Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2013 г. N 02АП-243/13

г. Киров

27 февраля 2013 г.

Дело N А82-8567/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Ившиной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон и третьего лица,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Мэрии города Ярославля

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2012 по делу

N А82-8567/2012, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Яковлевой Надежды Валентиновны (ИНН: 762700005291, ОГРН: 304762712000121)

к Мэрии города Ярославля (ИНН: 7601001234, ОГРН: 1027600683824),

третье лицо: Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (ИНН: 7604092913, ОГРН: 1067604080345),

о признании незаконным бездействия,

установил:

индивидуальный предприниматель Яковлева Надежда Валентиновна (далее - заявитель, ИП Яковлева Н.В., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Мэрии города Ярославля (далее - ответчик, Мэрия) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения о предоставлении заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, расположенного: г. Ярославль, по. ул. Спартаковской, у д. 25, участок N 2 в Заволжском районе, "размещение магазина с инженерными коммуникациями", и обязании ответчика принять такое решение.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2012 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, Мэрия обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

По мнению ответчика, охраняемые законом интересы заявителя, а также нормы, действующего законодательства со стороны Мэрии не нарушены. Мэрия считает, что она правомерно с учетом мнения местного населения, которое высказалось против строительства магазина, отказалась утверждать результат публичных слушаний. Ответчик полагает, что заявитель должен повторно инициировать проведение публичных слушаний по вопросу строительства магазина и убедить жителей в необходимости такого строительства. Кроме того, считает, что обязанность по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011 на Мэрию не возлагалась.

ИП Яковлева Н.В. в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. Предприниматель считает, что результаты публичных слушаний, как и заключение о них, носят рекомендательный характер. Кроме того, протокол публичных слушаний по спорному вопросу не отражает мнение жителей по поводу возможности и целесообразности строительства на данном земельном участке здания магазина, так как в голосовании принимали участие в основном жители, проживающие в других районах г. Ярославля. Из позднее поступивших обращений жителей микрорайона следует, что они заинтересованы в строительстве магазина и в ходе публичных слушаний были неверно информированы о месте размещения и типе предполагаемого к строительству объекта. Полагает, что ответчик должен был принять во внимание письмо Администрации Заволжского района г. Ярославля от 15.04.2011 N 901/01-17, из которого следует, что администрация также считает возможным строительство магазина на испрашиваемом земельном участке, так как в ходе обсуждения жителями близлежащих домов указывалось, что их не устраивает торговля продуктами из киосков, что территория рынка плохо освещена, создается криминогенная обстановка.

Третье лицо - Управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля (далее - УЗР мэрии г. Ярославля) отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон и третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела, приказом начальника УЗР мэрии г. Ярославля от 18.05.2011 N 1409 Яковлевой Н.В. отказано в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка в г. Ярославле по ул. Спартаковской, у дома N 25, участок N 2 "размещение магазина с инженерными коммуникациями" (л.д. 42). Приказ издан на основании отрицательных результатов публичных слушаний (протокол от 06.04.2011).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011 приказ от 18.05.2011 N 1409 признан недействительным, на УЗР мэрии г. Ярославля возложена обязанность предоставить заявителю разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка (л.д. 20).

При рассмотрении данного дела судом было установлено, что 06.04.2011 в публичных слушаниях в основном принимали участие лица, не проживающие в пределах территориальной зоны, в которой расположен выбираемый земельный участок. Из 30 участников публичных слушаний в Заволжском районе проживают 7 человек, из них в микрорайоне "Резинотехника" Заволжского района - 6 человек, остальные проживают в Кировском, Ленинском, Фрунзенском, Красноперекопском и Дзержинском районах г.Ярославля, расположенных на значительном удалении от ул.Спартаковской. После проведения публичных слушаний 15.04.2011, то есть до заседании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки г.Ярославля, в ДАРТГ мэрии г.Ярославля поступило заявление Яковлевой с приложением письма жителей домов N N 23 и 25 по ул.Спартаковская, в котором они заявляют о своем согласии со строительством Яковлевой Н.В. универсального магазина (л.д. 61-64), а также письмо главы территориальной администрации Заволжского района г.Ярославля от 15.04.2011, в котором администрация считает возможным, несмотря на результаты публичных слушаний, предоставить разрешение на использование земельного участка для строительства магазина, с объяснением причин такой позиции (л.д. 58). В судебном заседании старосты домов NN 23 и 25 по ул.Спартаковской подтвердили согласие жильцов этих домов на строительство магазина. Как отметил суд, указанные обстоятельства были известны, однако не были учтены УЗР Мэрии г. Ярославля при издании оспариваемого приказа, фактически приказ был издан только на основании результатов публичных слушаний.

