Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 февраля 2013 г. N 09АП-2093/13

г.Москва

26 февраля 2013 г.

Дело N А40-113853/12-144-544

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 февраля 2013 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи	Попова В.И.
судей:	Поташовой Ж.В. и Яковлевой Л.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Степкиным М.С.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на решение Арбитражного суда г. Москвы от 16.11.2012 по делу N А40-113853/12-144-544, принятое судьей Папелишвили Г.Н.,

по заявлению Федерального дорожного агентства

к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора

о признании недействительным предписания от 25.05.2012 N 43-01-02-23/2245,

при участии:

от заявителя:	Бурукаев Ч.В. по доверенности от 18.12.2012 N 01-33/18984;
от ответчика:	Жаворонкова Т.А. по доверенности от 30.01.2013 N 43-01-08-24/255, уд. N 000129; Филимонов А.В. по доверенности от 30.01.2013 N 43-01-08-24/250;

УСТАНОВИЛ:

Федеральное дорожное агентство (далее Росавтодор, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании недействительным предписания Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее Росфиннадзор, ответчик) от 25.05.2012 N 43-01-02-23/2245.

Решением от 16.11.2012 Арбитражный суд г.Москвы удовлетворил заявленные требования, установив наличие к тому совокупности необходимых условий, предусмотренных ч.2 ст.201 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Суд указал, что оспариваемое предписание не содержит фактов нарушения заявителем бюджетного законодательства, при этом доказательств его законности и обоснованности Росфиннадзором в нарушение ст.65 АПК РФ и п.5 ст.200 АПК РФ не представлено.

Не согласившись с принятым решением, Росфиннадзор обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части выводов, касающихся принятия Заявителем действенных мер по погашению просроченной дебиторской задолженности и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, в указанной части.

Росавтодор представил письменные пояснения по апелляционной жалобе, в которых просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу- без удовлетворения, считая ее доводы несостоятельными.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя в судебном заседании поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы- отказать. Не возражал против проверки судебного акта в обжалованной части.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены апелляционной инстанцией в соответствии со ст.ст.266, 268 АПК РФ в обжалуемой части. Суд апелляционной инстанции, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства, имеющиеся в материалах дела, считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и достоверно установлено судом первой инстанции, Росфиннадзором в результате проверки использования бюджетных средств, выделенных Росавтодору в 2011 году на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (далее НИОКР), выявлены нарушения финансово-бюджетного законодательства Российской Федерации.

Проведенной экспертизой научных отчетов по четырем государственным контрактам на соответствие критериям качества (степень реализации технического задания, новизна и практическая значимость полученных результатов, эффективность применяемых методов решения поставленных задач) ответчиком выявлено, что Росавтодором без учета требований ст.773 Гражданского кодекса РФ, ст.2 Федерального закона РФ от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" оплачены не выполненные надлежащим образом исполнителями (несоответствующие требованиям и стандартам научно-исследовательской работы в части неполного соответствия требованиям технического задания и календарного плана, критериям новизны и практической значимости) указанные научно-исследовательские работы на общую сумму 15.519,1 тысяч рублей (государственные контракты от 20.08.2010 N УД 47/183, от 12.10.2011 N УД 47/180, от 01.11.2010 N УД 47/269, от 14.04.2011 N УД 47/31).

При проверке научных отчетов на соответствие требованиям самостоятельности и оригинальности текстов выявлено наличие заимствований без указания источника заимствования в научно-исследовательских работах, проведенных в рамках исполнения трех государственных контрактов общей стоимостью проверенных этапов 9.055 тысяч рублей, что противоречит требованиям ч.1 ст.1274 Гражданского кодекса РФ и ставит под сомнение самостоятельность выполненных работ (или одного из ее разделов).

Общий объем таких заимствований составляет до 9,0 % от совокупного объема текста отчетов. Заимствования допущены в научно-исследовательских работах, выполненных по следующим государственным контрактам: от 29.10.2010 N УД 47/251 (9% от совокупного объема текста отчета), от 16.05.2011 N УД 47/61 (7,6% от совокупного объема текста отчета), от 26.10.2010 N УД 47/246 (8,58% от совокупного объема текста отчета).

