Подача в суд заявлений о защите избирательных прав (А.В. Семин, "Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.)

Подача в суд заявлений о защите избирательных прав

Статья 75 Федерального закона N 67-ФЗ от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" гарантирует право на судебную защиту избирательных прав граждан. Круг лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, определен статьей 259 ГПК РФ, согласно которой избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с заявлением в суд. С заявлениями могут обратиться и избирательные комиссии всех уровней. Первоначально законодатель в число лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме, не включил участников референдума и доверенных лиц избирательных объединений, но Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ данный недостаток был устранен, однако признать полным круг лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлениями, нельзя, поскольку в соответствии с подп. "е" п. 23 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" вправе обжаловать в суд действия (бездействие) избирательной комиссии член избирательной комиссии с правом решающего голоса и член избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Следовательно, в ст. 259 ГПК РФ должны быть указаны и эти лица.

В главе 26 ГПК РФ, регулирующей производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, отсутствуют требования к заявлению о защите избирательных прав, а потому суды при принятии заявлений основываются на положениях статьи 247 ГПК РФ, устанавливающей общий порядок обращения в суд по делам, возникающим из публичных правоотношений. В соответствии с данной нормой суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

Следовательно, данная норма указывает на то, что заявитель обязан указать в заявлении на нарушение именно его прав и свобод. Кроме того, согласно п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя. Дополнительная аргументация основана на положении ч. 1 ст. 3 ГПК РФ.

В связи с тем, что ст. 259 ГПК РФ предоставляет право на обращение в суд в случае, если указанные в ней лица считают, что нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме без указания на то, что нарушаются именно права заявителя, а ст. 134 и 247 ГПК РФ обязывают указывать на нарушение собственных избирательных прав и права на участие в референдуме, то необходимо определиться с тем, обязан ли заявитель в заявлении о защите избирательных прав указывать на нарушение именно его избирательных прав. Необходимость в этом возникает еще и потому, что согласно ч. 1 ст. 261 ГПК РФ суд признает оспариваемое решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, незаконным, если установлена обоснованность заявления, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме. Обращаясь с заявлением в суд, заявитель рассчитывает на получение решения об удовлетворении заявленных требований, в противном случае нет смысла обращаться в суд. Поэтому при составлении заявления о защите избирательных прав необходимо знать, в каких случаях заявление будет удовлетворено. Из приведенной нормы следует, что заявление будет удовлетворено лишь в случае, если будет установлена обоснованность заявления и только тогда суд обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его нарушенные права или право на участие в референдуме.

Таким образом, получается, что в заявлении о защите избирательных прав необходимо указывать на то, какие избирательные права заявителя нарушены.

Анализ других норм ГПК РФ показывает, что в заявлении о защите избирательных прав нет необходимости указывать на то, какие избирательные права заявителя нарушены и подлежат восстановлению. Так, согласно ч. 1 ст. 259 ГПК РФ названные в ней лица вправе обратиться с заявлением в суд, если считают, что решениями или действиями (бездействием) нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме, то есть отсутствует указание на принадлежность именно заявителю избирательных прав, которые, по его мнению, нарушаются.

Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации наряду с производством по делам о признании недействующими нормативных актов полностью или в части и производством по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих относится к категории дел, возникающих из публичных правоотношений. Подача заявления об оспаривании нормативных правовых актов предусмотрена ст. 251 ГПК РФ, согласно которой гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным нормативным правовым актом нарушаются их права и свободы, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Подача заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего предусмотрена статьей 254 ГПК РФ, согласно которой гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) названных органов и должностных лиц, если считают, что нарушены их права и свободы.

Таким образом, ст. 251 и ст. 254 ГПК РФ требуют указания на нарушения прав именно заявителя, а статья 259 ГПК РФ такого требования не содержит, достаточно лишь указать на нарушение избирательных прав.

Кроме того, законодатель и не мог закрепить требование о необходимости указания в заявлении о защите избирательных прав на нарушение избирательных прав именно заявителя, поскольку правовой статус некоторых лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлением о защите избирательных прав, обязывает их защищать не личные избирательные права, а избирательные права иных лиц, в том числе и неопределенного круга лиц. Например, наблюдатели, доверенные лица, прокурор.

Следует также учитывать и положение п. 1 ст. 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

На основании изложенного приходим к выводу о том, что в законе отсутствует требование об указании в заявлении о защите избирательных прав нарушения собственных избирательных прав заявителя, но получается, что решение в пользу заявителя будет вынесено лишь при условии доказанности нарушения избирательных прав заявителя.

