Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2012 г. N 01АП-2076/12

27 июля 2012 г.

А11-9128/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Котенковой Ю.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мехколонна" (ОГРН 1073340006068, ИНН 332901001, г. Владимир, ул. Добросельская, д. 164а) на решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.03.2012

по делу N А11-9128/2011,

принятое судьей Устиновой О.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Мехколонна"

о признании недействительными решения Совета народных депутатов города Владимира от 13.07.2011 N 104 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами", постановления администрации города Владимира от 19.07.2011 N 1533 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами",

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Мехколонна" - Балыбердиной А.Н. по доверенности от 03.05.2011;

от Совета народных депутатов города Владимира - Талановой М.М. по доверенности от 27.12.2011 N СНД-01-10/955;

от администрации города Владимира - Андреевой Е.А. по доверенности от 08.04.2011 N 01-01-08/1923, Шапошниковой Т.В. по доверенности от 08.04.2011 N 01-01-08/1922,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Мехколонна" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными решения Совета народных депутатов города Владимира (далее - Совет народных депутатов) от 13.07.2011 N 104 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами" и постановления администрации города Владимира (далее - администрация) от 19.07.2011 N 1533 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Центр управления городскими дорогами" (далее - Учреждение).

Решением от 13.03.2011 Арбитражный суд Владимирской области отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Общество не согласилось с принятым решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными.

Представитель Общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители Совета народных депутатов и администрации в судебном заседании и в отзывах на апелляционную жалобу просили в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Учреждение, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направило.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 13.03.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, рассмотрев представление главы администрации города Владимира, Совет народных депутатов в соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 26 Устава муниципального образования город Владимира, Положением о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира, утвержденным решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 24.10.2002 N 170, принял решение от 13.07.2011 N 104 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами", которое в установленном законом порядке было опубликовано в средствах массовой информации.

Согласно данному акту Совет народных депутатов решил: создать Учреждение; рекомендовать администрации осуществлять финансирование расходов в 2011 году в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города; подготовить предложения по внесению изменений в бюджет города на 2011 год. Контроль за исполнением данного решения возложен на комитет по жизнеобеспечению г. Владимира.

19.07.2011 администрацией в соответствии со статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьей 26 Устава муниципального образования г. Владимира, решением Совета народных депутатов от 13.07.2011 N 104, в целях надлежащего и эффективного содержания и уборки в установленном порядке объектов внешнего благоустройства, а также управления городским транспортом и развития дорожной инфраструктуры принято постановление N 1533 "О создании муниципального казенного учреждения "Центр управления городскими дорогами".

Администрация постановила создать до 01.08.2011 Учреждение с ведомственной подчиненностью управлению ЖКХ администрации и предельной штатной численностью работников в количестве 430 единиц.

Как усматривается из оспариваемого постановления администрации, в нем определены: цель создания Учреждения, его основные функции, учредитель, действия учредителя, организационные вопросы, связанные с включением Учреждения в реестр муниципальной собственности, порядком финансирования, контролем за исполнением постановления.

Основной целью создания учреждения является надлежащее эффективное содержание и уборка в установленном порядке объектов внешнего благоустройства, управление городским транспортом и развитие дорожной инфраструктуры хозяйства, а также содействие реализации управленческих функций жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Владимира (пункт 2 постановления от 19.07.2011 N 1533).

Основными функциями Учреждения в пункте 4 постановления определены: содержание и уборка в установленном порядке объектов внешнего благоустройства (дорог, тротуаров, газонов городских улиц, проездов, мостов, путепроводов, подземных переходов, парков, скверов, зеленых насаждений и других); сбор и транспортировка отходов производства и потребления в специально отведенные для этих целей места; управление городским транспортом и развитием дорожной инфраструктуры; обеспечение повышения качества и доступности исполнения муниципальных функций управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира.

В пункте 5.4 постановления от 19.07.2011 N 1533 предусмотрена обязанность, адресованная Управлению ЖКХ администрации г. Владимира, утвердить муниципальное задание Учреждению.

Общество не согласилось с решением Совета народных депутатов от 13.07.2011 N 104 и постановлением администрации от 19.07.2011 N 1533 и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

В силу статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа. Полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления городских округов самостоятельно (часть 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).

Решением Владимирского городского Совета народных депутатов от 24.10.2002 N 170 определен порядок создания, ликвидации и реорганизации предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности, согласно которому решение о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и муниципальных бюджетных и казенных учреждений принимает Совет народных депутатов города Владимира по представлению главы администрации города.

В соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью города Владимира, утвержденным решением Совета народных депутатов от 24.10.2002 N 170, Совет народных депутатов принимает решения о создании предприятий и учреждений, хозяйственных обществ, их реорганизации и ликвидации, заслушивает отчеты об их деятельности; администрация города, используя права владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, переданные ей собственником имущества исполняет решения Совета о создании муниципальных предприятий и учреждений, их реорганизации и ликвидации, утверждает их уставы (положения); в случае принятия Советом народных депутатов города Владимира положительного решения о создании муниципального предприятия, муниципального бюджетного или казенного учреждения глава города издает постановление о создании муниципального предприятия или учреждения (пункт 2.4.).

Проанализировав данные положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при издании спорных актов Совет народных депутатов и администрация действовали в пределах своих полномочий.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Общество не оспаривает факт наделения указанных органов полномочиями по созданию казенного учреждения.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что оспариваемыми актами фактически создан монополист в сфере текущего содержания и уборки объектов благоустройства города, который препятствует иным хозяйствующим субъектам в осуществлении деятельности в названной сфере. В свою очередь это свидетельствует о необоснованном ограничении конкуренции и нарушении принятыми актами требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ), а именно его статьи 15.

При этом Общество считает, что для решения вопроса о нарушении указанной нормы необходимо оценить, оставили ли оспариваемые акты для заявителя возможность соперничать на рынке спорных работ, осуществлять предпринимательскую деятельность и извлекать прибыль на этом рынке, а также дать оценку конкурентной среде на рынке.

При оценке доводов заявителя суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение о создании Учреждения и регулируемые в оспариваемых актах организационные, финансовые вопросы, вопросы утверждения муниципального задания не могут нарушать его права и законные интересы, так как касаются другой организации; прямых условий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в отношении Общества оспариваемые акты не содержат.

В соответствии со статьей 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

При этом пунктами 3, 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны (в том числе) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действиями (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действия (бездействие).

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Исходя из анализа названных норм, нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель.

Вместе с тем доказательства, подтверждающие реальное нарушение своих прав и законных интересов, Общество не представило.

Суд апелляционной инстанции считает, что Общество при рассмотрении настоящего дела не доказало, что заявленное им основание для признания оспариваемых ненормативных актов Совета народных депутатов и администрации нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доводы Общества об ограничении конкуренции на рынке благоустройства г. Владимира в связи с принятием оспариваемых ненормативных актов и, соответственно, нарушении его прав, не подтверждены соответствующими доказательствами, а носят лишь предположительный характер.

Ссылку заявителя на необходимость дать оценку конкурентной среде на указанном рынке в рамках рассмотрения настоящего дела суд апелляционной инстанции признает несостоятельной, как не основанную на положениях действующего законодательства.

Отсутствие нарушения прав и законных интересов заявителя является самостоятельным основанием для отказа ему в удовлетворении требований.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении его требования.

Оснований для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Владимирской области не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Общества по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 13.03.2012 по делу N А11-9128/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Мехколонна" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова В.Н. Урлеков