Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2013 г. N 18АП-523/13

г. Челябинск

05 марта 2013 г.

Дело N А76-10087/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 05 марта 2013 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Костина В.Ю.,

судей Малышева М.Б., Плаксиной Н.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Максимовым Е.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.12.2012 по делу N А76-10087/2012 (судья Зайцев С.В.),

В заседании приняли участие представители:

Общества с ограниченной ответственностью предприятия "Жилтехстрой" - Фальковский Вячеслав Викторович (паспорт, доверенность от 09.01.2013 сроком до 31.12.2013);

Министерство строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области - Фаткулин Эмиль Минирович (удостоверение N 2586, доверенность от 25.12.2012 N 134-Д сроком до 31.12.2013); Хмеленко Наталья Валерьевна (удостоверение N 2675, доверенность от 01.02.2013 N 8-Д сроком до 31.12.2013).

Общество с ограниченной ответственностью предприятие "Жилтехстрой" (далее - заявитель, ООО предприятие "Жилтехстрой", общество) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Министерству строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, Минстрой, административный орган, Министерство) о признании незаконным и отмене постановления от 27.04.2012 по делу N 3д/2012, которым заявитель привлечен к административной ответственности предусмотренной частью 3 статьи 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 10.12.2012 (резолютивная часть решения объявлена 03.12.2012) заявленные требования удовлетворены.

Суд признал незаконным и отменил постановление от 27.04.2012 по делу N 2д/2012 о привлечении ООО предприятие "Жилтехстрой" к административной ответственности по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ.

Заинтересованное лицо не согласилось с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе министерство просило решение суда отменить, в удовлетворении требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что вывод суда первой инстанции о составлении протокола об административном правонарушении неуполномоченным лицом не соответствует обстоятельствам дела.

Органом, осуществляющим функции контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, является Министерство. Должностные лица управления строительства Министерства в силу действующего законодательства, являются должностными лицами, уполномоченными на составление протоколов об административном правонарушении. В силу ч.1 ст. 22.1., ч.1 ст. 23.64., ч.5 ст.1.3.1., ч.1 и ч.4 ст. 28.3. КоАП РФ, п.п.58, 72 Положения о Министерстве Минстрой является уполномоченным органом исполнительной власти Челябинской области, осуществляющим функции контроля и надзора в области долевого строительства на территории Челябинской области, то Минстрой по смыслу нормы ч.4 ст. 28.3. КоАП РФ, является уполномоченным органом исполнительной власти Челябинской области, который вправе устанавливать перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе ст. 14.28. КоАП РФ, в силу чего доводы суда первой инстанции, изложенные в абзаце 3 стр.11 решения являются несостоятельными.

Постановление N 93-П издано на основании ч.1 ст.5 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в силу положений которого к полномочиям исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор) относится в том числе определение перечня должностных лиц указанных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и их полномочий.

Таким образом, отсутствуют правовые основания для утверждения, что на момент составление Протокола, должностное лицо Минстроя - начальник Отдела контроля и надзора за долевым строительством Управления строительства Министерства, не обладал соответствующими полномочиями на его составление.

Доводы суда о том, что административный орган при вынесении постановления N 3д/2012 от 27.04.2012 о привлечении ООО Предприятие "Жилтехстрой" не исследовал обстоятельство наличия вины юридического лица, не подтверждаются материалами дела. Из анализа нормы ст.ст. 28.2., 29.10. КоАП РФ, усматривается, что у уполномоченного органа отсутствует обязанность закрепления в Протоколе и Постановлении субъективной стороны по делу, равно как и обязанность указания признака субъективной стороны административного правонарушения - вины лица, в отношении которого составляется протокол об административном правонарушении.

Вина ООО Предприятие "Жилтехстрой" заключалась в том, что при наличии у заявителя объективной возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, обществом не были предприняты все зависящие от него меры по соблюдению норм законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов. Вина общества установлена и состоит в непредставлении в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, отчетности в случаях, предусмотренных законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

До судебного заседания от министерства поступили письменные пояснения к апелляционной жалобе, в которых заявитель настаивал на доводах о незаконности и необоснованности оспариваемого постановления.