В судебной практике встречаются примеры, когда суды не требуют указания на нарушение прав именно заявителей и примеры, когда суды требуют указания на нарушения избирательных прав заявителя. Так, в день выборов Президента Удмуртской Республики - 14 марта 2004 года наблюдателями было подано в суды множество заявлений о защите избирательных прав в связи с тем, что на избирательных участках не были выполнены требования закона, предъявляемые к спискам избирателей. Случаев отказа в принятии заявления от наблюдателей без указания в них нарушения избирательных прав заявителей не было.

Примером отказа в принятии заявления ввиду того, что оспариваемым решением избирательной комиссии не нарушаются избирательные права заявителя, может служить определение Октябрьского районного суда г. Ижевска от 12 октября 2006 года по заявлению гражданина К. об оспаривании постановления Избирательной комиссии города Ижевска от 18 октября 2005 года N 697 "Об определении общих результатов выборов депутатов Городской думы города Ижевска четвертого созыва", о признании недействительными итогов голосования по избирательному округу N 40.

Отказывая в принятии заявления, судьей в определении указано:

"Часть первая статьи 3 ГПК РФ определяет, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

Согласно ч. 1 ст. 247 ГПК РФ в заявлении, в том числе должно быть указано, какие права и свободы заявителя нарушены обжалуемым им решением.

Оспариваемое заявителем постановление Избирательной комиссии г. Ижевска от 18 октября 2005 года за N 697 "Об определении общих результатов выборов депутатов Городской думы города Ижевска четвертого созыва" издано в соответствии с п. 6 ст. 57 Закона УР и по сути признает выборы на территории города Ижевска по всем 42 одномандатным избирательным округам состоявшимися, действительными и формально определяет, что в Городскую думу г. Ижевска четвертого созыва избрано 42 депутата, список которых приложен к данному постановлению, то есть постановлением избирательной комиссии г. Ижевска N 697 от 18 октября 2005 года не устанавливаются итоги голосования, не утверждаются протоколы об итогах голосования территориальных избирательных комиссий и не определяются результаты выборов путем проведения проверки и подсчета голосов на основании данных участковых и территориальных избирательных комиссий.

Исходя из вышеизложенного, судья пришла к выводу о том, что постановление Избирательной комиссии города Ижевска N 697 от 18 октября 2005 года в части утверждения итогов голосования по Школьному одномандатному округу N 40 и в части подведения итогов голосования в Школьном избирательном округе N 40 не нарушает прав заявителя.

В силу ч. 1 ст. 3 ГПК РФ правом на обращение в суд обладают лишь лица, права, свободы и законные интересы которых нарушены либо оспариваются. Поскольку оспариваемое постановление Избирательной комиссии г. Ижевска не нарушает права, свободы и законные интересы заявителя, то и право на обращение в суд у него отсутствует.

Кроме того, согласно ч. 3 ст. 11 ГПК РФ в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, суд применяет нормы права, регулирующие сходные отношения (аналогия закона).

Вследствие чего подлежит применению п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, согласно которой судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя".

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики признала позицию Октябрьского районного суда г. Ижевска законной и обоснованной.

Также в качестве примера можно привести определение Октябрьского районного суда г. Ижевска от 23 июня 2004 года, которым суд отказал избирателю Ф. в принятии жалобы на нарушения избирательных прав, указав в определении:

"Ф. обратился в Октябрьский районный суд г. Ижевска с жалобой о нарушении законодательства в период избирательной кампании по выборам Президента Удмуртской Республики Главным редактором газеты "Известия УР", Касимовым Э.В. и Председателем Центральной избирательной комиссии УР Пономаревым В.А.

Жалоба мотивирована тем, что при проведении предвыборной агитации Касимов Э.В., являясь Главным редактором газеты "Известия УР", злоупотребил служебным положением, а Пономарев В.А., являясь Председателем Центральной избирательной комиссии УР, самоустранился от контроля за соблюдением порядка проведения предвыборной агитации.

В соответствии с ч. 1 ст. 3 ГПК РФ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов.

В соответствии со ст. 134 ГПК РФ суд отказывает в принятии искового заявления в случае, если в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются акты, которые не затрагивают права, свободы или законные интересы заявителя.

В жалобе заявителя не указано какие права, свободы или законные интересы Ф. нарушены или оспорены".

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Удмуртской Республики признала позицию Октябрьского районного суда г. Ижевска законной и обоснованной.

