Еще раз о "назначении" глав регионов или о повышении эффективности функционирования территориальных органов президентской вертикали власти в ракурсе административной реформы (К.В. Черкасов, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.)

Еще раз о "назначении" глав регионов или о повышении эффективности
функционирования территориальных органов президентской вертикали власти в
ракурсе административной реформы

Как известно, инициированные Президентом России в рамках осуществляемой в стране административной реформы законодательные нововведения конца 2004 и 2005 гг. кардинальным образом изменили порядок и процедуру наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов России), предоставив это право законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению Президента России взамен ранее действовавшего механизма их прямых выборов*(1).

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан"*(2) высший орган конституционной юстиции подтвердил конституционность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Обосновывая свою правовую позицию, Конституционный Суд России, в частности, указал, что российская Конституция в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, допускает возможность различных вариантов наделения полномочиями органов и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Основном Законе страны в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина.

Федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции России, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов России, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации - с другой. Право принимать участие в прямых выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и быть избранным на эту должность не закреплено в качестве конституционного, а также общепризнанного права гражданина России.

Вместе с тем в научной литературе изменение порядка наделения высшего должностного лица субъекта России не получило столь однозначного восприятия, оценивается весьма спорно и противоречиво*(3). Однако современное понимание принципа разделения властей, идеи сдержек и противовесов допускает наличие у органов государственной власти взаимных полномочий в учредительной сфере. Фактически речь идет о модификации прямых выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в косвенные выборы. Поэтому участие регионального парламента в процессе наделения полномочиями руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению выборного главы государства в общем можно оценивать с положительной стороны. Это вполне соответствует как традициям российского управления, так и требованиям управления в кризисной ситуации*(4).

По справедливому мнению большинства авторов, новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации не только трансформировал их правовой статус, но и существенно повысил правовой статус и государственную значимость полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах*(5). Последние стали играть главенствующую роль в этом процессе. Однако, к сожалению, данное обстоятельство в основном рассматривалось в целом, без конкретики и поэтому требует самостоятельной правовой оценки.

По сути, на сегодняшний день федеральное законодательство закрепляет два способа представления кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту России для дальнейшего внесения ее на рассмотрение в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Первый способ можно охарактеризовать как "инициированный центром, сверху", второй способ - как "инициированный регионами, снизу, политическими партиями" (на практике не исключено одновременное применение обоих способов). При этом предусмотрено активное участие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процедуре представления главе государства кандидатуры на должность руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В этой связи позволим себе обратить внимание на следующие обстоятельства.

Во-первых. При решении вопроса о кандидатуре на пост высшего должностного лица субъекта Российской Федерации федеральный законодатель указывает на большинство голосов от числа избранных депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России, а не на большинство голосов его депутатов от числа установленного в региональном законодательстве. В то же время решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о наделении гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов регионального парламента.

Следовательно, на практике в некоторых случаях еще на предварительной стадии может потребоваться соответствующая консультативная работа полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с рядом ранее не определившихся в своем выборе или противившихся назначению того или иного кандидата на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации депутатов регионального парламента. Реализация полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах консультативной функции приобретает особое значение и имеет важные последствия в случае отклонения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации представленной главой государства кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Во-вторых. Особенности правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также максимальное приближение к региональным политическим процессам позволяет им в пределах предоставленных полномочий самостоятельно определяться с выбором кандидатур на должность руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также осуществлять сбор и оценку характеризующих их документов и материалов. В этой связи, представляется логичным закрепление за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах функции непосредственного внесения Президенту России кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для последующего наделения полномочиями одной из них законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Существование же промежуточной инстанции - Руководителя Администрации Президента Российской Федерации в данной процедуре чрезмерно бюрократизирует ее.

В-третьих. Утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе закрепляет за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах лишь функцию согласования кандидатур для назначения на должности, если назначение на них осуществляет непосредственно Президент Российской Федерации, ничего не упоминая о внесении главой государства кандидатур на рассмотрение в тот или иной орган государственной власти. Таким образом, в сущности, Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе не только не закрепляет функцию полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по согласованию и внесению Президенту России кандидатур для назначения на должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, но и не содержит указания на их участие в такой процедуре.

В целях систематизации нормативно-правовой основы функционирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах представляется целесообразным внесение дополнений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, уточняющих и детализирующих функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по представлению главе государства кандидатур на должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Соответствующий пункт Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе мог бы иметь следующую формулировку: "...полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе согласовывает и вносит Президенту Российской Федерации кандидатуры для назначения на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в целях последующего представления одной из них на рассмотрение (утверждение) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации".

К.В. Черкасов,

заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин

Поволжского юридического института (г. Саратов),

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950; Федеральный закон от 19 декабря 2005 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "О политических партиях"" от 19 декабря 2005 г. N 202-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 13.

*(2) Российская газета. 2005. 29 дек.

*(3) См.: Глигич-Золотарева М.В. На пути к "демократическому централизму"? // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 165-171; Конкина И.И. Новый механизм приведения к власти глав субъектов РФ: проблемы и сомнения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 9; Коньков А. Административная реформа на местах: стимулы и принуждения // Власть. 2006. N 12. С. 22; Саликов М. "Позиции" и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: до и после решения по делу "о назначении" губернаторов // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 2. С. 160-166; Хайретдинов Р.Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 3. С. 27-30.

*(4) См.: Наумов С., Слонов Н. Президентский проект и исторический российский тип управления // Государственная служба. 2005. N 1. С. 12.

*(5) См.: Анненкова В.Г., Заметана Т.В., Кулушева М.А. Российский федерализм: конституционные принципы построения, механизм обеспечения единства государства, ответственность субъектов Федерации. Саратов, 2004. С. 83; Безруков А. Реформы и судьба российского федерализма // Федерализм. 2005. N 3. С. 124; Саликов М.С. Централизм и демократия: проблемы поиска баланса // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 74.