О методах корректировок ставок платежей за пользование природными ресурсами (В.В. Петрунин, "Налоговый вестник", N 12, декабрь 2007 г.)

О методах корректировок ставок платежей
за пользование природными ресурсами

1. Общие положения

В настоящее время российское законодательство предусматривает возможность изменения ставок платежей за пользование природными ресурсами посредством следующих основных методов:

- применение общего коэффициента индексации, устанавливаемого с учетом экономических показателей развития отдельных отраслей либо экономики в целом;

- применение иных коэффициентов, учитывающих состояние окружающей среды, природно-климатические и географические факторы, а также условия добычи, реализации ресурсов и т.д.;

- установление гибкой шкалы максимальных и минимальных ставок соответствующего платежа, в рамках которой ставки платежей за пользование природными ресурсами дифференцируются в зависимости от ряда факторов, например от категории хозяйствующего субъекта, вида и объема работ, связанных с природопользованием, и др.

Практика показала, что комплексное применение вышеуказанных методов осуществлялось только в отношении некоторых видов ресурсных платежей, в том числе платежей за негативное воздействие на окружающую среду.

2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду

При расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду применяются несколько коэффициентов индексации ставок платы. История установления этих коэффициентов и порядок их применения достаточно интересны и поучительны. Поэтому остановимся на этом вопросе более подробно.

Сначала рассмотрим общий коэффициент индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду, который стал применяться при расчете платы с 1993 года вне зависимости от экологического состояния почв, воздуха и водных объектов в том или ином регионе.

До 2001 года включительно коэффициент индексации ставок платы за негативное воздействие на окружающую среду (ранее этот коэффициент назывался базовыми нормативами платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов) ежегодно устанавливался федеральным природоохранным органом.

Такое право было предоставлено вышеуказанному органу постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"*(1).

При этом индексация проводилась в два этапа. На первом этапе природоохранным органом (сначала Госкомэкологии России, а затем - МПР России) утверждался максимальный размер федерального коэффициента, затем органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливались конкретные размеры индексации ставок платы для природопользователей соответствующего региона.

Приведем размеры федерального коэффициента в те периоды времени, когда он устанавливался вышеприведенными природоохранными органами и доводился до сведения всех заинтересованных лиц соответствующими ведомственными письмами:

Федеральный коэффициент индексации платы	1993 г.	1994 г.	1995 г.	1996 г.	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.
	2	17	10	35	42	48	62	80	94

Так, в письме МПР России от 27.11.2000 N ВП-61/6349 указывалось, что в связи с изменением уровня цен на природоохранное строительство и природоохранные мероприятия с 1 января 2001 года на территории Российской Федерации вводится федеральный коэффициент индексации платы за загрязнение окружающей природной среды в размере до 94 раз.

Далее осуществлялись следующие действия. Конкретный размер регионального коэффициента индексации платы рассчитывался территориальными природоохранными органами и утверждался органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Если этот расчетный коэффициент не превышал величину федерального, то органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждали его самостоятельно; если же расчетный коэффициент был выше федерального, то предложение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по установлению коэффициента индексации платы за загрязнение окружающей среды должно было представляться на утверждение в МПР России с последующим согласованием с Минфином России и Минэкономразвития России. При этом территориальные природоохранные органы должны были обеспечить дифференцированный подход к установлению коэффициента индексации платы на уровне района, города и природопользователя.

Необходимость применения такого метода была вызвана тем, что в регионах складывалась различная экологическая ситуация, от которой зависел объем инвестиций на финансирование природоохранных мероприятий.

Предполагалось, что регулирование нормативов платы на основе этих коэффициентов индексации позволит сохранить стимулирующую роль платежей за загрязнение окружающей среды в проведении организациями собственных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, тем более что методика расчета этих коэффициентов в определенной мере учитывала изменения уровня цен на проектные, строительно-монтажные, научно-исследовательские и другие работы, связанные с проведением различных природоохранных мероприятий. По этому поводу в свое время Минприроды России не раз выступало за то, что коэффициенты индексации платы должны разрабатываться на основе материалов государственной статистической отчетности по охране окружающей среды, социально-экономических прогнозов развития народного хозяйства Российской Федерации, исходных данных территориальных органов по охране природы, законодательных и подзаконных актов о повышении минимальной заработной платы в Российской Федерации.

Эти и другие факторы были положены в основу Порядка регулирования нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды с учетом изменения уровня цен, утвержденного Минприроды России и согласованного с Минфином России и Минэкономики России. Именно этот Порядок использовался в некоторых регионах при корректировке федерального коэффициента индексации платы*(2).

