Особенности рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях (Н.А. Яковенко, "Законодательство", N 11, ноябрь 2007 г.)

Особенности рассмотрения арбитражными судами дел
об административных правонарушениях

1. Арбитражные суды представляют собой особую разновидность судебных органов, к компетенции которых относится разрешение экономических споров и иных дел, отнесенных к их ведению. Деятельность арбитражных судов представляет собой форму осуществления судебной власти в сфере гражданского и административного судопроизводства.

В соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса (АПК) РФ в порядке административного судопроизводства рассматриваются возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. Действующая редакция АПК РФ, по сравнению с Кодексом 1995 г., дополнена положениями, предусматривающими отнесение к подведомственности арбитражных судов дел об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (порядок рассмотрения этих дел установлен в главе 23), дел об административных правонарушениях, в том числе о привлечении к административной ответственности, рассмотрение которых в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) отнесено к подведомственности арбитражных судов, и дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения указанных дел определен положениями главы 25 АПК РФ.

Важным нововведением АПК РФ является использование понятия "административное судопроизводство", под которым понимается не деятельность администрации, а вид российского судопроизводства, нацеленный на рассмотрение административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. Согласно правилам административного судопроизводства арбитражным судам надлежит рассматривать дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Эти правила и определены в разделе III АПК РФ.

Наименование раздела III АПК РФ ("Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений") говорит о том, что арбитражные суды рассматривают по установленной им процедуре споры, возникающие не только из административных, но и из налоговых, финансовых и других правоотношений, а также подчеркивает публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, и участие в нем носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти, органа местного самоуправления).

Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства объясняется, во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях (отношения власти-подчинения); во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц*(1). АПК РФ по-новому раскрыл содержание положений административного судопроизводства, регулирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Со вступлением в силу в 2002 г. двух кодексов - АПК и КоАП РФ - сформировалось административное судопроизводство как вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

Нормы административно-процессуального права содержатся как в КоАП, так и в АПК РФ и в равной степени призваны регулировать процесс рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях. Поскольку названные кодексы часто содержат нормы процессуального права, противоречащие друг другу, Пленум ВАС РФ дал некоторые разъяснения и рекомендации в постановлениях от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях".

Так, в п. 18 постановления от 9 декабря 2002 г. N 11 Пленум ВАС РФ разъяснил, что в случае, когда в главе 25 АПК РФ содержатся конкретные правила, именно они подлежат применению при рассмотрении арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности (в частности, по результатам рассмотрения дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд принимает решение, а не постановление, как это предусмотрено в ст. 29.9 КоАП РФ). Таким образом, ВАС РФ установил приоритет процессуальных норм АПК РФ по отношению к нормам КоАП РФ.

Дела о привлечении к административной ответственности и об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом рассматривать дела об административных правонарушениях, о привлечении к административной ответственности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, но с особенностями, установленными главой 25 АПК и КоАП РФ (ч. 1 ст. 202, ч. 1 ст. 207 АПК РФ).

2. Особенности арбитражного производства по делам об административных правонарушениях состоят в следующем.

1) Возбуждение дел данной категории осуществляется путем подачи не иска, а жалобы или заявления, т.е. путем обжалования или оспаривания. Лица, участвующие в деле, именуются не сторонами, а заявителями, лицами, подающими жалобу, лицами, отвечающими по жалобе, заинтересованными лицами.

Производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 202 АПК РФ); производство по делам об оспаривании решений административных органов - на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 207 АПК РФ). Возможности оспаривать решения о привлечении к административной ответственности ст. 207 АПК РФ другим лицам не предоставляет, тем самым данная специальная норма лишила иных потерпевших обжаловать затрагивающие их права и законные интересы решения по делам об административных правонарушениях.

В то же время ст. 30.1 КоАП РФ предусматривает право лиц, указанных в ст. 25.1-25.5 КоАП РФ, в том числе потерпевших, обжаловать постановления по делам об административных правонарушениях.

Данное противоречие устранил Пленум ВАС РФ. В его постановлении от 2 июня 2004 г. N 10 (п. 4) сказано, что в силу ч. 1 ст. 4 АПК РФ лицо, признанное потерпевшим в соответствии со ст. 25.2, 28.2 КоАП РФ, вправе обратиться в суд с заявлением об оспаривании постановления административного органа по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в порядке, предусмотренном нормами § 2 главы 25 АПК РФ, поскольку указанное постановление затрагивает его права и законные интересы. При рассмотрении дел об административных правонарушениях потерпевший извещается о времени и месте судебного заседания. Процессуальное положение и права потерпевшего определены КоАП РФ. Вместе с тем ст. 204 и 209 АПК РФ не предусматривают обязанности заявителя включать в заявление сведения о потерпевшем по делу об административном правонарушении, в результате чего арбитражный суд не может исполнить возложенную на него ст. 205, 210 АПК РФ обязанность известить всех лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания.

2) Для дел об административных правонарушениях установлен сокращенный срок рассмотрения (15 дней при привлечении к административной ответственности и 10 дней при оспаривании решения о привлечении к административной ответственности).

С учетом таких временных рамок арбитражный суд не может в полной мере выполнить требования ст. 136, 137 АПК РФ в части обязательного проведения предварительного судебного заседания и назначения дела к судебному разбирательству только после проведения подготовки. Поэтому Пленум ВАС РФ в п. 3 постановления от 2 июня 2004 г. N 10 обратил внимание на то, что в определении о принятии заявления и подготовке дела к судебному разбирательству могут быть указаны не только предусмотренные ст. 135 АПК РФ действия в связи с подготовкой, которые надлежит совершить лицам, участвующим в деле, и сроки осуществления таких действий, но и время и место проведения судебного разбирательства. Следовательно, такая категория дел может рассматриваться без проведения предварительного заседания.