07.03.2012 УЗР мэрии г. Ярославля во исполнение решения Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011 издан приказ N 524 о предоставлении Яковлевой Н.В. разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка по ул. Спартаковской у дома N 25, участок N 2 в Заволжском районе "размещение магазина с инженерными коммуникациями" (л.д. 19).

01.06.2012 ИП Яковлева Н.В. обратилась в УЗР мэрии г. Ярославля с заявлением о подготовке и выдаче соответствующего постановления Мэрии в соответствии с требованиями законодательства и Положения о порядке взаимодействия структурных подразделений мэрии г. Ярославля при предоставлении и изъятии земельных участков на территории города Ярославля, утвержденного постановлением мэра города Ярославля от 23.04.2007 N 1227 (далее - Положение о взаимодействии) (л.д. 29).

В ответ на данное обращение УЗР мэрии г. Ярославля письмом от 28.06.2012 N 02-22/4607 сообщило заявителю, что в соответствии с законодательством решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка принимается мэром городя Ярославля. Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011 на Мэрию не возлагалась обязанность по принятию решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка. В связи с этим постановление мэрии г. Ярославля "Об утверждении схемы расположения и оформления Акта о выборе земельного участка для строительства по ул. Спартаковской у дома N 25, участок N 2 в Заволжском районе" не может быть принято (л.д. 30).

Полагая, что Мэрией допущено незаконное бездействие, нарушающее права заявителя в сфере предпринимательской деятельности (строительство магазина) ИП Яковлева Н.В. обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд Ярославской области, руководствуясь положениями статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГСК РФ), Порядком взаимодействия органов исполнительной власти Ярославской области и органов местного самоуправления городского округа города Ярославля при распоряжении земельными участками в городе Ярославле, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденного постановлением Губернатора Ярославской области от 30.05.2007 N 487, Положением о взаимодействии пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован статьями 30 - 32 Земельного кодекса Российской Федерации.

В рассматриваемом случае предоставление ИП Яковлевой Н.В. земельного участка для строительства осуществлялось с процедурой выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта. Испрашиваемый земельный участок расположен в зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-2). Согласно ст. 37 Правил землепользования и застройки г. Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г. Ярославля от 17.09.2009 N 201, размещение в данной зоне объектов розничной торговли, кроме встроенных, отнесено к условно разрешенному виду использования.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 ГСК РФ. Этот вопрос подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи (ч. 2 ст. 39 ГСК РФ).

Условия проведения публичных слушаний в г. Ярославле регулируются Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний в г. Ярославле, утвержденным решением муниципалитета г. Ярославля от 24.10.2005 N 135.

В соответствии с пунктом 6.4 названного Положения комиссия по подготовке правил землепользования и застройки на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их мэру города. На основании указанных рекомендаций мэр города в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Согласно части 8 статьи 39 ГСК РФ, на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

Частью 9 статьи 39 ГСК РФ установлено, что на основании указанных рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Таким образом, разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется решением главы местной администрации.

В силу ст. 16 АПК РФ, вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда, являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Исполнимость вынесенных судебных решений наряду со стабильностью правового регулирования выражает принцип правовой определенности, который является общеправовым (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 05.02.2007 N 2-П).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011, вступившим в законную силу, на УЗР мэрии г. Ярославля возложена обязанность предоставить заявителю разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка (л.д. 20).

В соответствии с пунктом 1.1 решения муниципалитета г. Ярославля от 07.06.2006 N 262 "О реорганизации комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля" УЗР мэрии г. Ярославля является структурным подразделением мэрии города Ярославля осуществляющим полномочия мэрии города Ярославля в области земельных отношений.