Однако, по мнению многих экспертов, вышеуказанные коэффициенты индексации платы вскоре перестали соответствовать инфляционным процессам в российской экономике и динамике цен на различные товары и услуги. Таким образом, сложилась ситуация, характеризующаяся, с одной стороны, незначительным объемом собираемой платы за негативное воздействие на окружающую среду, а с другой - возрастающей нагрузкой негативного воздействия на окружающую среду. Все это вместе с недостаточно жесткой административной ответственностью природопользователей за загрязнение окружающей среды привело к возникновению серьезных проблем в природоохранном комплексе страны.

Дополнительная сложность возникла и из-за того, что письма Госкомэкологии России и Минприроды России, которыми устанавливались коэффициенты индексации, ни разу не направлялись на государственную регистрацию. Это дало повод к оспариванию правомерности их применения. В результате базовые нормативы платы были отменены. Взамен их стали применяться нормативы платы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления". При этом основной коэффициент индексации стал устанавливаться законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Так, в 2002-2007 годах применялись следующие размеры индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду:

Федеральный коэффициент индексации платы	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
	1,18	-	1,1	1,2	1,3 1,08	1,4 1,15

Эти коэффициенты применялись к нормативам платы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 (за исключением расчета платы в 2002 году).

Обращаем внимание читателей журнала на то, что для расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду в 2006 и 2007 годах установлены разные коэффициенты индексации. Это связано с тем, что в 2005 году в постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 был внесен ряд дополнений и изменений, в том числе введен ряд новых веществ, за которые плата ранее не взималась (см. постановление Правительства РФ от 01.07.2005 N 410). Исходя из этого в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2005 N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" нормативы платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленные в 2003 году, применялись в 2006 году с коэффициентом 1,3, а нормативы, установленные в 2005 году, - с коэффициентом 1,08. В свою очередь Федеральным законом от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" предусмотрено, что нормативы платы, установленные в 2003 году, применяются в 2007 году с коэффициентом 1,4, а нормативы, установленные в 2005 году, - с коэффициентом 1,15.

Размеры вышеуказанных коэффициентов только незначительно повысили сумму платы за негативное воздействие на окружающую среду (в некоторых регионах поступления платы даже уменьшились по сравнению с предыдущими годами). Соответственно у организаций снова не появилось стимулов к проведению природоохранных мероприятий для улучшения экологической ситуации.

Следует также отметить, что, по мнению многих экспертов, установленный порядок индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду, при котором каждый год федеральный коэффициент применялся к одним и тем же ставкам платы, не может учитывать реальную инфляцию. По логике, в новом году следовало бы не просто вводить очередной коэффициент индексации, но и применять его к тем ставкам, размер которых был определен с учетом использования предыдущего коэффициента. В связи с этим напомним, что ежегодный уровень инфляции в этот период времени не опускался ниже 9%:

Уровень инфляции в процентах	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
	15,1	12,0	11,7	10,9	9,0	8,0*(1)
*(1) Предварительная оценка.

...

Заканчивая рассмотрение порядка корректировки платы за негативное воздействие на окружающую среду, отметим, что при использовании нормативов платы, утвержденных постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344, к ним применяются и другие коэффициенты, установленные как этим постановлением, так и постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632. Так, в случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, на размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная. В этом случае к соответствующим ставкам платы применяется пятикратный повышающий коэффициент (см. п. 5 и 6 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632).

Что касается постановления Правительства России от 12.06.2003 N 344, то оно установило следующие коэффициенты индексации платы за негативное воздействие на окружающую среду, учитывающие состояние:

- воздуха по экономическим районам (при этом к нему применяется дополнительный коэффициент при выбросе загрязняющих веществ в атмосферный воздух городов);

- водных объектов по бассейнам морей и рек;

- почвы по экономическим районам (коэффициент применяется при определении платы за размещение отходов и потребление).

Кроме того, используются коэффициенты, учитывающие размещение отходов:

- на специализированных полигонах и промышленных площадках, расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия;

- подлежащих временному накоплению и фактически использованных (утилизированных) в течение трех лет с момента размещения в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение этого срока.

3. Плата за пользование лесным фондом

Федеральный коэффициент индексации платы за пользование лесным фондом, устанавливаемый законами о федеральном бюджете на соответствующий год, применялся не только к ставкам платы за негативное воздействие на окружающую среду, но и к ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню.

Так, в 2002-2007 годах применялись следующие размеры индексации платы за пользование лесным фондом:

Федеральный коэффициент индексации платы	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.
	1,12	-	1,4	1,5	1,6	1,8

На протяжении 2002-2007 годов этот коэффициент применялся к ставкам платы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19.02.2001 N 127 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню"*(3).