Таким образом, в отдельных случаях суды считают, что необходимо указывать на нарушение прав заявителя, а в других случаях суды считают, что необходимости в этом нет.

Наиболее правильной следует признать позицию судов, принимающих заявления, поскольку в соответствии со ст. 6 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

Известно, что без возбуждения гражданского дела заявитель лишен возможности доказать факт нарушения его прав и свобод.

Относительно вопроса о нарушении прав заявителей по делам о защите избирательных прав по тождественным заявлениям судебная практика также неоднозначна. Наглядными примерами могут служить гражданские дела, рассмотренные Верховным судом Удмуртской Республики.

Решением Верховного суда Удмуртской Республики от 24 октября 2003 года отказано гражданину Р. в удовлетворении заявления об отмене Постановления Избирательной комиссии Удмуртской Республики от 25 сентября 2003 года N 148.1 и привлечении главного редактора, редакции газеты "Маяк" к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.5 КоАП РФ. В решении указывается:

Заявитель просил отменить Постановление Избирательной комиссии Удмуртской Республики от 25.09.2003 года N 148.1 и привлечь главного редактора, редакцию газеты "Маяк" к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.5 КоАП РФ.

Заявление мотивировано тем, что 16 сентября 2003 года он обратился в Окружную избирательную комиссию по Удмуртскому избирательному округу N 30 с жалобой на действия средства массовой информации. Поводом для обращения послужила публикация статьи под названием "Сельскому хозяйству быть!", положительно характеризующая деятельность депутата Государственной Думы Российской Федерации С. Окружная избирательная комиссия по Удмуртскому избирательному округу признала вышеуказанную статью агитационной. Однако Избирательная комиссия Удмуртской Республики пришла к выводу об отсутствии в публикации признаков предвыборной агитации.

Опубликование статьи в газете, по мнению заявителя, ограничило его право выбора кандидата в депутаты в Госдуму РФ, фактически навязана ему кандидатура С. Опубликованный материал в этом нарушает избирательные права заявителя.

Кроме того, заявитель указывает, что данный материал в пользу одного из кандидатов, нарушает права и законные интересы избирателей, намеревавшихся голосовать за других кандидатов, которые не имеют столь явной поддержки со стороны государственных органов и СМИ.

Решение мотивировано следующим:

"Нарушение прав, законных интересов других избирателей не может служить основанием для удовлетворения требований Р. в силу ст. 46, ч. 1 ст. 3, ст. 259 ГПК РФ и ч. 1 ст. 75 ФЗ РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Р. как лицо, обладающее активным избирательным правом, вправе обращаться в суд только в защиту своих собственных интересов, а не прав, законных интересов других лиц.

Требования заявителя о привлечении главного редактора, редакции газеты "Маяк" к административной ответственности по ст. 5.5 КоАП РФ являются незаконными и не подлежат удовлетворению в связи с тем, что заявитель Р. не является стороной в административных правоотношениях по ст. 5.5 КоАП РФ". Данное решение Верховного суда Удмуртской Республики опубликовано в Вестнике Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики N 3(4), 2003 года.

В другом случае после того, как решение Верховного суда Удмуртской Республики было опубликовано, Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики полагает, что избиратель вправе обращаться с жалобой в Центральную избирательную комиссию республики с заявлением о привлечении к административной ответственности за нарушение избирательного законодательства.

В частности, об этом свидетельствует постановление Центральной избирательной комиссии N 175.7 от 1 февраля 2004 года "О жалобах П."

В постановлении указывается:

"В Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики 24 января 2004 года поступили жалобы П. на действия кандидата на должность Президента Удмуртской Республики О. в части распространения агитационных материалов.

Избиратель в своих трех жалобах указывает на нарушения избирательного законодательства кандидата О. в части отсутствия в агитационных печатных материалах кандидата информации об имени и отчестве изготовителя и просит привлечь изготовителя и заказчика материалов к административной ответственности, предусмотренной ст. 5.12 КоАП РФ.

Указанные агитационные печатные материалы уже были предметом рассмотрения Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики. По результатам рассмотрения кандидату О. за нарушение требований ст. 54 Федерального закона вынесено предупреждение и направлено в Прокуратуру УР и Министерство внутренних дел УР представление о привлечении ответственных за выпуск лиц к административной ответственности, предусмотренной статьей 5.12 КоАП РФ. Учитывая, что за одно административное правонарушение лицо не может дважды нести административную ответственность (ст. 4.1 КоАП РФ), и нарушенные избирательные права заявителя П. в случае привлечения к административной ответственности, лиц, ответственных за выпуск данных агитационных печатных материалов, будут восстановлены, Комиссия считает, указанные требования заявителя необходимо оставить без удовлетворения".

