|
27 февраля 2013 г.
|
Дело N А31-7270/2012
|
Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2013 года.
Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2013 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Караваевой А.В., Кононова П.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя Хромушиной Ю.А., действующей на основании доверенности от 27.11.2012;
представителя ответчика Тороповой Е.В., действующей на основании доверенности от 09.01.2013,
рассмотрев в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи апелляционную жалобу администрации города Костромы на решение Арбитражного суда Костромской области от 15.11.2012 по делу N А31-7270/2012, принятое судом в составе судьи Стрельниковой О.А.,
по заявлению администрации города Костромы (ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области
о признании недействительным и отмене решения от 31.05.2012 по делу N 04-28/1029,
установил:
администрация города Костромы (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 31.05.2012 по делу N 04-28/1029, в соответствии с которым заявитель был признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), что выразилось в принятии постановления от 20.04.2010 N 764, регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, что в свою очередь исключило возможность иных потенциальных участников данного товарного рынка претендовать на получение данного вида субсидий, а также в предоставлении в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать МУП "Благоустройство" и МУП "Кустово" муниципальный заказ без соблюдения требований законодательства о размещении заказов, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а также доступа иных хозяйствующих субъектов к означенному муниципальному ресурсу.
Решением суда от 15.11.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт о признании недействительным оспариваемого решения УФАС.
По мнению заявителя, при вынесении решения судом не были применены нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), подлежащие применению. Ссылаясь на положения статей 38, 78, 158, 289 БК РФ и решение Думы города Костромы от 24.12.2009 N 102 "О бюджете города Костромы на 2010 год", Администрация отмечает, что именно указанным решением Думы предусмотрено предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города, растениеводства, и осуществлено распределение бюджетных ассигнований на 2010 год. Администрация приняла признанное Управлением противоречащим требованиям законодательства постановление в соответствии с положениями статьи 78 БК РФ и во исполнение решения Думы о бюджете. В этой связи представляется необоснованным вывод суда первой инстанции о том, что конкретные получатели субсидий установлены постановлением Администрации.
Решением о бюджете на 2010 год были предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, а не бюджетные ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, следовательно, делая выводы о том, что поскольку работы по благоустройству, озеленению и растениеводству относятся к муниципальным нуждам, то применению подлежит Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), Управление и суд не учли, что фактически не соответствуют требованиям действующего законодательства нормы решения о бюджете на 2010 год. Таким образом, если и имело место ограничение конкуренции, то не в связи с принятием постановления Администрации, а в связи с принятием решения Думы города Костромы о бюджете.
Также заявитель жалобы полагает, что при принятии обжалуемого решения судом не учтены нормы, предусмотренные Положением о бюджетном процессе, утвержденным решением Думы города Костромы от 29.08.2008 N 133, относящим к бюджетным полномочиям Думы установление в решении о бюджете города случаев и порядка предоставления субсидий юридическим лицам.
Руководствуясь положениями Закона о защите конкуренции и Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", Администрация указывает на то, что для признания ее нарушившей установленный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольный запрет, Управлению необходимо было доказать, что принятое постановление приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. Вместе с тем соответствующих доказательств антимонопольным органом не представлено, заявлений в Администрацию от других хозяйствующих субъектов о предоставлении субсидий или жалоб в УФАС от потенциальных участников товарного рынка о нарушении их прав в части исключения возможности претендовать на получение данного вида субсидий не поступало.
Кроме того, заявитель жалобы отмечает, что Администрация не является распорядителем соответствующих бюджетных ассигнований и не могла их предоставить хозяйствующим субъектам, в связи с чем не могла быть признана нарушившей положения Закона о защите конкуренции.
Также заявитель считает, что судом при вынесении решения применена не подлежащая применению статья 16 Закона N 135-ФЗ, нарушение которой не вменялось Администрации оспариваемым решением УФАС.
Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, считает обжалуемое решение законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.
В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Костромской области.
Представитель Администрации в судебном заседании поддержал требования, изложенные в апелляционной жалобе. Представитель ответчика возражал против удовлетворения требований жалобы.
Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии со статьями 22, 23 Закона о защите конкуренции Управлением проведена проверка принятого администрацией города Костромы постановления от 20.04.2010 года N 764 "Об утверждении порядка предоставления из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности" на предмет соответствия его требованиям антимонопольного законодательства.
В результате анализа указанного муниципального акта и иных документов, представленных Администрацией, установлено, что в соответствии с данным актом в 2010 году из бюджета города Костромы предоставлялись субсидии муниципальному унитарному предприятию города Костромы "Кустово" (далее - МУП "Кустово") и муниципальному унитарному предприятию города Костромы "Благоустройство" (далее - МУП "Благоустройство"), осуществляющим в качестве уставной деятельность в области благоустройства, озеленения и растениеводства на территории города Костромы, в целях возмещения их затрат, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности.
