Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14 декабря 2011 г. N 01АП-6410/11

14 декабря 2011 г.

А79-4015/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Чувашской Республики

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 14.09.2011

по делу N А79-4015/2011,

принятое судьей Бойко О.И.

по заявлению Министерства внутренних дел по Чувашской Республике

о признании недействительным частично предписания Министерства финансов Чувашской Республики от 05.03.2011 N 07/23-13/1072, недействительными предупреждения Министерства финансов Чувашской Республики от 03.05.2011 N 07/23-2071, предложения Министерства финансов Чувашской Республики от 25.05.2011 N 07/20/2394,

при участии:

от Министерства внутренних дел по Чувашской Республике - Яруткина И.В. по доверенности от 19.11.2011 N 1/624;

от Министерства финансов Чувашской Республики - Соколовой Н.К. по доверенности от 16.08.2011,

и установил:

Министерство внутренних дел по Чувашской Республике (далее - МВД по Чувашской Республике, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии с заявлением о признании недействительным частично предписания Министерства финансов Чувашской Республики (далее - Минфин Чувашской Республики) от 05.03.2011 N 07/23-13/1072, недействительными предупреждения Минфина Чувашской Республики от 03.05.2011 N 07/23-2071 и предложения Минфина Чувашской Республики от 25.05.2011 N 07/20/2394.

Решением от 14.09.2011 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии удовлетворил требования заявителя в полном объеме.

Минфин Чувашской Республики не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением норм материального и процессуального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Минфина Чувашской Республики в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель МВД по Чувашской Республике в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 14.09.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании поручения Министра финансов Чувашской Республики от 26.01.2010 N 10 Минфином Чувашской Республики проведена проверка правильности и эффективности использования средств бюджета Чувашской Республики, выделенных МВД по Чувашской Республике на строительство комплекса зданий Канашского РОВД, Комсомольского РОВД, Ядринского РОВД и реконструкцию административного здания по ул. К.Маркса, д. 41, в г. Чебоксары, в 2000-2007 годах, а также на дополнительные выплаты отдельным сотрудникам аппарата МВД по Чувашской Республике в 2002-2009 годах, в декабре 2010 года и январе 2011 года.

В ходе проверки установлено, что в нарушение Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказами Минфина России от 21.12.2005 N 152н и от 08.12.2006 N 168н, за счет средств, предусмотренных по коду бюджетной классификации 310 "Увеличение стоимости основных средств", в 2006-2007 годах осуществлены расходы по корректировке и разработке проектной документации, включая разработку дизайн-проекта в сумме 568 400 руб., которые следовало осуществить по коду бюджетной классификации 226 "Прочие услуги". Указанное обстоятельство, по мнению Минфина Чувашской Республики, повлекло нецелевое использование средств республиканского бюджета Чувашской Республики в указанной сумме.

Результаты проверки отражены в акте от 03.03.2011.

На основании материалов проверки Минфином Чувашской Республики выдано предписание от 05.03.2011 N 07/23-13/1072, которым МВД по Чувашской Республике предложено проанализировать результаты проверки, принять меры ответственности к должностным лицам, допустившим нарушения, и принять меры по восстановлению в республиканский бюджет неправомерно произведенных расходов на сумму 13 100 210 руб., в которую вошла и спорная сумма 568 400 руб., израсходованных не по целевому назначению.

03.05.2011 Минфином Чувашской Республики заявителю направлено предупреждение N 07/23-2071 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса в связи с непринятием МВД по Чувашской Республике мер по устранению выявленных нарушений, а 25.05.2011 - предложение N 07/20/2394 о восстановлении в кратчайшие сроки суммы нецелевого использования средств в размере 568 400 руб. в бюджете Чувашской Республики.

МВД по Чувашской Республике не согласилось с данными ненормативными актами Минфина Чувашской Республики и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

Оспариваемые документы носят властно-распорядительный характер, поскольку содержат не только информацию о нецелевом использовании средств республиканского бюджета, но и возлагают на адресата обязанность принять меры по восстановлению в республиканский бюджет суммы нецелевого использования средств в размере 568 400 руб., а также принять меры ответственности к должностным лицам, допустившим указанное нарушение, сообщить о принятых мерах в установленный срок.

В данном случае оспариваемые акты являются не процедурными документами, на основании которых Минфин Чувашской Республики может принимать дополнительные решения, а окончательными, принятыми по результатам проверки расходования средств республиканского бюджета.