До начала судебного заседания ООО предприятие "Жилтехстрой" представило в арбитражный апелляционный суд объяснения на апелляционную жалобу, в которых отклонило доводы апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, объяснений по апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей заявителя и заинтересованного лица, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, Министерством при проведении анализа предоставления отчетности застройщика установлено, что ООО Предприятие "Жилтехстрой" допущены нарушения требований Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 214-ФЗ).

Результаты отражены в акте анализа ежеквартальной отчетности застройщика от 02.03.2012 (л.д. 54-57 т.1).

По факту совершения административного правонарушения по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ Министерством составлен протокол об административном правонарушении от 19.04.2012 по делу N 3д/2012 в отношении ООО Предприятие "Жилтехстрой".

Рассмотрев материалы административного дела, Министерством вынесено постановление по делу об административном правонарушении в области долевого строительства от 27.04.2012 по делу N 3д/2012, которым ООО Предприятие "Жилтехстрой" привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 50 000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, ООО Предприятие "Жилтехстрой" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции из того, что в материалах дела отсутствуют доказательства наличия вины заявителя в совершении вменяемого правонарушения, а также руководствовался выводом об отсутствии у начальника отдела контроля и надзора за долевым строительством Винникова А.Ю. на момент составления протокола об административном правонарушении от 19.04.2012 соответствующих полномочий.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В соответствии с частью 3 статьи 30.1 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

В силу положений частей 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ застройщики обязаны представлять ежеквартальную отчетность об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства (создания) многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, предусмотренную Правилами предоставления застройщиками ежеквартальной отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2005 N 645 (далее - Правила), в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости.

Согласно пункту 4 Правил отчетность представляется застройщиком в уполномоченный орган не позднее 30 дней после окончания отчетного квартала, за исключением отчетности за IV квартал, которая представляется застройщиком в уполномоченный орган не позднее 90 дней после окончания IV квартала.

В силу пункта 2 Правил в состав отчетности включаются отчеты по формам согласно приложениям N 1 - 4, справки, представляемые в случаях, установленных настоящими Правилами, а также ежеквартальная (по итогам IV квартала - годовая) бухгалтерская отчетность застройщика, составленная в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Частью 3 статьи 14.28 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление в установленный срок в орган, осуществляющий контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, отчетности в случаях, предусмотренных законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а равно представление отчетности, содержащей недостоверные сведения.

Из оспариваемого постановления административного органа следует, что в качестве объективной стороны административного правонарушения обществу вменяется непредставление в Министерство до 30.10.2011 отчетности за 3 квартал 2011 г. об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства для строительства многоквартирных домов.

Исследовав и оценив материалы дела, суд первой инстанции установил, что общество не представило в Министерство в срок до 30.10.2011 отчетность за 3 квартал 2011 г. об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства. Факт предоставления отчетности за указанный период лишь 28.02.2012 обществом не опровергнут.

Одновременно с этим суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о недоказанности административным органом субъективной стороны инкриминируемого правонарушения.

Так, судом учтено, что в силу ст. 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как правильно отметил суд первой инстанции вина общества, в силу требований ст. 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, должна быть установлена и доказана административным органом при вынесении постановления.

Между тем судом установлено и материалами дела подтверждено, что при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился лишь констатацией выявленного нарушения, однако, вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемого ему правонарушения им не исследовался. В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении Министерства не указано, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ.

Министерством не устанавливалось - действительно ли общество имело возможность представить необходимые сведения в указанный срок.

При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.

При таких условиях обоснованным является вывод суда первой инстанции о недоказанности наличия в действиях (бездействии) ООО "Предприятие "Жилтехстрой" состава административного правонарушения, предусмотренного ч.3 ст. 14.28 КоАП РФ, т.к. в оспариваемом постановлении вина заявителя как обязательный признак состава административного правонарушения не установлена, что в силу пункта 2 части 1 статьи 24.5, пункта 3 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ и части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания постановления незаконным и его отмены.

Между тем, вывод суда первой инстанции об отсутствии полномочий у должностного лица Министерства на составление протокола об административном правонарушении по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ, суд апелляционной инстанции считает ошибочным, но вместе с тем не приведшим к принятию неправильного решения по существу спора.

Так, согласно пункту 6 части 1 статьи 23.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе рассматривать в пределах компетенции, установленной главой 23 настоящего Кодекса, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае передачи им полномочий Российской Федерации на осуществление государственного контроля и надзора, указанные в главе 23 настоящего Кодекса.