Таким образом, ежегодно при расчете соответствующих платежей в этот период времени минимальные ставки использовались без ранее применявшихся к ним коэффициентов индексации, то есть применялся тот же подход, что и при расчете платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Следует также отметить, что в 2006 году к ставкам лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, применялся не только коэффициент 1,6, но дополнительные коэффициенты по основным лесным (лесообразующим) породам (см. приказ Рослесхоза от 14.09.2005 N 255).

В свою очередь, в соответствии с приказом Рослесхоза от 31.08.2006 N 160 к минимальным ставкам платы при проведении сплошных санитарных рубок в насаждениях, поврежденных вредителями и болезнями леса, пожарами и в результате других стихийных бедствий, использовались коэффициенты, учитывающие уровень снижения запаса деловой древесины на корню.

Так, согласно постановлению Правительства РФ от 22.05.2007 N 310 к ставкам платы за единицу объема древесины лесных насаждений при проведении сплошных рубок применяются коэффициенты, учитывающие:

- уровень ликвидного запаса древесины;

- крутизну склонов, на которых расположены лесосеки.

При заготовке древесины в порядке проведения сплошных рубок лесных насаждений, поврежденных вредными организмами, ветром, пожарами и в результате других стихийных бедствий, ставки умножаются на коэффициенты, размер которых установлен в зависимости от степени повреждения лесных насаждений.

К ставкам платы за единицу площади лесного участка при осуществлении рекреационной деятельности применяются, в частности, коэффициенты, учитывающие:

- категории защитных лесов и целевое назначение лесов;

- приближенность лесного участка к автомобильным дорогам общего пользования;

- площадь лесного участка.

При использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, по разработке месторождений полезных ископаемых используются поправочные коэффициенты к ставкам в отношении эксплуатационных лесов, а также различных видов защитных лесов.

4. Плата за пользование водными объектами

Достаточно сложная трехуровневая система применения ставок платы за пользование водными объектами была введена в 1998 году*(4).

Поэтому и механизм корректировки этих ставок тоже был непрост.

Напомним, что сначала была принята федеральная шкала максимальных и минимальных ставок этой платы (первый уровень). Затем правительственным постановлением эти ставки были дифференцированы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам (второй уровень). Окончательный размер ставок платы определялся законодательными органами субъектов Российской Федерации по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состояния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов (третий уровень).

При этом установленные ставки платы применялись в пятикратно увеличенном размере в случаях забора воды (кроме забора для водоснабжения населения) и сброса сточных вод сверх установленных лимитов, а также при пользовании водными объектами без соответствующей лицензии (разрешения).

До 2002 года какой-либо дополнительной индексации этих ставок не проводилось, несмотря на достаточно высокий уровень инфляции в 1999 и 2001 годах. Затем в 2002 году федеральные ставки были существенно увеличены. Так, в зависимости от вида водопользования это увеличение составило от 2 до 4 раз*(5).

Кроме того, из-за некоторых неудачных формулировок Федерального закона от 06.05.1998 N 71-ФЗ на местах возникли сложности с реальным введением платы за пользование водными объектами: во многих субъектах Российской Федерации за продолжительный период времени после выхода вышеуказанного Федерального закона так и не были приняты соответствующие региональные акты по определению конкретных ставок платы за пользование водными объектами. В этих условиях для того, чтобы подобная ситуация не произошла с вводимыми с 1 января 2002 года новыми ставками платы за пользование водными объектами, порядок исчисления платы за водопользование был дополнен нормой, имеющей характер наказания, а именно: в случае неутверждения в установленном порядке региональными органами новых ставок платы водопользователи исчисляли плату за водопользование с применением прежних ставок с применением коэффициента 2, то есть в повышенном размере*(6).

И хотя в большей мере это было сделано федеральными законодателями для исправления недостатков собственного закона, такой жесткий подход к региональным органам в то время был совершенно необходим и существенно ускорил повсеместное введение новых ставок.

5. Платежи за пользование недрами

Законом РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" установлено несколько видов платежей за пользование недрами:

- разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

- регулярные платежи за пользование недрами;

- плата за геологическую информацию о недрах;

- сбор за участие в конкурсе (аукционе);

- сбор за выдачу лицензий.

В контексте рассматриваемого вопроса о применяемых методах корректировок ресурсных платежей рассмотрим используемый механизм индексации в части регулярных платежей за пользование недрами и платы за геологическую информацию.

Так, в соответствии со ст. 43 Закона РФ "О недрах" размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска.

Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, исходя из минимальных и максимальных ставок, установленных ст. 43 Закона РФ "О недрах".

Во исполнение этой нормы Закона РФ "О недрах" приказом МПР России от 05.09.2002 N 558 утверждены Методические рекомендации по установлению геолого-географических критериев обоснования конкретных размеров ставок регулярных платежей за пользование недрами, которыми предусмотрено, что расчет размеров ставок регулярного платежа производится по формуле с применением поправочного коэффициента, который определяется как сумма других поправочных коэффициентов влияния различных факторов на условия проведения геолого-разведочных работ, строительства и эксплуатации подземных сооружений.

