Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2013 г. N 18АП-720/13

г. Челябинск

28 февраля 2013 г.

Дело N А47-13675/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 25.02.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.02.2013.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Забутыриной Л.В.,

судей Ершовой С.Д., Матвеевой С.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кочетковой Н.В.,

рассмотрел апелляционную жалобу Министерства финансов Оренбургской области в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.12.2012 по делу N А47-13675/2012 (судья Пирская О.Н.).

Администрация муниципального образования Адамовский район Оренбургской области (ИНН 5619004338, ОГРН 1025602489527, далее -администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (ИНН 7710168360, ОГРН 1037739085636, далее - Минфин России, ответчик) о взыскании убытков в размере 4 397 869 рублей 90 копеек, связанных с предоставлением льгот медицинским работникам, проживающим в сельской местности (т. 1, л.д. 6-11).

Определением суда от 28.09.2012 (т. 1, л.д. 1-2) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Оренбургская области в лице Министерства финансов Оренбургской области.

В ходе судебного разбирательства истец уточнил заявленные требования, просил взыскать 4 394 869 рублей 54 копейки.

Данное уточнение принято судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

Решением суда от 04.12.2012 (резолютивная часть от 27.11.2012, т. 10, л.д. 37-44) исковые требования удовлетворены.

Не согласившись с данным решением, Минфин России обратился с апелляционной жалобой, в которой просил его отменить, в удовлетворении иска отказать.

В обоснование доводов жалобы, ее податель сослался на то, что суд неправильно применил Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими в силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N122-ФЗ), определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N129-О-П, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17.06.2004 N12-П и от 15.05.2006 N5-П, пункт 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - постановление N 23), а также не применил, подлежащие применению пункты 1,2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, решение Совета депутатов Адамовского района Оренбургской области от 24.11.2006 N 64, утверждающее положение о мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников муниципальных учреждений Адамовского района.

Минфин России указывает на нарушение статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. По мнению ответчика, совокупность условий для наступления деликтной ответственности не нашла своего подтверждения материалами дела; меры социальной поддержки медицинских работников, проживающих на территории Адамовского района Оренбургской области, являются расходными обязательствами Адамовского района Оренбургской области и муниципального образования Адамовский район Оренбургской области с 01.01.2005.

Минфин России считает, что судом первой инстанции неверно истолкованы положения части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Минфин России обязательств по финансированию муниципального учреждения здравоохранения "Адамовская центральная районная больница" не имеет, в связи с чем, ответственность за неисполнение обязательств органом местного самоуправления нести не может. Денежные средства на предоставление льгот медицинским работникам пусть не в полном объеме, но выделялись.

По мнению подателя жалобы, решение суда от 04.12.2012 вынесено с нарушением норм материального права.

Администрация представила отзыв на жалобу, в котором указала на несостоятельность ее доводов, а также соответствие обжалуемого решения нормам материального и процессуального права, полное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; просила в удовлетворении жалобы отказать.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание не явились, представителей не направили, отзывы не представили.

На начало судебного заседания, от администрации поступило заявление о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие неявившихся представителей участвующие в деле лиц.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, согласно решений Совета депутатов Адамовского района Оренбургской области N 65 от 29.12.2004, N 64 от 24.11.2006 в качестве меры социальной поддержки медицинских работников муниципальных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающих и проживающих в сельской местности на территории Адамовского района, установлена выплата ежемесячной денежной компенсации на частичное возмещение расходов по оплате за наем жилого помещения, отопление и освещение (т. 1, л.д. 135-138).

Решениями судов общей юрисдикции, вынесенными в период с февраля 2012 года по июнь 2012 года, вступившими в законную силу, с истца в пользу 164 физических лиц - работников муниципальных учреждений здравоохранения, взыскано в общей сложности 4 394 869 рублей 54 копеек, в счет полной компенсации расходов физических лиц по оплате за наем жилого помещения, освещения и отопления за различные периоды времени, начиная с 01 января 2005 года (т. 1, л.д. 16-20, 21-27).

Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле (пункт 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Ссылаясь на то, что истец за счет средств местного бюджета произвел расходы по исполнению судебных решений о взыскании в пользу медицинских работников понесенных расходов по оплате жилья с отоплением и освещением; данные расходы Российской Федерации возмещены не были, в связи с чем, бюджет муниципального образования Адамовский район понес убытки, поскольку Российской Федерацией в лице Минфина России не выделены денежные средства на реализацию мер социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно статье 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб).

В соответствии со статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации.

В силу статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Закона N 122-ФЗ, часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Согласно определению Конституционного Суда Российской Федерации от 01.03.2007 N 129-О-П, закрепленное в части 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ правовое регулирование не предполагает отмену социальных прав, приобретенных работающими и проживающими в сельской местности и поселках городского типа медицинскими работниками муниципальных организаций здравоохранения на основании законодательства, которое действовало вплоть до 01.01.2005, а, напротив, обеспечивает возможность их сохранения после указанной даты, при том, что именно орган местного самоуправления вправе избрать тот или иной способ социальной поддержки этих лиц, в том числе путем предоставления им в соответствии с частью 1 статьи 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Согласно пункту 18 указанного постановления возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию установленных Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

Доказательств финансирования для возмещения расходов на предоставление льгот по оплате коммунальных услуг медицинским и фармацевтическим работникам организаций здравоохранения, находящихся на территории Адамовского района, в бюджет Оренбургской области, муниципального района Минфином России в достаточном объеме не представлено (статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Принимая во внимание названные положения закона, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о правомерности предъявленного иска.

Поскольку судебные акты исполнены в полном объеме, о чем свидетельствуют соответствующие платежные поручения о перечислении истцом в адрес физических лиц денежных средств в соответствии с решениями, суд первой инстанции правомерно посчитал, что убытки в заявленном размере истцом понесены.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что Российская Федерация, установив законодательно льготы отдельным категориям граждан, одновременно приняла на себя обязанность полного возмещения расходов по предоставлению этих льгот. Указанная обязанность обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

При этом, специальное обращение за выделением денежных средств на реализацию мер социальной поддержки не требуется.

Учитывая, что меры социальной поддержки медицинским и фармацевтическим работникам, проживающим в сельской местности, предусмотрены федеральным законодательством и Российской Федерацией в лице Минфина России не выделены денежные средства на реализацию таких мер, а сумма денежных средств на компенсацию расходов, связанных с предоставлением льгот, выделена местным бюджетом в недостаточном размере, суд первой инстанций пришел к обоснованному выводу о том, что данные убытки подлежат взысканию с Российской Федерации в лице Минфина России за счет казны Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, довод апелляционной жалобы об отсутствии оснований для возложения ответственности на Минфин России противоречит действующим правовым нормам и подлежит отклонению.

Не принимается во внимание и довод ответчика о нарушении судом первой инстанции положений статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку при неисполнении обязанности по финансированию переданных полномочий субъектам федерации для реализации программ по сохранению установленных льгот медицинским и фармацевтическим работникам, вина ответчика презюмируется, в том числе имеется причинная связь между бездействием со стороны ответчика и наступившими у истца убытками. Доказательств передачи средств в форме субвенций нижестоящим бюджетам в деле нет.

Не могут быть приняты во внимание и доводы о неприменении статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку при передаче полномочий по обеспечению социальных гарантий медицинским работникам в ведение субъектов Российской Федерации ответчиком не исполнена обязанность по финансированию указанных полномочий. Следовательно, реализация переданных полномочий должна осуществляться, в том числе за счет средств федерального бюджета.

В силу изложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, обращающиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов, освобождены от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, взыскание государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в доход федерального бюджета в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с заявителя не производится.

Руководствуясь статьями 176, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 04.12.2012 по делу N А47-13675/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Оренбургской области в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.

Председательствующий судья

Л.В. Забутырина

Судьи

С.Д. Ершова С.В. Матвеева