Таким образом, Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики признает за избирателем право на обращение с заявлением о привлечении к административной ответственности изготовителя агитационного материала с нарушением избирательного законодательства (вместо фамилии, имени и отчества изготовителя в печатном материале указаны только фамилия и инициалы изготовителя, что, по мнению ЦИК УР, является грубейшим нарушением избирательного законодательства).

Указанное постановление ЦИК УР обжаловано в Верховный суд УР. В заявлении об оспаривании постановления указывалось и на то, что Центральная избирательная комиссия УР рассматривает только жалобы на решения нижестоящих комиссий, а не рассматривает по существу жалобы избирателей. Суд отказал в удовлетворении заявления, указав в мотивировочной части решения:

"Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона.

Комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, указанными в пункте 4 настоящей статьи обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы..."

Таким образом, в данной ситуации, Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики признает правомерным обращение гражданина с заявлением о привлечении изготовителя агитационного печатного материала к административной ответственности, а тот же Верховный суд Удмуртской Республики, полагает, что заявитель, обратившийся в ЦИК УР с жалобой на агитационный печатный материал, вправе заявлять просьбу о привлечении к административной ответственности по ст. 5.12 КоАП РФ.

Подобная позиция судов при рассмотрении гражданских дел о защите избирательных прав труднообъяснима.

И последнее, на что следует обратить внимание при подаче заявлений о защите избирательных прав. В судебной практике встречаются случаи неправомерного отождествления кандидата с представителем кандидата. Данное обстоятельство имеет существенное значение, поскольку суды предъявляют требования об указании на нарушения прав именно заявителя, а судебный представитель не относится к числу лиц, участвующих в деле.

В этой связи интересным представляется решение Верховного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2004 года, которым отказано в удовлетворении требований представителю О. о признании незаконным и отмене постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики N 179.5 от 9 февраля 2004 года "О нарушениях порядка изготовления агитационных печатных материалов кандидата на должность Президента Удмуртской Республики О.".

Полагаем, что решение об отказе представителю неправомерно, поскольку в суд обратился с заявлением кандидат О. Именно он указан в заявлении в качестве заявителя. Заявление подписано адвокатом С, на основании доверенности, однако подпись представителя не означает, что решение должно приниматься в отношении представителя.

В решении Верховного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2004 года, в частности указывается:

"Представитель кандидата в Президенты Удмуртской Республики О. - С. обратился в суд с заявлением.

В судебном заседании представитель О. - С, действующий на основании доверенности,...

Таким образом, суд считает, что заявителем не доказан факт нарушения избирательных прав кандидата на должность Президента Удмуртской Республики О. постановлением Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики N 179.5 от 9 февраля 2004 года" и решает:

"В удовлетворении требований представителя О. о признании незаконным и отмене Постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики N 179.5 от 9 февраля 2004 года "О нарушениях порядка изготовления агитационных печатных материалов кандидата на должность Президента Удмуртской Республики О." отказать".

Принятие решение в отношении представителя заявителя, а не в отношении заявителя обжаловано в кассационном порядке.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2004 года решение Верховного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2004 года оставлено без изменения, а кассационная жалоба представителя О. - С. - без удовлетворения.

Надзорная жалоба на решение Верховного суда Удмуртской Республики от 17 февраля 2004 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2004 года была подписана не представителем, а самим заявителем, но определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2005 года в истребовании дела было отказано с указанием на то, что оспариваемые судебные постановления сомнений в законности не вызывают, а доводы жалобы в соответствии со ст. 387 ГПК РФ не могут повлечь их отмену или изменение в порядке надзора.

При этом судья оставляет без внимания то обстоятельство, что решение принято не в отношении заявителя, а в отношении его представителя. Но если решение принято не в отношении заявителя, а его представителя, то прежде, чем давать оценку по существу надзорной жалобы, необходимо разрешить вопрос о том, вправе ли заявитель подписывать надзорную жалобу на судебные постановления, принятые в отношении его представителя.

Таким образом, вышеизложенное позволяет прийти к выводу о том, что положение п. 1 ст. 78 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав, права на участие в референдуме граждан Российской Федерации не всегда применяется на практике, а заявители, желающие в судебном порядке защитить избирательные права, зачастую обязаны доказывать свое право на обращение в суд с заявлением о защите избирательных прав.

А.В. Семин,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 12, декабрь 2007 г.