Таким образом, Арбитражный суд Чувашской Республики - Чувашии сделал обоснованный вывод о том, что оспариваемые предписание, предупреждение и предложение носят характер ненормативных правовых актов, и правомерно рассмотрел спор по существу.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Из положений статей 38 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) следует, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 Кодекса использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основаниям их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

В соответствии с частью 2 статьи 284.1 Кодекса руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, и их заместители (в соответствии с их полномочиями) в порядке, установленном настоящим Кодексом, имеют право, в том числе выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Как установлено судом первой инстанции, 02.11.1998 между МВД по Чувашской Республике (заказчик), администрацией Ядринского района Чувашской Республики (инвестор) и дочерним предприятием акционерным обществом открытого типа "Строительный трест N 3 "Модуль" (подрядчик) заключен договор подряда на строительство нулевого цикла административного здания РОВД г. Ядрин N 11.

По данным бухгалтерского учета ООКС Тыла МВД по Чувашской Республике по состоянию на 01.01.2003 в составе незавершенного производства числились капитальные вложения по строительству комплекса зданий Ядринского РОВД на общую сумму 1 374 500 руб., из них средства республиканского бюджета Чувашской Республики в сумме 574 000 руб. по договору подряда от 02.11.1998 N 11. Денежные средства в сумме 574 000 руб. выделялись из республиканского бюджета в 1999, 2000 и 2001 годах.

Впоследствии (в 2001 году) из-за отсутствия финансирования строительство комплекса зданий Ядринского РОВД было приостановлено на стадии нулевого цикла.

Письмом от 09.06.2006 N 113.5/191 министр внутренних дел по Чувашской Республике предложил Президенту Чувашской Республики продолжить строительство комплекса зданий Ядринского РОВД в соответствии с утвержденной проектно-сметной документацией.

Заключением Управления государственной вневедомственной экспертизы Министерства градостроительства и развития общественной инфраструктуры Чувашской Республики от 05.06.2006 N 174 рабочий проект на строительство комплекса зданий Ядринского РОВД рекомендован к утверждению после согласования с Территориальным управлением Роспотребнадзора по Чувашской Республике со сметной стоимостью в ценах 1-го квартала 2006 года 57 765 220 руб.

Согласно данному заключению проектом предусматривалось строительство в том числе четырехэтажного административного здания с целью размещения в нем, кроме сотрудников непосредственно МВД по Чувашской Республики, сотрудников Государственного пожарного надзора и вневедомственной охраны.

Письмом от 13.07.2006 N 04/16-3169 Министерство экономического развития и торговли Чувашской Республики сообщило Минфину Чувашской Республики о том, что проектом Закона Чувашской Республики "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики "О республиканском бюджете на 2006 год" (в части внесения изменений в республиканскую адресную программу 2006 года), который одобрен Кабинетом Министров Чувашской Республики 12.07.2006, объект "Комплекс зданий Ядринского РОВД" включен в республиканскую адресную инвестиционную программу на 2006 год с объемом финансирования 30 000 000 руб. с учетом завершения строительства в 2007 году.

29.08.2006 между МВД по Чувашской Республике (заказчик), Отделом организации капитального строительства Тыла МВД по Чувашской Республике (заказчик - застройщик) и обществом с ограниченной ответственностью "СМУ-59" (далее - ООО "СМУ-59", подрядчик) заключен государственный контракт N 4 на выполнение и финансирование строительства объекта, включенного в республиканскую адресную инвестиционную программу на 2006 год, - комплекса зданий Ядринского РОВД.

Согласно пункту 1.1 контракта от 29.08.2006 N 4 выполнение работ производится за счет ассигнований на государственные капитальные вложения в объеме 27 000 000 руб.

По состоянию на 01.01.2006 стоимость объекта составляет 55 607 300 руб.; подрядчик за выполненные работы получает 26 627 220 рублей (пункты 3.1, 3.2 контракта).

Срок действия контракта - до 31.12.2006.

Постановлением главы Ядринского городского поселения от 25.09.2006 N 327 ООО "СМУ-59" разрешено строительство комплекса зданий Ядринского РОВД.

26.10.2006 сторонами государственного контракта заключено дополнительное соглашение, в соответствии с которым пункт 3.2 государственного контракта изложен в следующей редакции: "За выполненную работу согласно настоящему контракту Заказчик-застройщик в соответствии с утвержденным сторонами протоколом соглашения о контрактной цене (приложение N 4), являющимся неотъемлемой частью настоящего соглашения к государственному контракту, уплачивает Подрядчику 27 000 000 руб., в том числе за выполненные строительно-монтажные работы - 26 649 940 руб., за корректировку проектно-сметной документации 350 060 руб.".

