Закон о закупках и аренда имущества (Е.А. Голова, "Ваш бюджетный учет", N 12, декабрь 2007 г.)

Закон о закупках и аренда имущества

Почти два года для большинства государственных и муниципальных заказчиков особый интерес представляет тема, вынесенная в заголовок данной статьи. Поясним, почему.

Именно 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках). Из содержания данного закона было не очень понятно, подпадают ли под его действие арендные отношения.

Как оказалось, количество государственных и муниципальных заказчиков, которые арендуют помещения, достаточно велико. А договоры аренды по понятным причинам заключаются, как правило, на срок менее года. При этом арендодатель и, соответственно, арендуемое заказчиком помещение остаются неизменными в течение длительного периода времени, ведь новый договор арендатор заключает с тем же арендодателем.

Вступивший в силу Закон о закупках нарушил сложившуюся практику, поскольку получалось, что для аренды помещения нужно объявлять конкурс. Обо всех негативных последствиях размещения такого заказа не стоит и говорить!

В связи со сложившейся ситуацией развернулась настоящая полемика, которая в результате не сформировала однозначного решения вопроса. Заказчики действовали в этой ситуации на свой страх и риск. Кто-то объявлял конкурс, кто-то заключал договоры по "старым" правилам.

Дело усугубилось тем, что 10 апреля 2007 г. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации выпустило письмо N Д04-1322, разъясняющее положения Закона о закупках. В данном письме отмечалось, что размещение заказа на аренду объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд должно осуществляться в соответствии с требованиями Закона о закупках.

Прошло полгода, и позиция Минэкономразвития России изменилась на диаметрально противоположную. 2 октября 2007 г. в адрес федеральных органов исполнительной власти, иных главных распорядителей средств федерального бюджета, а также глав субъектов РФ оно направило письмо N 14902-АП/Д04 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества".

В качестве обоснования изменения своей позиции Минэкономразвития России ссылается на дополнительную проработку данного вопроса с Государственно-правовым управлением Президента РФ.

В письме сообщается, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона о закупках. Государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные данным законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.

Интересно, что если в первом письме Минэкономразвития РФ никак не обосновывало свою позицию, то в письме от 2 октября 2007 г. Министерство подробно ее разъяснило на основании норм Гражданского кодекса Российской Федерации.

Проследим за ходом рассуждений Минэкономразвития РФ.

Государственные и муниципальные нужды

Согласно ч. I ст. 1 Закона о закупках данный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

Что же это такое: государственные и муниципальные нужды?

Государственными нуждами признаются потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах. Данные товары, работы, услуги необходимы для осуществления функций и полномочий соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, государственных заказчиков и обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных источников.

Муниципальные нужды - это потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах услугах, которые необходимы для:

- решения вопросов местного значения;

- осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Обеспечиваются данные потребности за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Приведенные понятия государственных и муниципальных нужд соответствуют нормам Закона о закупках в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ, вступившего в силу с 1 октября 2007 г.

Аренда как вид обязательств, связанных с представлением арендатору (нанимателю) имущества за плату во временное владение и пользование или во временное пользование, в Законе о закупках не выделена в отдельную категорию потребностей для государственных или муниципальных нужд.

Поэтому, чтобы определить, могут ли быть применены нормы Закона о закупках к арендным отношениям, нужно выявить наличие или отсутствие общности обязательств, возникающих при арендных отношениях и при возмездном оказании услуг.

Предмет договора аренды

Согласно положениям Гражданского кодекса РФ, договор аренды относится к группе гражданско-правовых договоров, обособленной от группы договоров возмездного оказания услуг.

Предметом договора аренды являются действия арендодателя, направленные на:

- предоставление имущества во владение и пользование арендатора;

- обеспечение беспрепятственного использования этого имущества арендатором (осуществление капитального ремонта, воздержание от действий, создающих препятствия в пользовании имуществом).

При этом действия арендатора направлены на содержание имущества и использование его по назначению, предусмотренному договором, внесение арендной платы, а также на возврат арендованного имущества по окончании срока аренды.