17.05.2012 комиссия УФАС, рассмотрев дело N 04-28/1029 о нарушении антимонопольного законодательства, приняла решение (в полном объеме изготовлено 31.05.2012), в соответствии с которым признала в действиях Администрации факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии постановления от 20.04.2010 года N 764, регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, что исключило возможность иных потенциальных участников данного товарного рынка претендовать на получение данного вида субсидий, а также выразившегося в предоставлении в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, что позволило передать МУП "Благоустройство" и МУП "Кустово" муниципальный заказ без соблюдения требований законодательства о размещении заказов, что привело или могло привести к ограничению конкуренции на рынке выполнения работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а также доступа иных хозяйствующих субъектов к обозначенному муниципальному ресурсу (том 1 л.д. 51-60).
Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании его недействительным и отмене.
Суд первой инстанции согласился с выводами Управления о нарушении заявителем установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольного запрета в связи с принятием им постановления и предоставлением субсидий конкретным хозяйствующим субъектам, по причине чего отказал в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.
Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент издания постановления и совершения действий, признанных нарушением антимонопольного законодательства) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).
Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых относятся обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Оспариваемым решением УФАС Администрации вменено нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии постановления от 20.04.2010 N 764, регламентирующего получение субсидий муниципальными унитарными предприятиями, а также в предоставлении в 2010 году из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы без соблюдения требований законодательства о размещении заказов.
Из материалов дела следует, что получателями субсидий в 2010 году являлись МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство".
В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация благоустройства и озеленения территории городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
Согласно части 2 статьи 18 Закона N 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).
В силу частей 1, 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что пункт 2 части 10 статьи 35 Закона N 131-ФЗ относит к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
Согласно части 3 статьи 43 Закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования
Статьей 2 БК РФ предусмотрено, что бюджетное законодательство помимо прочего состоит из муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (закон (решение) о бюджете).
В силу части 5 статьи 3 БК РФ органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом.
При этом в соответствии со статьей 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг из местного бюджета предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.
Таким образом, БК РФ и Закон N 131-ФЗ различают решения представительного органа муниципального образования о бюджете и акты органа местного самоуправления, регламентирующие предоставление субсидий.
При этом согласно разделу III БК РФ предоставление субсидий юридическим лицам относится к расходам бюджета.
Из подпункта "а" пункта 2 Порядка предоставления из бюджета города Костромы субсидий муниципальным унитарным предприятиям города Костромы, осуществляющим деятельность в области благоустройства, озеленения территории города Костромы, растениеводства, в целях частичного возмещения затрат или недополученных доходов, возникших в связи с осуществлением указанных видов деятельности, утвержденного рассматриваемым в рамках данного дела постановлением Администрации от 20.04.2010 N 764, следует, что право на получение субсидий имеют муниципальные унитарные предприятия города Костромы, созданные городом Костромой для осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг для муниципальных нужд города Костромы, связанных с решением вопросов местного значения в сфере благоустройства и озеленения территории города.
Работы по благоустройству, озеленению территории города Костромы, растениеводству осуществляются за счет бюджетных средств, выполнение данных работ является потребностью города Костромы, а также необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органа местного самоуправления. Следовательно, выполнение данных видов работ относится к муниципальным нуждам.
В этой связи следует также отметить, что расходные обязательства по решению данных вопросов в соответствии с БК РФ должны предусматриваться в бюджете на соответствующий финансовый год в качестве самостоятельных расходных обязательств, следовательно, расходы на них не должны компенсироваться посредством предоставления субсидий.
Из материалов дела и оспариваемого решения УФАС следует и заявителем жалобы не опровергается, что одним из условий предоставления субсидий являлось выполнение работ по благоустройству, озеленению территории города и растениеводству в соответствии с планом работ, утвержденным распоряжением председателя Комитета жилищно-коммунального хозяйства по согласованию с заместителем главы Администрации. Следовательно, муниципальные унитарные предприятия, получающие субсидии, не определяли самостоятельно вид, объем работ и объект.
В качестве подтверждения выполненных работ и произведенных затрат МУП "Кустово" и МУП "Благоустройство" предъявляли акты выполненных работ, содержащие сведения об их стоимости, а также счета-фактуры.
Все исследованные антимонопольным органом и перечисленные выше документы свидетельствуют о том, что со стороны Администрации выполнялся заказ на определенный вид работ по благоустройству, озеленению и растениеводству, а предприятия выполняли работы в соответствии с этим заказом и предъявляли их стоимость к оплате за счет субсидий.
Вместе с тем, поскольку выполняемые работы и оказываемые услуги носили возмездный характер, их финансирование не соответствует понятию субсидий, приведенному в статье 78 БК РФ.
Согласно части 1 статьи 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.
Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.
В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Применение Закона N 94-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Статьей 69 БК РФ предусмотрено, что к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
Согласно статье 69.1 БК РФ к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам.
Антимонопольным органом и судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что поскольку перечисленные выше работы относятся к муниципальным нуждам, реализация Администрацией предоставленных ей полномочий в этой сфере должна осуществляться посред