31.10.2006 между государственным унитарным предприятием Чувашской Республики "Проектный институт "Чувашгражданпроект" (подрядчик) и ООО "СМУ-59" (заказчик) заключен договор подряда N 984/5, в соответствии с которым подрядчик обязался выполнить корректировку проектно-сметной документации административного здания Ядринского РОВД и изолятора временного содержания. Стоимость работ составила 350 060 руб. (пункт 2.4 договора).

27.11.2006 между ООО "СМУ-59" (заказчик) и обществом с ограниченной ответственностью "Агротехпроект" (исполнитель) заключен договор N 37, согласно которому исполнитель обязался разработать проект газоснабжения и газооборудования теплогенераторной Ядринского РОВД. Стоимость работ составила 120 014 руб. (пункт 2.1 договора), с налогом на добавленную стоимость - 141 616 руб.

27.09.2007 между ООО "СМУ-59" (заказчик) и индивидуальным предпринимателем Николаевой Т.В. (исполнитель) заключен договор N 7 на выполнение дизайн-проекта оформления здания и помещений Ядринского РОВД со стоимостью работ 65 000 руб. (пункт 2.1 договора), с налогом на добавленную стоимость - 76 700 руб.

Все перечисленные работы оплачивались заявителем за счет средств республиканского бюджета.

Основанием для принятия оспариваемых ненормативных актов послужил вывод Минфина Чувашской Республики о том, что данные расходы, осуществленные МВД по Чувашской Республике по коду бюджетной классификации 310 "Увеличение стоимости основных средств", должны были осуществляться по коду 226 "Прочие расходы".

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 15.08.1996 N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (действовал до 01.01.2008) Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации издаются Министерством финансов Российской Федерации.

Приказом Минфина России от 21.12.2005 N 152н утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации (действовали в 2006 году, далее - Указания N 152н).

Согласно разделу VI Указаний N 152н экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации состоит из следующих групп: 200 - Расходы, 300 - Поступление нефинансовых активов, 500 - Поступление финансовых активов, 600 - Выбытие финансовых активов.

Статья 220 "Приобретение услуг" включает в себя подстатью 226 "Прочие услуги".

На основании Указаний N 152н на данную подстатью относятся расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221 - 225, в целях обеспечения собственных нужд, в том числе за научно-исследовательские, опытно-конструкторские и опытно- технологические, геолого-разведочные работы, услуги по типовому проектированию, по договорам комиссии, поручения.

На подстатью 310 "Увеличение стоимости основных средств" относятся расходы учреждения по оплате договоров на приобретение, а также договоров подряда на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию объектов, относящихся к основным средствам, независимо от стоимости и со сроком полезного использования более 12 месяцев в целях обеспечения собственных нужд, в том числе: зданий, сооружений, жилых и нежилых помещений (включая приобретение квартир в многоквартирном доме), машин и оборудования, инструментов, транспортных средств, производственного и хозяйственного инвентаря, библиотечного фонда (на бумажных и иных носителях), медицинского инструментария, драгоценностей и ювелирных изделий, сценическо-постановочного оборудования, наглядных пособий и экспонатов, прочих основных средств (столов, книжных шкафов, многолетних насаждений, рабочего и продуктивного скота и других предметов хозяйственного инвентаря); машин, оборудования, материалов для подрядчика; вооружения, военной и специальной техники; прочих основных средств.

В соответствии с письмом Минфина России от 14.04.2006 N 02-14-10/880 (в редакции письма Минфина России от 19.05.2006 N 02-14-10/1300), разъясняющим порядок применения Указаний N 152н, на статью 310 "Увеличение стоимости основных средств" в том числе относятся расходы по оплате договоров подряда на строительство, реконструкцию, расширение, техническое перевооружение строек и объектов. При этом в состав указанных расходов входят расходы на выполнение проектных и изыскательских работ, предпроектных и проектных работ по подготовке проектно-сметной документации и ее экспертизе, пусконаладочных работ, необходимых для ввода объекта, в случае, если они неразрывно связаны с работами по строящимся, реконструируемым и модернизируемым объектам.

Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 08.12.2006 N 168н (действовали в 2007 году, далее - Указания N 168н), предусмотрено, что на подстатью 226 "Прочие услуги" относятся в том числе расходы на проведение подрядных проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации, предшествующей строительству, реконструкции, техническому перевооружению объектов; на статью 310 "Увеличение стоимости основных средств" - расходы по оплате договоров на приобретение, а также договоров подряда на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение, расширение и модернизацию объектов, относящихся к основным средствам, независимо от стоимости и со сроком полезного использования более 12 месяцев в целях обеспечения собственных нужд, в том числе зданий, сооружений, жилых и нежилых помещений (включая приобретение квартир в многоквартирном доме). Кроме того, на данную статью относятся расходы на оплату договоров подряда на выполнение проектных и изыскательских работ, необходимость в которых возникает в процессе осуществления строительно-монтажных работ на объектах.

В письме от 04.04.2011 N 10-10-10/1534 Минфин России сообщил МВД по Чувашской Республике о том, что в 2006 - 2007 годах на статью 310 следовало относить расходы на проектные и изыскательские работы, необходимость в которых возникает в процессе проведения строительно-монтажных работ на объекте капитального строительства.

Письмом от 08.07.2011 N 02-05-10/3048 Минфин России сообщил Минфину Чувашской Республики, что в 2006 и 2007 годах расходы по оплате договоров на проведение подрядных проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации, предшествующей строительству объекта капитального строительства, следовало относить на подстатью 226 "Прочие услуги", а проведение подрядных проектных и изыскательских работ в целях разработки проектно-сметной документации, необходимость проведения которых возникает в процессе проведения строительно-монтажных работ на объекте, следовало относить на статью 310 "Увеличение стоимости основных средств".

В рассматриваемом случае строительство объекта "Комплекс зданий Ядринского РОВД" началось еще в 1998 году, в 2001 - 2005 годах строительство не осуществлялось в связи с отсутствием финансирования, в в 2006 году строительство было продолжено.

Договоры на корректировку проектно-сметной документации, на разработку проекта газоснабжения и газооборудования теплогенераторной Ядринского РОВД, на выполнение дизайн-проекта оформления зданий и помещений Ядринского РОВД подписывались в 2006 и 2007 годах, то есть значительно позже начала строительства (1998 год) и его возобновления на основании государственного контракта от 29.08.2006.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в дело доказательства, суд первой инстанции с учетом позиции Минфина России, изложенной в вышеприведенных письмах, и фактических обстоятельств дела пришел к правильному выводу о том, что выполнение работ на основании этих договоров следует расценивать как выполнение работ, необходимость которых возникла в процессе строительства объекта.

Иная позиция заявителя апелляционной жалобы не основана на соответствующих доказательствах и опровергается материалами дела. При этом в акте проверки от 03.03.2011 Минфин Чувашской Республики подтвердил, что строительство комплекса зданий Ядринского РОВД началось в 1998 году.

Вместе с тем обоснованность и необходимость спорных работ Минфином Чувашской Республики по существу не оценивалась.

В свою очередь МВД по Чувашской Республике в обоснование необходимости корректировки проектно-сметной документации указало, что четвертый этаж не был нужен в связи с выводом из ОВД службы государственного пожарного надзора и наличия у Отдела вневедомственной

охраны собственного здания; собственная котельная была необходима, так как закрытое акционерное общество "Ядринский машиностроительный завод", от которого предполагалось получать тепловую энергию и горячую воду, письмом от 15.02.2007 сообщило, что не может гарантировать на предстоящие годы бесперебойное снабжение тепловой энергией системы отопления и горячего водоснабжения строящегося здания Ядринского РОВД; требовалось предусмотреть строительство вольера для служебных собак.

Довод Минфина Чувашской Республики о том, что об отсутствии необходимости четвертого этажа МВД по Чувашской Республике знало до начала строительства в 2006 году, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку, как установлено выше, строительство начато в 1998 году и было приостановлено лишь из-за отсутствия финансирования.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному выводу о том, что предписание от 05.03.2011 N 07/23-13/1072 в обжалуемой части, предупреждение от 03.05.2011 N 07/23-2071 и предложение от 25.05.2011 N 07/20/2394, принятые Минфином Чувашской Республики, противоречат действующему законодательству и нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку незаконно возлагают на него дополнительные обязанности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя. Доводам Минфина Чувашской Республики судом дана надлежащая правовая оценка.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного апелляционная жалоба Минфина Чувашской Республики по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 14.09.2011 по делу N А79-4015/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Чувашской Республики - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов