Совершенствование межведомственного взаимодействия как важный фактор реализации миграционной политики (В.Е. Степенко, П.Б. Музыченко, А.В. Степенко, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.)

Совершенствование межведомственного взаимодействия как важный фактор
реализации миграционной политики

В последние годы в Российской Федерации мероприятия по совершенствованию миграционной политики затронули все социальные институты. Практически все государственные службы и организации осуществляют работу по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение их усилий и улучшение взаимодействия между ними. Как добиться этого авторы и предлагают в данной статье. По мнению авторов, эти вопросы требуют научного изучения и широкого обсуждения с преподавателями учебных заведений и практическими работниками.

Одной из основных задач, которую поставил Президент Российской Федерации в Послании Федеральному собранию в апреле 2007 года, является ведение эффективной миграционной политики, а значит, наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, федеральных министерств и ведомств, к которым относятся практически все службы и организации, осуществляющие работу по регулированию миграционных процессов в Российской Федерации. "Что касается совершенствования миграционной политики, то приоритетом здесь остается привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом необходимо всё больше стимулировать приток в страну квалифицированной миграции, людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям". Именно так Президентом России в Послании определена работа по совершенствованию миграционной деятельности на ближайшие годы.

В Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренной Правительством России в марте 2003 г. сказано, что "современная миграционная ситуация в Российской Федерации, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки, свидетельствует о том, что для достижения социального процветания и экономического прогресса требуются твердая воля государства и внимание всего российского общества к достижению в стране прочного правопорядка и законности в области регулирования миграционных процессов".

Для эффективной работы в этом направлении требуется объединение усилий не только различных социальных институтов, но и разнообразных структурных элементов всей системы государственных органов, улучшение взаимодействия между ними. При этом в первую очередь необходимо осознать, что узловым теоретическим вопросом является определение сущности взаимодействия. В философском, широком смысле слова взаимодействие есть свойство, присущее не только материи в целом, но и всем ее состояниям, сторонам и качествам. Оно отражает "процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность и порождение одним объектом другого"*(1).

Философская категория "взаимодействие", будучи научной абстракцией высокого порядка, служит фундаментальной основой для уяснения сущности данного явления, раскрываемой через понятия и термины, вырабатываемые наукой управления. Так, из-за просчетов, связанных, прежде всего, с низким уровнем теоретических знаний у работников государственных организаций, сотрудников правоохранительных органов, участвующих в работе по регулированию миграционных потоков, о взаимодействии, как управленческой категории потенциал их деятельности реализуется не в полной мере. В настоящее время имеет место:

- недостаточная организация межведомственного взаимодействия по вопросам обмена информации;

- несогласованность действий структурных подразделений государственных и правоохранительных органов, из-за чего они как единое целое не настроены на конечный результат;

- неудовлетворительная организация научно-исследовательской работы по вопросам взаимодействия и внедрения ее результатов в практику.

Вопросы межведомственного взаимодействия должны войти в первую очередь в отчетные показатели деятельности каждого органа по решению конкретных вопросов регулирования миграционных потоков. Следует четко увязывать усилия всех органов, организаций, таким образом, что бы их работа была нацелена на конкретный единый конечный результат. От их слаженной и согласованной по времени, месту и задачам работы во многом зависит качество деятельности в целом для решения общей цели - преодолению негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, созданию условий для беспрепятственной реализации прав мигрантов, а также обеспечения гуманного отношения к лицам, ищущим убежище на территории Российской Федерации.

Как единый и целостный организм, осуществляя межведомственное взаимодействие, работники и сотрудники органов, контролирующие миграционные потоки, должны понимать, что взаимодействие как управленческая категория - это присущее любой социальной системе состояние, отражающее взаимосвязь, взаимообусловленность ее элементов и проявляющееся в динамике, т.е. в деятельности системы с момента начала ее функционирования*(2).

Для обеспечения обоснованного, целесообразного, грамотного руководства в области обеспечения специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации иностранцев и апатридов определен круг государственных органов, уполномоченных рассматривать и решать вопросы в сфере реализации основных направлений миграционной политики в рамках обеспечения национальной безопасности государства, личной и общественной безопасности, а также охраны общественного порядка.

Межведомственное взаимодействие между данными органами исполнительной власти осуществляется по следующим направлениям:

1. Формирование и использование информационных ресурсов Центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства.

