соблюдается. В указанном случае пени подлежат начислению и уплате в общеустановленном порядке независимо от нарушения срока подачи таможенной декларации или продления такого срока*(1).

Процентная ставка пени принимается равной одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей в период просрочки (ч. 2 ст. 349 ТК РФ). Пени уплачиваются помимо сумм недоимки независимо от применения иных мер ответственности за нарушение таможенного законодательства Российской Федерации. Срок уплаты пени - одновременно с уплатой сумм таможенных платежей или после этого, но не позднее одного месяца со дня такой уплаты.

До начала принудительного взыскания, не позднее 10 дней со дня обнаружения факта неуплаты или неполной уплаты, таможенный орган обязан представить плательщику требование, составленное по установленной форме*(2). Оно представляет собой письменное извещение о неуплаченной в установленный срок сумме платежей и об обязанности ее уплатить в срок не менее 10 рабочих дней и не более 20 дней со дня его получения. При этом таможенные органы обязаны информировать лицо, ответственное за уплату таможенных пошлин, налогов, о том, что в случае уплаты дополнительно исчисленных сумм таможенных пошлин, налогов в течение 10 рабочих дней со дня получения требования пени, начисленные на указанную сумму таможенных платежей, уплате не подлежат.

Принудительное взыскание может быть бесспорным и оспариваемым. Бесспорным оно является для юридических лиц, когда взыскание производится за счет безналичных денежных средств на счетах плательщика, а также за счет иного его имущества. В соответствии с ч. 1 ст. 351 ТК РФ при неисполнении требований об уплате таможенных платежей в установленные сроки таможенный орган принимает решение о взыскании денежных средств со счетов плательщика в бесспорном порядке. Форма решения о взыскании денежных средств устанавливается федеральным министерством, уполномоченным в области таможенного дела*(3). Если взыскание производится в судебном порядке (для физических лиц), оно считается оспариваемым и производится в соответствии с нормами гражданского процессуального законодательства.

При бесспорном взыскании решение об этом является основанием для направления в банк плательщика инкассового поручения на списание с его счетов и перечисление на счет таможенного органа необходимых денежных средств. При отсутствии таких средств взыскание может быть обращено на товары, не выпущенные для свободного обращения, неизрасходованный остаток невостребованных сумм авансовых платежей, денежный залог или иное имущество плательщика, в том числе на наличные денежные средства.

Право таможенного органа на бесспорное взыскание денежных средств является весьма дискуссионным. Существует мнение, что законодатель в данном случае, по-видимому, исходит из презумпции недобросовестности или непрофессионализма налогоплательщиков и одновременно высокого уровня квалификации и беспристрастности государственных служащих*(4). Очевидно, отказ от ответа на требование об уплате таможенных платежей рассматривается таможенными органами по принципу гражданского права: молчание - знак согласия. Однако при этом не лишним было бы выяснить причины такого отказа.

Урегулирование вопроса о принудительном взыскании таможенных платежей представляется возможным решить, не нарушая при этом конституционную норму, гарантирующую право частной собственности (ч. 3 ст. 35). По мнению автора, взыскание таможенных платежей в административном порядке возможно лишь в случае письменного согласия с этим самого плательщика. Иначе такое взыскание должно осуществляться только в порядке судопроизводства.

Правом взыскания таможенных платежей в принудительном порядке наделены таможенные органы абсолютного большинства стран. Так, в Китае при прошествии трех месяцев с момента истечения срока уплаты таможенной пошлины таможенные органы могут:

обязать гаранта уплатить ее;

взять под залог грузы;

обратиться в банк об удержании средств со счета гаранта или лица, ответственного за уплату таможенной пошлины*(5).

Таким образом, таможенные органы обращаются к любому из доступных способов обеспечения уплаты обязательных платежей.

Принудительное взыскание таможенных платежей в большинстве случаев предполагает, как отмечалось, уплату пени. Особого внимания заслуживает вопрос о ее правовой природе.

Пеня, несомненно, является мерой финансово-правового принуждения. Следует отметить, что отрицание рядом ученых финансово-правовой ответственности проецируется и на характер пени. Так, Д.Н. Бахрах именует ее финансовой санкцией и включает в число административно-восстановительных мер*(6). Попробуем возразить уважаемому оппоненту. Пеня применяется в случае совершения субъектом деяния, выразившегося в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанности по уплате обязательных платежей. В налоговом законодательстве пеня, согласно ч. 1 ст. 71 Налогового кодекса РФ, названа способом обеспечения исполнения такой обязанности. В Таможенном кодексе РФ правовая природа данной категории точно не формулируется, но и в число способов обеспечения уплаты таможенных платежей, исчерпывающий перечень которых дан в ст. 340, она не входит. Частью 1 ст. 349 ТК РФ установлено, что пени взыскиваются при неуплате таможенных пошлин, налогов в установленный срок (просрочке). Учитывая, что последнее обстоятельство содержит признаки правонарушения, на наш взгляд, имеются основания для отнесения пени в области таможенного дела к мере финансово-правовой ответственности.