Кроме того, в связи с сокращенными сроками рассмотрения дел об административных правонарушениях не всегда удается известить участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания своевременно, т.е. не позднее чем за 15 дней до его начала. В пункте 2 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 судам рекомендовано при наличии соответствующих сведений об участниках арбитражного процесса руководствоваться ч. 3 ст. 121 АПК РФ, позволяющей в случаях, не терпящих отлагательства, известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи. Необходимые для уведомления контактные телефоны лица, привлекаемого к административной ответственности, могут содержаться в заявлении и приложенных к нему материалах.

Однако обобщение судебной практики позволяет констатировать, что суды редко прибегают к перечисленным оперативным способам извещения. Причина в том, что механизм доказывания того обстоятельства, что данные сведения получены либо получены надлежащим лицом, пока не разработан. Отсутствие же таких доказательств является одним из оснований для отмены принятого по делу решения.

3) Одной из особенностей данной категории дел является возложение бремени доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности, на административный орган, составивший протокол, либо административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 5 ст. 205, ч. 4 ст. 210 АПК РФ).

4) При рассмотрении данной категории арбитражных дел многие институты искового производства действуют с известными ограничениями: не может предъявляться встречный иск (заявление); не допускается передача дела на разрешение третейского суда; не может заключаться мировое соглашение; запрещено изменение предмета или основания иска; не разрешается увеличивать или уменьшать исковые требования; не допускается отказ от иска (заявления).

5) Срок подачи апелляционной жалобы на решения по делам об административных правонарушениях составляет 10 дней (ч. 4 ст. 206, ч. 5 ст. 211 АПК РФ). Необходимо иметь в виду, что в соответствии с ч. 3 ст. 113 АПК РФ в срок, исчисляемый днями, не включаются нерабочие дни.

6) Рассматривая дела в порядке административного судопроизводства, суд занимает более активную позицию, чем при рассмотрении споров, вытекающих из гражданских правоотношений. Это связано с тем, что арбитражный суд призван не только защищать права и интересы субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, но и обеспечивать законность в деятельности органов публичной власти.

3. Статистика показывает, что арбитражными судами было рассмотрено:

дел о привлечении к административной ответственности в первом полугодии 2005 г. - 9342, в первом полугодии 2006 г. - 12 291;

дел об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности в первом полугодии 2005 г. - 9289 дел, в первом полугодии 2006 г. - 13 343.

Увеличение количества рассмотренных дел об административных правонарушениях связано с возложением на арбитражный суд не свойственных ему функций, которые успешно могли выполнять и выполняют в настоящее время государственные органы и должностные лица.

Так, привлекая лицо к административной ответственности, арбитражный суд выполняет функцию органа исполнительной власти, уполномоченного рассматривать дела данной категории. Происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов и судов общей юрисдикции, и арбитражных судов.

Действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора, что приводит к росту количества дел, рассмотренных арбитражными судами.

Арбитражный суд при рассмотрении данной категории дел выполняет функции, аналогичные тем, которые свойственны апелляционной инстанции по отношению к решениям суда первой инстанции. Арбитражный суд осуществляет контроль, проверяя законность постановления административного органа о привлечении юридического лица или индивидуального предпринимателя к ответственности, предусмотренной не только КоАП РФ, но и законами субъектов Российской Федерации. По отношению к суду первой инстанции, принявшему решение о привлечении к административной ответственности, такой контроль осуществляет суд апелляционной инстанции. Происходит смешение функций суда первой инстанции в отношении дел об оспаривании решений (постановлений) по делам об административных правонарушениях и суда апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционных жалоб на решение суда по делу о привлечении к административной ответственности.

Анализируя изложенное, можно сделать вывод о том, что происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов арбитражных судов. В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности приводит к тому, что арбитражные суды, рассматривая дела, связанные с правонарушениями незначительного характера, не имеющими в своей сути спора о праве, фактически выполняют функции органов исполнительной власти.

Сказанное подтверждается и ростом количества рассматриваемых в арбитражных судах дел, связанных с применением КоАП РФ. По сравнению с первым полугодием 2005 г. число таких дел выросло на 38,1%, при этом стало рассматриваться больше дел как о привлечении к административной ответственности, так и об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности.

4. В настоящей статье были рассмотрены лишь немногие проблемы из числа возникающих на практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Такие проблемы могут быть разрешены путем внесения изменений и дополнений в соответствующее процессуальное законодательство, посредством обобщения практики и издания соответствующих разъяснений Высшим Арбитражным Судом РФ. Возможно, потребуется выработка общей позиции Верховного Суда и ВАС РФ и издание ими совместных постановлений.

Представляется, что в целях становления полноценного административно-процессуального законодательства Российской Федерации необходимо сделать следующее:

- систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства;

- создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство;

- обеспечить равный доступ к правосудию всех субъектов спорного административного правоотношения;

- укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту их прав и законных интересов, а также способствующие повышению доверия к правосудию;

- провести дифференциацию процессуальной формы и процедуры в зависимости от категории административных дел.

Эти шаги позволят ускорить проведение и судебной, и административной реформ в Российской Федерации, главные направления которых должны основываться на положениях формирующейся доктрины российского административного процессуального права.

Н.А. Яковенко,

помощник председателя

Двенадцатого арбитражного апелляционного суда

"Законодательство", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рязановский В.А. Единство процесса. М., 1996.