Научные отчеты по шести государственным контрактам от 03.05.2011 N УД 47/56, от 29.10.2010 N УД 47/251, от 29.10.2010 N УД 47/252, от 16.05.2011 N УД 47/61, от 26.10.2010 N УД 47/246, от 14.10.2011 N УД 47/191 частично не соответствуют правилам оформления, закрепленным в ГОСТ 7.32-2001 "Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Отчет о научно-исследовательской работе. Структура и правила оформления".

Росавтодором не в полной мере реализовано право заказчика, предусмотренное условиями всех государственных контрактов, должным образом проверять ход и качество выполнения НИОКР исполнителями.

В нарушение п.5.3 государственных контрактов по состоянию на 01.01.2012 Росавтодором по причине неустановления сроков для приведения результатов работы в соответствие с условиями государственных контрактов не приняты работы по контракту и заключительные этапы научно-исследовательских работ на общую сумму 5.901 тысяч рублей по государственным контрактам от 07.10.2009 N УД 47/260, от 11.11.2010 N УД 47/284, от 16.05.2011 N УД 47/62 общей стоимостью 10.200 тысяч рублей, календарными планами работ которых предусматривалось выполнение контракта (заключительного этапа) работ в 2010-2011 годах, что повлекло нарушение условий контрактов в части соблюдения сроков исполнения работ и наличие неиспользованных остатков бюджетных ассигнований по состоянию на 01.01.2012.

В проверяемом периоде не приняты действенные меры к погашению просроченной дебиторской задолженности в сумме 998 тысяч рублей, образовавшейся в 2004-2006 годах, что противоречит принципу эффективности использования бюджетных средств, закрепленному в ст.34 Бюджетного кодекса РФ.

В нарушение Приказа Минфина РФ от 13.06.1995 N 49 "Об утверждении Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств" данные сводной годовой бюджетной отчетности не подтверждены результатами инвентаризации расчетов.

На основании изложенного Росфиннадзором в адрес Росавтодора выдано предписание от 25.05.2012 N 43-01-02-23/2245 о принятии мер к усилению контроля в ходе приемки результатов выполнения научно-исследовательских работ, а также недопущению недобросовестного, формального отношения к выполнению научно-исследовательских работ и составлению отчетов по выполненным работам, устранению причин, приведших к их совершению; принятию мер по возврату средств федерального бюджета (в том числе в судебном порядке), полученных исполнителями научных отчетов, выполнившими научные работы не в полном соответствии с требованиями технических заданий, а также заимствовавшими фрагменты текстов ранее опубликованных работ без указания источника заимствования; принятию мер к привлечению к дисциплинарной ответственности должностных лиц, ответственных за приемку научно-исследовательских работ, допустивших нарушение условий контрактов в части соблюдения сроков исполнения работ; принятию мер к актуализации данных баланса Росавтодора в части дебиторской задолженности по научно-исследовательским работам; принятию мер дисциплинарной ответственности в отношении сотрудников, допустивших нарушения в части составления бюджетной отчетности; об осуществлении мероприятий по устранению и предотвращению в дальнейшем нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, отраженных в акте проверки от 11.05.2012.

Считая данное предписание незаконным и необоснованным, заявитель обратился в арбитражный суд.

В силу ст.198 АПК РФ, ст.13 ГК РФ в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на обращение с заявлением в суд.

Принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции, вопреки доводам апелляционной жалобы, полно и всесторонне исследовал имеющие значение для правильного рассмотрения дела обстоятельства, применил и истолковал нормы материального права, подлежащие применению, и на их основании сделал обоснованный вывод о наличии совокупности необходимых условий для удовлетворения заявленных требований.

Апелляционная коллегия поддерживает данный вывод суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с п.1 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

В силу п.122 Приказа Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" на Росфиннадзор возлагается обязанность по пресечению фактов выявленных ревизией нарушений бюджетного законодательства РФ с указанием содержания нарушения, суммы расчетно-платежной операции, совершенной с нарушением, нормативного правого акта, положения которого нарушены, документов, подтверждающих нарушение.

Таким образом, оспариваемое предписание вынесено уполномоченным государственным органом в пределах его компетенции.

Как правомерно установлено судом первой инстанции, основанием для вынесения оспариваемого предписания послужила экспертиза, проведенная ФГУП "Российский научно-исследовательский институт экономики, политики и права в научно-технической сфере" (далее ФГУП РИЭПП).

Из содержания предписания от 25.05.2012 N 43-01-02-23/2245 следует, что экспертиза научных отчетов проведена на соответствие критериям качества (степень реализации технического задания, новизна и практическая значимость полученных результатов, эффективность применяемых методов решения поставленных задач).

В соответствии со ст.34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В п.23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств либо что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как установлено судом и не оспаривается ответчиком, по состоянию на 01.01.2011 дебиторская задолженность Росавтодора составляла 18.805,219 тысяч рублей, а по состоянию на 01.01.2012- 998 тысяч рублей, что свидетельствует о положительно проделанной Росавтодором работе и опровергает позицию Росфиннадзора о непринятии заявителем действенных мер к погашению просроченной дебиторской задолженности.

Более того, взыскано штрафных санкций за ненадлежащее исполнение обязательств по госконтрактам на сумму 269,500 тысяч рублей, направлены должникам претензионные письма о расторжении государственных контрактов и возврате неотработанного аванса, а именно: ЗАО "Радио Тел" (480,000 тысяч рублей), ГОУ ВПО Воронежский государственный архитектурный институт" (62,1 тысяч рублей), ФГУП СНПЦ "Росдортех" (168,094 тысяч рублей).

При таких обстоятельствах указание в предписании Росфиннадзора на непринятие Росавтодором действенных мер по погашению просроченной дебиторской задолженности со ссылкой на положения ст.34 Бюджетного кодекса РФ не может быть признано обоснованным.

Кроме того, Министерство финансов Российской Федерации в письме от 13.06.2012 N 01-24/8399 указало, что поскольку проведенная инвентаризация расчетов не позволила однозначно установить факт наличия/отсутствия задолженности, данный вопрос должен рассматриваться в рамках гражданско-правовых отношений и может быть урегулирован либо в досудебном порядке, либо при обращении в суд.

При этом Минфин России также указал, что только после урегулирования данного вопроса путем установления факта наличия или отсутствия задолженности в расчетах между сторонами и дальнейшего взыскания задолженности в пользу одной из сторон отношений, Росавтодор должен будет соответствующим образом отразить и актуализировать данные бухгалтерского баланса в части наличия дебиторской и кредиторской задолженности.

Таким образом, наличие вышеназванной задолженности не может быть положено в основу вывода о нарушении заявителем бюджетного законодательства Российской Федерации.

Следует учесть, что в целях установления качества выполненных работ по указанным выше государственным контрактам Росавтодор направил письма с просьбой дать заключение о соответствии отчетов о выполнении работ в рамках плана НИОКР Росавтодора условиям государственных контрактов и технических заданий, в частности от 14.04.2011 N УД47/31 и от 20.08.2010 N УД47/183.

Письма были направлены в адреса Белгородского государственного технологического университета им.В.Г.Шухова, Российского государственного дорожного научно-исследовательского института (ФГУП "Росдорнии") и Томского государственного архитектурно-строительного университета (ТГАСУ) в области автомобильных дорог и искусственных сооружений, которые являются ведущими организациями по разработке и научному сопровождению государственных федеральных, отраслевых и региональных программ, направленных на совершенствование состояния автомобильных дорог и дорожных сооружений.

Результаты заключений указанных учреждений полностью опровергают экспертные заключения ФГУП РИЭПП, на которые ссылается Росфиннадзор.

Таким образом, оснований полагать, что отчеты о выполнении работ в рамках плана НИОКР Росавтодора не соответствуют условиям государственных контрактов в целом и техническим заданиям в частности, не имеется.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание не содержит фактов нарушения заявителем бюджетного законодательства, в связи с чем не может быть признано законным и обоснованным.

Доказательств обратного Росфиннадзором в нарушение положений ст.65 АПК РФ и п.5 ст.200 АПК РФ не представлено.

В соответствии с ч.1 ст.4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

Следовательно, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

В настоящем случае заявителем доказаны обстоятельства, свидетельствующие о нарушении его прав и законных интересов оспариваемым предписанием в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в данном случае установлена.

При таких данных, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу в обжалуемой части законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и норм законодательства в связи с чем, не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильные выводы суда и не свидетельствуют о судебной ошибке.

Срок, предусмотренный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не установлено.

Расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе распределяются в соответствии со ст.110 АПК РФ и подлежат отнесению на подателя жалобы, который освобожден от их уплаты.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 16.11.2012 по делу N А40-113853/12-144-544 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.И. Попов

Судьи

Ж.В. Поташова Л.Г. Яковлева