Конституционный Суд РФ, выражая свою правовую позицию в решениях, неоднократно причислял пеню к разновидности санкций*(7), отмечая при этом ее восстановительный характер*(8). Целью взимания пени выступает компенсация потерь государственной казны в результате недополучения налоговых сумм в установленный срок. Установление ее размера в процентном соотношении призвано возместить убытки, которые претерпело государство вследствие просрочки платежа. При этом государство освобождается от необходимости каждый раз доказывать размер таких убытков, поэтому "нормативная конструкция пени приняла в налоговом праве оценочный вид (заранее определяется размер возможного ущерба)"*(9). Однако, несмотря на восстановительный характер, пеня может и не компенсировать бюджетные потери, если они отсутствовали.

ГУП "Дирекция строящегося комплекса детского питания и заморозки" обратилось в арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительным решения Самарской таможни от 24 декабря 2003 г. о взыскании таможенных платежей и пеней по ним. Решением суда первой инстанции в иске отказано, но при апелляции это решение было отменено.

В кассационной жалобе Самарская таможня просила об отмене постановления апелляционной инстанции и оставлении в силе решения суда первой инстанции, полагая, что апелляционной инстанцией нормы законодательства применены неправильно, унитарным предприятием нарушены сроки уплаты таможенных платежей, что установлено материалами дела.

В ходе рассмотрения дела установлено, что ГУП вело строительство в рамках Президентской программы "Дети России" и Федеральной целевой программы "Развитие индустрии детского питания". При получении им технологического оборудования в декабре 2002 г. предусматривалось, что средства на оплату таможенных платежей должны были поступить из федерального бюджета. Однако фактически финансирование было проведено только в июне 2003 г., после истечения срока уплаты таможенных платежей.

С учетом правовой природы пени, которая является компенсацией потерь государственной казны в результате несвоевременной уплаты обязательных платежей, суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для взыскания суммы пени, поскольку бюджетное финансирование заявителю было задержано. Это установлено вступившим в законную силу решением арбитражного суда. Соответствующие денежные средства не были отвлечены из бюджета, что и не повлекло потерь для него в связи с просрочкой уплаты заявителем таможенных платежей.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции отменено обоснованно, правовых оснований к отмене или изменению постановления апелляционной инстанции не имеется*(10).

Как санкция, наказание, мера финансовой ответственности в области таможенного дела, пеня характеризуется следующими признаками:

пеня выражается в материальном воздействии на правонарушителя и носит денежный характер. Взыскание пени сказывается в первую очередь на имущественном положении лица;

пеня характеризуется восстановительным характером. Как имущественная санкция, она нацелена на возмещение тех возможных убытков, которые могут возникнуть из-за просрочки исполнения своих обязанностей или их ненадлежащего исполнения. Потери доходной части федерального бюджета компенсируются за счет применения пени;

пеня применяется в случае неуплаты в установленный срок таможенных платежей. Основанием ее назначения является возникшая недоимка. При этом не имеет значения, привлекается ли лицо к уголовной или административной ответственности за данное деяние. Таково фактическое основание взимания пени, нормативным же условием выступает регламентация пени нормами Таможенного кодекса РФ;

пеню можно назвать прогрессивно растущей санкцией. Ее размер зависит от срока исполнения субъектом обязанности по уплате таможенных платежей. Чем позднее будет погашена задолженность по сумме таможенных платежей, тем больший объем пени должен быть уплачен. Иными словами, пеня выступает в качестве штрафного процента;

пеня - безальтернативная мера ответственности. Она не может быть заменена иными санкциями (например, штрафом). Согласно ч. 6 ст. 349 ТК РФ пени уплачиваются независимо от применения иных мер ответственности за нарушение таможенного законодательства;

немаловажной чертой пени является то, что она обладает признаком фискальности. Таможенные органы обеспечивают перечисление ее в федеральный бюджет, формируя его доходную часть;

таможенным законодательством определен особый порядок применения данного наказания. Так, их суммарный объем варьируется в зависимости от того, какому лицу выставляется требование об уплате таможенных платежей. Для поручителей и гарантов пени начисляются максимум за три месяца, а для иных лиц такое ограничение отсутствует;

пеня, в отличие от других мер ответственности, взимается при осуществлении таможенными органами финансовой деятельности. Правом ее назначения обладают не правоохранительные подразделения таможенных органов, а звенья, входящие в экономический блок таможен (отделы федеральных таможенных доходов и учета денежных средств).

Интересна трактовка правовой природы пени в Украине. Под ней признается "плата в виде процентов, начисленных на сумму налогового долга (без учета пени), которая взимается с налогоплательщика в связи с несвоевременным погашением налогового обязательства"*(11). Таким образом, отрицается ее карательный характер, а данная категория устанавливается как вид обязательного платежа (платы). В законодательстве США встречается термин "штрафные убытки", которые взыскиваются с целью наказания виновного лица*(12).

Функции пени в области таможенного дела отличаются спецификой. Если в налоговом праве пеня "выполняет две функции - стимулирующую и компенсационную"*(13), то в таможенном праве логично выделить четыре основные функции данной меры ответственности. Карательная функция заключается в наказании лица, виновного в образовании недоимки; превентивная функция нацелена на профилактику дальнейших правонарушений; восстановительная - обусловлена стремлением государства компенсировать потери бюджета; фискальная - означает включение ее в структуру доходов бюджетной системы.