Так, эти поправочные коэффициенты учитывают расстояние участка недр от населенного пункта и от территориальных дорог общего пользования; климатические условия, в которых ведутся работы; степень геологической изученности месторождений; прогнозные ресурсы на соответствующий вид полезного ископаемого и целый ряд других факторов.

...

Что касается платы за геологическую информацию, то в соответствии со ст. 41 Закона РФ "О недрах" размер платы за данную информацию и порядок ее взимания определяются Правительством РФ.

В соответствии с п. 1 постановления Правительства РФ от 25.01.2002 N 57 "О плате за геологическую информацию о недрах" минимальный размер такой платы составляет 10 000 руб., при этом он может быть увеличен с учетом объема предоставленной информации, ее вида, потребительских свойств, но не может превышать величину затрат государственных средств на геологическое изучение недр, в результате которого была получена данная информация.

Конкретный размер платы за пользование геологической информацией определяется с учетом объема предоставленной информации, ее вида и потребительских свойств и рассчитывается по формулам, приведенным в Методике определения конкретного размера платы за геологическую информацию о недрах, полученную в результате государственного геологического изучения недр, утвержденной приказом МПР России от 15.12.2005 N 344. Для этого используется такой показатель, как количество единиц геологической информации*(7).

Конкретный размер платы за пользование единицей геологической информации определяется с использованием ряда соответствующих коэффициентов к минимальному размеру платы за вышеуказанную информацию.

Так, например, используются коэффициенты, учитывающие условия получения информации, которая может быть получена:

- в результате регионального геологического изучения недр;

- на стадии поисковых и оценочных работ;

- на этапе разведки и освоения месторождения.

Кроме того, используются дополнительные коэффициенты, учитывающие:

- вид геологической информации (сюда относятся результаты геологических наблюдений, в том числе данные геохимических, геофизических, гидрогеологических, инженерно-геологических, эколого-геологических исследований, паспорта скважин и т.д.);

- ее потребительские свойства (информация может представляться на бумажных и электронных носителях, а также в форме информационных и информационно-аналитических систем. Кроме того, это могут быть образцы горных пород и полезных ископаемых).

...

Подводя итоги рассмотрения используемых методов корректировок ставок ресурсных платежей, целесообразно еще раз обратить внимание читателей журнала на следующее.

Практический экономический механизм изменения этих ставок действительно чрезвычайно многообразен. И многие факторы, задействованные в этом механизме, имеют изменчивый характер, что относится не только к природно-климатическим условиям и экологической обстановке в регионах, но и к чисто экономическим факторам. Следует также отметить, что многие из вышерассмотренных поправочных коэффициентов к ставкам платы за пользование лесным фондом и недрами направлены на более точный учет природной ренты.

При сохранении учета разнообразных факторов, применяемых при установлении ставок ресурсных платежей и их корректировки, целесообразно продолжать совершенствовать их, исходя в том числе из динамичного роста стоимости многих видов природных ресурсов.

По нашему мнению, целесообразно выработать унифицированные подходы к установлению различных коэффициентов индексации ставок платежей за пользование природными ресурсами.

В.В. Петрунин,

государственный советник Российской Федерации III класса

"Налоговый вестник", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Этим документом было предусмотрено, что Минприроды России по согласованию с Минэкономики России и Минфином России могло вносить уточнения в нормативы платы в связи с изменением экологической ситуации в отдельных регионах и уровня цен, а также при установлении новых видов загрязняющих веществ и вредных воздействий на окружающую природную среду. Вышеуказанная норма постановления Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 была в дальнейшем признана недействующей (см. решение Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2003 N ГКПИ03-49).

*(2) См. совместное письмо Минприроды России, Минэкономики России и Минфина России от 03.08.1993 N 01-16/65-4244 (в настоящее время не применяется).

*(3) В настоящее время этот документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 22.05.2007 N 310 "О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности".

*(4) См. Федеральный закон от 06.05.1998 N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами" и постановление Правительства РФ от 22.07.1998 N 818 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам" (в настоящее время эти нормативные акты утратили силу).

*(5) См. ст. 1 Федерального закона от 07.08.2001 N 111-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами" (в настоящее время утратил силу).

*(6) См. ст. 2 Федерального закона от 07.08.2001 N 111-ФЗ.

*(7) Единицей геологической информации выступает геологическая информация, полученная в результате работ по геологическому изучению недр, выполненных в рамках одного проекта на проведение работ, которым присвоен регистрационный номер при государственной регистрации работ по геологическому изучению недр.