Обязанность по предоставлению в Центральный банк данных соответствующей информации возложена в соответствии с совместным приказом от 10 марта 2006 г.*(3):

на федеральном уровне - на Управление информационных ресурсов ФМС России, Главный информационно-аналитический центр МВД России, Консульский департамент МИД России, Управление информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности Службы контрразведки ФСБ России, управление пограничного контроля организационного департамента Пограничной службы ФСБ России;

на региональном уровне - на информационные центры органов внутренних дел, территориальные органы ФМС России, представительства МИД России в субъектах Российской Федерации, пограничные управления ФСБ России по субъектам Российской Федерации.

В частности, на Федеральную службу безопасности возложена обязанность по предоставлению в Центральный банк данных информации о пересечении государственной границы Российской Федерации данной категорией лиц. МВД России предоставляет информацию о привлечении иностранных граждан к административной ответственности, о преступлениях, совершенных иностранными гражданами или в отношении них. МИД является поставщиком информации об оформленных иностранным гражданам приглашениях на въезд в Российскую Федерацию и визах.

2. Принятие решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

В соответствии с перечнем федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 (с изменениями от 24 октября 2005 г.), принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации вправе МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Минздравсоцразвития России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России*(4). Федеральная миграционная служба России в указанном перечне отсутствует, вместе с тем, в соответствии с подп. 6 п. 6 положения о Федеральной миграционной службе*(5) данные полномочия службе предоставлены. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующее дополнение в перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации.

В Положении о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (п. 3) определено, что "территориальные органы (подразделения) уполномоченных федеральных органов исполнительной власти представляют в соответствующий уполномоченный федеральный орган исполнительной власти материалы, подтверждающие обстоятельства", являющиеся основанием для принятия подобного решения. Следовательно, оформлять материалы, документально подтверждающие наличие обстоятельств, являющихся основанием для принятия решения о нежелательности дальнейшего пребывания (проживания) в РФ, и подготавливать решение о нежелательности пребывания должны территориальные органы Федеральной миграционной службы*(6), а не органы внутренних дел, как это предусмотрено в Инструкции по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации*(7).

Органы внутренних дел, таким образом, в соответствии с требованиями п. 3 утвержденного Правительством Российской Федерации положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ должны оформлять данные материалы для представления в Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Обращает на себя внимание отсутствие в действующем законодательстве порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, с территориальными органами Федеральной миграционной службы, наделенных полномочиями подготавливать и исполнять решение о депортации данной категории иностранных граждан. В связи с этим целесообразно текст постановления Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 дополнить п. 6 следующего содержания: "Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение о нежелательности пребывания, направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, мотивированное представление о необходимости депортации иностранного гражданина или лица без гражданства".

3. Осуществление мер по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Анализ норм действующего законодательства позволил выявить наличие определенных пробелов в вопросе организации мероприятий, связанных с осуществлением депортации и административного выдворения.

В частности, ст. 31 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 18 июля 2006 г. N 110-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" закрепляет полномочия по осуществлению депортации за федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции и его территориальными органами. Вместе с тем в статье указывается, что мероприятия по депортации осуществляются "во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, и его территориальными органами, а также с иными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами в пределах предоставленной компетенции".

Полномочия по осуществлению административного выдворения согласно статье 34 указанного законодательного акта возложены на "федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы".

В статье 13 Федерального закона "О беженцах" от 19 февраля 1993 г. (ред. от 18 июля 2006 г.) указано, что "выдворение (депортация) лица за пределы территории Российской Федерации осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальными органами во взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти по внутренним делам и его территориальными органами".

Подобная позиция законодателя нашла закрепление и в ст. 32.9 КоАП РФ, в которой указано, что "постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства исполняется:

1) пограничными органами - при совершении административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 18.1, частью 2 статьи 18.4 КоАП РФ;

2) органами внутренних дел - при совершении административных правонарушений, предусмотренных статьями 18.8, 18.10, 18.11, частью 2 статьи 18.17, частью 1 статьи 19.27 настоящего Кодекса".

Таким образом, не представляется возможным определить, какая роль отводится территориальным органам Федеральной миграционной службы в деятельности по осуществлению мер по депортации и административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства.

Вместе с тем в положении о Федеральной миграционной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 9287, за службой закреплены полномочия по принятию решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также по осуществлению мер по их депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации.

На территориальные органы Федеральной миграционной службы в соответствии с типовым положением о них*(8) возложены полномочия, связанные с подготовкой и исполнением решения о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществлением мероприятий по административному выдворению.