Как было отмечено, пени уплачиваются при совершении лицом финансового правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 349 ТК РФ такое нарушение выражается исключительно в неуплате таможенных пошлин, налогов в установленный срок (просрочке). Данная формулировка сужает круг проступков до одного состава, выражающегося в неисполнении обязанности по уплате таможенных платежей. Вместе с тем эта обязанность может быть выполнена в ненадлежащей форме, а именно платежи уплачиваются в неполном объеме (например, при умышленном занижении таможенной стоимости товара). Интересно, что нормой ч. 7 ст. 323 ТК РФ предусматривается возможность доплаты таможенных пошлин, налогов. Законодателем указывается: "Уплата дополнительно исчисленных сумм таможенных пошлин, налогов должна быть осуществлена в течение 10 рабочих дней со дня получения требования. Пени на дополнительную сумму таможенных пошлин, налогов, уплаченную в течение указанного срока, не начисляются". Последнее предложение означает взыскание пени за рамками 10-дневного срока. Следовательно, неполная уплата таможенных платежей также влечет применение меры ответственности в виде пени, что представляется разумным.

Все сказанное свидетельствует о коллизии между нормами Таможенного кодекса РФ, которую предлагается разрешить путем изложения ч. 1 ст. 349 ТК РФ в следующей редакции: "При неуплате таможенных пошлин, налогов, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу РФ, в установленный срок (просрочке), а также их неполной уплате в соответствии с требованиями ч. 7 ст. 323 настоящего кодекса, уплачиваются пени".

Следует отметить, что пеня, по сравнению с другими мерами ответственности, наиболее результативна. Она принуждает виновное лицо претерпеть в полной мере имущественные лишения, чего можно было бы избежать посредством законопослушности. По уровню эффективности санкций можно судить о качестве правового воздействия на общественные отношения и поступки людей. Тем самым появляется возможность совершенствовать нормотворческую и правоприменительную практику.

О.Ю. Бакаева,

заведующая кафедрой публичного права

Саратовского государственного социально-экономического

университета, доктор юридических наук, профессор

"Право и экономика", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Письмо ГТК России от 7 июля 2004 г. N 01-06/24875 "О взыскании таможенных платежей и начислении пеней" // Таможенный вестник. 2004. N 15.

*(2) См.: Приказ ГТК России от 14 августа 2003 г. N 886 "Об утверждении формы требования об уплате таможенных платежей" // Российская газета. 2003. 28 августа.

*(3) См.: Приказ ГТК России от 14 августа 2003 г. N 885 "Об утверждении формы решения о взыскании денежных средств в бесспорном порядке" // Российская газета. 2003. 2 сентября.

*(4) См.: Петрова Г.В. Налоговое право: Учеб. для вузов. М., 2000. С. 16.

*(5) См.: Алиев А.А. Таможенное дело и развитие мировой экономики. Монография. СПб., 2003. С. 100.

*(6) См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учеб. для вузов. М., 2004. С. 483. (Автор главы - Д.Н. Бахрах).

*(7) См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 октября 1999 г. N 14-П "О признании не соответствующей Конституции Российской Федерации статьи 2 Федерального закона от 31 декабря 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций" в той части, в какой она допускает действие подзаконного акта, на основании которого при начислении налога на прибыль банка в налогооблагаемую базу включаются суммы присужденных, но не полученных финансовых санкций" // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5478; Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 257-О "По жалобе Красноярского филиала закрытого акционерного общества "Коммерческий банк "Ланта-банк" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 1 и 2 статьи 135 и частью второй статьи 136 Налогового кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 625; Определение Конституционного Суда РФ от 4 июля 2002 г. N 202-О "По жалобе унитарного государственного предприятия "Дорожное ремонтно-строительное управление N 7" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 1 статьи 122 Налогового кодекса Российской Федерации" // Вестник КС РФ. 2003. N 1.

*(8) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. N 11-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. "О федеральных органах налоговой полиции" // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197.

*(9) Имыкшенова Е. Пеня как способ обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов (сборов) // Хозяйство и право. 2003. N 2. С. 103, 104.

*(10) См.: Постановление ФАС Поволжского округа от 21 сентября 2004 г. N А55-2090/2004-34 (Исковые требования о признании недействительным решения таможенного органа удовлетворены правомерно, поскольку вина предприятия в несвоевременном декларировании товаров и уплате таможенных платежей в указанной сумме отсутствует, так как несвоевременность их уплаты была вызвана задержкой финансирования из федерального бюджета). Документ опубликован не был.

*(11) Запорожец С.К. Природа пени в налоговом праве // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства: Материалы международной научной конференции. Вып. 1. Черновцы, 2003. С. 251.

*(12) См.: Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А. Жидкова. М., 1993. С. 574. Пер. с англ. положения 3294 Гражданского кодекса штата Калифорния 1872 г. В.В. Безбаха.

*(13) Стрельников В.В. Правовой режим пени в налоговом праве: Учеб. пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 31.