Таким образом, предмет договора аренды включает в себя два рода объектов:

- соответствующие действия обязанных лиц;

- имущество, которое предоставляется во владение и пользование арендатора (ст. 606 ГК РФ).

Предмет договора оказания услуг

Предметом договора возмездного оказания услуг согласно ст. 779 ГК РФ является совершение исполнителем определенных действий или осуществление им определенной деятельности, предусмотренной договором, и действия заказчика по оплате этих услуг.

В обязательствах об оказании услуг результат деятельности исполнителя носит нематериальный характер, не имеет вещественного содержания. Само оказание услуг создает желаемый результат исполнения договора, а блага, предоставляемые исполнителем заказчику на основании договора возмездного оказания услуг, представляют собой непосредственно деятельность или действия, а не вещи.

При этом нематериальная услуга неотделима от личности исполнителя, так как потребляется заказчиком в процессе ее оказания, то есть деятельности исполнителя.

Этим и обусловлены:

- необходимость определения требований к исполнителю по договору возмездного оказания услуг;

- процедуры отбора исполнителя, предусмотренные Законом о закупках.

Регулирование арендных отношений

Установленное гражданским законодательством регулирование отношений в рамках договора аренды и договора возмездного оказания услуг существенно различается.

Содержание арендных отношений, являющихся в основном обязательственными, в то же время включает вещно-правовые элементы. Например, право следования (право следует за вещью, а не вещь за правом), вещно-правовые способы защиты (ст. 611 и 617 ГК РФ). Так, если право собственности (хозяйственного ведения, оперативного управления, пожизненного наследуемого владения) на сданное в аренду имущество переходит к другому лицу, то право арендатора всегда сохраняется, а следовательно, сохраняется и сам договор.

Кроме того, для арендных отношений установлены специальные нормы, например:

- порядок прекращения договора аренды, заключенного на неопределенный срок (ст. 610 ГК РФ). Напомним, что в этом случае каждая из сторон вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом другую сторону за один месяц, а при аренде недвижимого имущества - за три месяца. Законом или договором может быть установлен иной срок для предупреждения о прекращении договора аренды, заключенного на неопределенный срок;

- основания для досрочного расторжения договоров аренды: по требованию арендодателя (ст. 619 ГК РФ) и по требованию арендатора (ст. 620 ГК РФ). Так, арендодатель может досрочно расторгнуть договор, если арендатор не производит капитального ремонта имущества. Арендатор может, например, потребовать досрочного расторжения договора в случае, если арендодатель не предоставляет арендатору имущество в пользование либо создает препятствия пользованию имуществом в соответствии с условиями договора или назначением имущества. Досрочное расторжение договора по требованию одной из сторон возможно в судебном порядке.

Анализ положений гражданского законодательства о договорах аренды показывает, что они не могут быть применены к договорам об оказании услуг в силу различной природы этих договоров. Договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг.

Заключение

Напомним, что Минэкономразвития РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд (абзац первый пункта постановления Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 187 "Вопросы министерства экономического развития и торговли Российской Федерации").

Напомним также, что в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Письмо Минэкономразвития РФ нормативным актом не является. Поэтому на него нельзя ссылаться при разрешении каких-либо споров. Но делать этого и не нужно, поскольку в письме приведена доказательная законодательная база.

Жаль, что на это Минэкономразвития РФ потребовалось немалое количество времени. Возможно, причиной тому явилось первоначальное определение в Законе о закупках понятий государственных и муниципальных нужд, само по себе вызывающее множество споров.

Федеральными законами от 20 апреля 2007 г. N 53-ФЗ и от 24 июля 2007 г. N 218-ФЗ, внесшими изменения в Закон о закупках, понятия государственных и муниципальных нужд уточнены.

Поэтому теперь государственные и муниципальные заказчики могут вздохнуть с облегчением. Договоры аренды под действие Закона о закупках не подпадают.

Е.А. Голова,

юрист

"Ваш бюджетный учет", N 12, декабрь 2007 г.