Наставление по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина и лица без гражданства*(8) определяет следующий порядок взаимодействия данных федеральных структур:

1. Порядок взаимодействия в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по депортации:

а) орган внутренних дел подготавливает мотивированное представление о необходимости депортации и направляет его в Федеральную миграционную службу;

б) Федеральная миграционная служба принимает решение о депортации и незамедлительно информирует о нем орган внутренних дел, представивший материалы;

в) сотрудник органа внутренних дел объявляет решение о депортации иностранному гражданину на личном приеме под подпись, с одновременным вручением ему копии решения о депортации. Одновременно с объявлением решения сотрудник органа внутренних дел проставляет в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, штамп (отметку о запрещении въезда в Российскую Федерацию);

г) орган внутренних дел исполняет решение о депортации.

2. Порядок взаимодействия в процессе организации деятельности, связанной с реализацией мер по административному выдворению:

а) оформленные материалы дела об административном выдворении направляются органом внутренних дел, территориальным органом Федеральной миграционной службы в суд в течение суток с момента составления протокола об административном выдворении;

б) в целях исполнения вступившего в законную силу постановления об административном выдворении орган внутренних дел, ответственный за его исполнение, определяет по согласованию с МИД России государство выезда выдворяемого и принимает меры для организации его выезда;

в) сотрудник органа внутренних дел проставляет в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина, штамп (отметку о запрещении въезда в Российскую Федерацию);

г) постановление об административном выдворении с отметкой об исполнении административного наказания возвращается органом внутренних дел судье, вынесшему данное постановление.

Таким образом, ни в законодательных актах, ни на ведомственном уровне не учтены предоставленные Федеральной миграционной службе полномочия:

по осуществлению мер по депортации и административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации;

по проставлению отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина и лица без гражданства.

С учетом изложенного предлагается внести в действующие законодательные и иные нормативные правовые акты следующие изменения:

В статье 32.9 КоАП РФ в п. 2 цифры "18.8, 18.11" исключить и статью дополнить п. 3 следующего содержания: "органами, уполномоченными на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции - при совершении административных правонарушений, предусмотренных статьей 18.8, частью 2 статьи 18.10, статьей 18.11 настоящего Кодекса".

В тексте постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2003 г. N 382 "О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства":

- в части 1 слова "ведающий вопросами внутренних дел" заменить словами "уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции";

- в пункте "в" части 1 слова "ведающего вопросами внутренних дел" заметить словами "уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции";

- в части 3 слова "внутренних дел" заменить словами "миграции".

В ведомственные правовые акты, определяющие порядок организации деятельности органов внутренних дел и федеральной миграционной службы, необходимо внести изменения, предусматривающие возможность реализации нормативно установленных полномочий, связанных с осуществлением мероприятий по депортации и административному выдворению, федеральным органом исполнительной власти по контролю и надзору в сфере миграции (его территориальными органами).

4. Осуществление производства по делам об административных правонарушениях. В соответствии с положениями главы 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностные лица органов внутренних дел, составив протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 18.8 КоАП РФ, направляют его в течение суток органу, уполномоченному на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Должностные лица органа, уполномоченные на осуществление функций в сфере внутренних дел и миграции, возбуждают дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 18.14 КоАП РФ, и в течение суток с момента составления протокола об административном правонарушении передают его на рассмотрение пограничному органу.

Следовательно, в процессе обеспечения специального административно-правового режима пребывания на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства задействована определенная строго установленная законодательством Российской Федерации система органов государственного управления и должностных лиц, уполномоченных принимать управленческие решения в сфере миграционной политики. Данные органы реализуют предоставленные им права в данной области правового регулирования

Практикуется взаимодействие характерное для многочисленных служб и подразделений Министерства внутренних дел, ежедневно участвующих в проведении оперативно-розыскных мероприятий. Аналогичное взаимодействие необходимо сотрудникам федеральной миграционной службы с сотрудниками представительств министерства иностранных дел в регионах. В подобных случаях взаимодействие носит ярко выраженный постоянный характер. Это наглядно видно на примере взаимодействия управления ФМС по Хабаровскому краю с УВД Хабаровского края, представительством МИД в г. Хабаровске, которые осуществляют постоянный обмен информацией и проводят совместные мероприятия.