Статьей 23.64 КоАП РФ установлено, что органы, осуществляющие контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.28 и частью 4 статьи 19.5 настоящего Кодекса.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части 1 настоящей статьи, вправе руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных осуществлять контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, заместители руководителей.

Согласно части 1 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего органа.

В соответствии с частью 2 статьи 23 Федерального закона N 214-ФЗ контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляются в соответствии с настоящим Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется данное строительство.

Из вышеуказанных норм законодательства следует, что постановление о привлечении к административной ответственности по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ вправе выносить руководитель уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов или его заместитель. Протоколы об административном правонарушении по указанному составу вправе составлять должностные лица указанного уполномоченного органа.

Согласно пунктам 58, 72 Положения о Министерстве строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 09.08.2004 N 408 к функциям Министерства относятся в том числе, осуществление контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, а также осуществление в рамках своей компетенции производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области.

В соответствии с постановлением Правительства Челябинской области от 28.03.2012 N 93-П "Об уполномоченном органе" (далее - Постановление N 93-П) Министерство определено уполномоченным органом на осуществление контроля и надзора в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости в соответствии с Федеральным законом N 214-ФЗ.

Данным постановлением установлены: организационная структура уполномоченного органа (Министерства); полномочия, функции и порядок деятельности уполномоченного органа; перечень должностных лиц уполномоченного органа; перечень должностных лиц уполномоченного органа, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях.

На основании выше указанных нормативных правовых актов Российской Федерации и Челябинской области апелляционная инстанции приходит к выводу о наличии у соответствующих должностных лиц Министерства (указанных в пункте 3 приложения N 3 Постановлении N 93-П) полномочий на составление протокола об административных правонарушениях по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ.

Довод общества о том, что при составлении протокола об административном правонарушении Постановление N 93-П не действовало, ошибочен.

В соответствии с пунктом 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Согласно статье 52 Устава (Основного закона) Челябинской области постановления Правительства области нормативного характера отнесены к нормативным правовым актам Челябинской области.

Закон области, иной нормативный правовой акт области вступает в силу одновременно на всей территории области со дня его официального опубликования, если самим законом, иным нормативным правовым актом области не установлен иной порядок вступления его в силу. Законы области и иные нормативные правовые акты области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования (статья 54 Устава (Основного закона) Челябинской области).

Суд апелляционной инстанции считает, что Постановление N 93-П нельзя отнести к нормативным правовым актам области, регулирующим вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Указанным постановлением определяются полномочия, функции и порядок деятельности государственного органа исполнительной власти Челябинской области (Министерства), перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении, утверждена организационная структура Министерства.

Постановление N 93-П не определяет порядок проведения контрольных и надзорных функций уполномоченного органа, так как данный порядок установлен иными нормативными правовыми актами, на которые в Постановлении имеются ссылки. Постановление не устанавливает какие-либо права, свободы или обязанности человека и гражданина, юридических лиц, не ограничивает их.

Таким образом, на основании статьи 54 Устава (Основного закона) Челябинской области Постановление N 93-П, как иной нормативный правовой акт области, не регулирующий вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, вступает в силу со дня его официального опубликования.

Согласно сведениям из электронного периодического издания Справочная Правовая Система Консультант Плюс первоначальный текст Постановления N 93-П опубликован в издании "Южноуральская панорама" N 50 10.04.2012 (спецвыпуск N 11), следовательно, с данного дня Постановление вступило в силу. Данный факт не опровергнут лицами, участвующими в деле, и в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная инстанция считает его доказанным.

Таким образом, на момент составления должностным лицом Министерства протокола об административном правонарушении по части 3 статьи 14.28 КоАП РФ (19.04.2012) Постановление N 93-П действовало, соответственно, протокол составлен уполномоченным лицом.

Учитывая, что неверный вывод суда не повлиял на правильность принятого решения по итогам рассмотрения спора и, принимая во внимание не доказанность административным органом субъективной стороны инкриминируемого правонарушения, суд первой инстанции удовлетворил требования ООО Предприятие "Жилтехстрой" при наличии законных оснований.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы относительно виновности общества основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется. Обстоятельствам дела, в том числе доводам о виновности общества, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки этого вывода у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.12.2012 по делу N А76-10087/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства, инфраструктуры и дорожного хозяйства Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Ю. Костин

Судьи

М.Б. Малышев Н.Г. Плаксина