Постановлением Мэрии города Ярославля от 28.09.2010 N 3957 "О некоторых вопросах деятельности Управления земельных ресурсов мэрии города Ярославля" установлено, что управление земельных ресурсов мэрии города Ярославля осуществляет прием заявлений граждан и юридических лиц о предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства, а также в случае невозможности предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и объекта капитального строительства в соответствии с законодательством, с учетом решений комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля, издает приказ об отказе в предоставлении соответствующего разрешения.

Во исполнение решения суда УЗР мэрии г. Ярославля издан приказ от 07.03.2012 N 524 "О предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка по ул. Спартаковской (у дома N 25), участок N 2 в Заволжском районе (л.д. 19). Однако данный приказ принят с превышением предоставленных УЗР мэрии г. Ярославля полномочий и не привел к исполнению решения Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011, поскольку, как указано выше, разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка, предоставляется актом, принятым главой администрации, то есть в данном случае мэром г. Ярославля. В соответствии с общими нормами, установленными Положением о взаимодействии, УЗР мэрии г. Ярославля должно было подготовить постановление мэра о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка, а не самостоятельно издавать такой приказ.

Таким образом, материалы дела свидетельствуют о том, что в течение длительного периода времени (более 6 месяцев) Мэрия г. Ярославля не осуществляла действий по принятию соответствующего решения по обращению ИП Яковлевой Н.В. Бездействие ответчика повлекло за собой неисполнение решения Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011 и нарушение прав и законных интересов предпринимателя.

Доводы Мэрии о том, что указанным решением суда на Мэрию не возлагалась обязанность по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка несостоятельны. Решение суда вынесено в отношении структурного подразделения муниципалитета г. Ярославля и подлежит исполнению в установленном частью 9 статьи 39 ГСК РФ порядке.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии бездействия Мэрии г. Ярославля, выразившегося в неиздании постановления о предоставлении Яковлевой Н.В. разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка по ул. Спартаковской у дома N 25, участок N 2 в Заволжском районе "размещение магазина с инженерными коммуникациями" во исполнение решения Арбитражного суда Ярославской области от 14.12.2011 по делу N А82-8069/2011.

Доводы апелляционной жалобы о том, что ИП Яковлева Н.В., уточняя заявленные требования, одновременно изменила основание и предмет иска, и суд первой инстанции в нарушение ст. 49 АПК РФ принял указанные изменения, отклоняются.

В соответствии с частью 1 статьи 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Одновременное изменение предмета и основания иска АПК РФ не допускается.

Изменение основания иска - это изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику.

В данном случае предпринимателем изначально заявлялись требования о признании незаконным бездействия Мэрии г. Ярославля, обязании ее устранить нарушения прав и законных интересов заявителя и обязании ее принять постановление Мэрии г. Ярославля "Об утверждении схемы расположения и оформления Акта о выборе земельного участка для строительства (у дома 25), участок N 2 в Заволжском районе". Согласно заявлению ИП Яковлевой Н.В. (л.д. 2) основанием данного требования явилось непринятие мэром г. Ярославля решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, предусмотренного статьей 39 ГСК РФ и решением муниципалитета г. Ярославля от 24.10.2005 N 135.

После уточнения заявленных требований (л.д. 53) ИП Яковлева Н.В. просила суд признать незаконным бездействие Мэрии г. Ярославля, выразившееся в непринятии решения о предоставлении заявителю разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка и обязать ответчика принять такое решение. При этом обстоятельства, на которых заявитель основывал свои требования, не менялись.

По мнению суда апелляционной инстанции, заявителем по делу не допущено изменение предмета заявленных требований. Предприниматель отказалась от требования обязать ответчика принять постановление об утверждении схемы расположения и оформления Акта о выборе земельного участка для строительства. Требования о признании незаконным оспариваемого бездействия и соответствующем устранении нарушения прав и законных интересов по своему содержанию не были изменены. Также не изменилось и основание требований (нарушение требований действующего законодательства при осуществлении обжалуемых действий).

При указанных выше обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2012 по делу N А82-8567/2012 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Мэрия освобождена от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 23.11.2012 по делу N А82-8567/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Мэрии города Ярославля - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Ившина А.В. Караваева