В практике правоохранительных органов межведомственное взаимодействие может осуществляться различными способами. Специфика предназначения этих государственных органов и организаций объективно требует непрерывного и тесного взаимодействия всех их служб и подразделений. Это предопределяется, во-первых, общностью их целей. Во-вторых, они порознь не обладают необходимым комплексом сил и средств для решения значительного числа задач в сфере регулирования миграционных процессов. В-третьих, совместная деятельность помогает избежать параллелизма, пробелов и дублирования в выполнении своих функций каждым ее участником и обеспечивает максимально эффективное использование ими специфических форм и методов взаимодействия на такое сложное явление, как миграция населения. Необходимость их взаимодействия обусловлена и рядом социальных, организационных и правовых факторов. Важнейшим является социальный фактор: объективно и стабильно существующая потребность всего общества и его членов в надлежащем порядке и безопасности. Удовлетворить ее можно только объединенными усилиями всех сил и средств. Так, одним из аспектов организации внесистемного взаимодействия между всеми организациями и правоохранительными органами является участие их руководителей в работе межведомственных комиссий.

В Дальневосточном федеральном округе при аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации создан ряд межведомственных комиссий, членами которых являются представители различных организаций ведомств, в том числе и тех, кто непосредственно участвует в регулировании миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе. Это комиссии: по общественной безопасности; по вопросам экономической безопасности; по нормотворческой деятельности; по поддержке развития местного самоуправления. На заседании этих комиссий решаются вопросы взаимодействия, направленные не только на решение этих жизненно важных направлений, но и требующие объединения усилий по различным возникающим актуальным проблемам.

Другим примером внесистемного взаимодействия служит участие в координационном совещании руководителей правоохранительных органов при управлении Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе, в состав которого входят также представители УВД, УФСБ РФ по Хабаровскому краю, Дальневосточного таможенного управления и других органов. На совместных заседаниях рассмотрено более 20 вопросов, на которых затронуты вопросы регулирования миграционных процессов в Дальневосточном федеральном округе. По всем этим вопросам приняты конкретные решения, определены сроки и их исполнители, установлен жесткий контроль за намеченными мероприятиями. Таким образом, на практике осуществляется внесистемное взаимодействие различных по своим задачам ведомств и органов актуальных вопросов, требующих для своего разрешения комплексного использования сил и средств.

С реорганизацией в 2004 году федеральной миграционной службы*(7) этот процесс вышел на новый, качественно другой уровень. Взаимодействие как управленческая категория обрело новую форму во вновь созданной структуре.

Так, только в течение 2005-2006 гг. под руководством территориальных органов федеральной миграционной службы неоднократно проводились совместные мероприятия "Режим", "Иностранец", "Вихрь-Антитерор" по выявлению незаконно проживающих иностранных граждан в Хабаровском крае, Приморском крае.

Таким образом, наглядно видно, что знание и умение практического применения взаимодействия в организации управления является существенным резервом в повышении эффективности деятельности организаций и органов, участвующих в регулировании миграционных процессов на территориях субъектов Российской Федерации.

В.Е. Степенко,

доктор юридических наук, профессор кафедры

государственно-правовых дисциплин Дальневосточного филиала

Российской правовой академии Минюста РФ

П.Б. Музыченко,

кандидат юридических наук,

заведующий кафедрой Социально-культурный сервис и туризм

Тихоокеанского государственного университета

А.В. Степенко,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

уголовно-правовых дисциплин Дальневосточного филиала

Российской правовой академии Минюста РФ

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Советский энциклопедический словарь / М., 1989. С. 217.

*(2) Рашевский Ю.М. Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и органов налоговой полиции / Дисс... канд. юрид. наук. М., 2000.

*(3) О ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации / Приказ МВД РФ N 148, МИД РФ N 2562, ФСБ РФ N 98, Минэкономразвития РФ N 62, Мининформсвязи РФ N 25 от 10 марта 2006 г. // Бюллетень норм, актов федеральных органов исполн. власти. 2006. N 15.

*(4) Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина и лица без гражданства в Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 (с изменениями от 24.10.2005 г.) // СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1369.

*(5) Вопросы Федеральной миграционной службы: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 (в ред. указов Президента РФ от 06.10.2004 N 1285, от 07.05.2005 N 516, от 21.12.2005 N 1497, от 01.08.2006 N 820) // Рос. газета, N 119, 21.07.04.

*(6) Типовое положение о территориальном органе Федеральной миграционной службы: Приказ МВД России от 2 декабря 2005 г. N 983 // Бюллетень норм, актов федеральных органов исполн. власти. 2005. N 51.

*(7) Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации: Приказ МВД РФ от 17 августа 2004 г. N 510 // Рос. газета, N 134, 02.10.04.