Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2013 г. N 10АП-1238/13

г. Москва

13 марта 2013 г.

Дело N А41-35712/12

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 марта 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бархатова В.Ю.,

судей Виткаловой Е.Н., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания Менкнасуновой М.Б.,

при участии в заседании:

от заявителя: Кропинов А.А., доверенность от 22.06.2012 N НЮ-9/545/Д,

от заинтересованного лица: Окунев С.Е., доверенность от 11.01.2013 N 6,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Московской области от 28.11.2012 по делу N А41-35712/12, принятое судьей Сабитовой С.Н., по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество, заявитель, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 09.07.2012 N 0041/1000/275 о привлечении к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде наложения административного штрафа в размере 35 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 28.11.2012 заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанным решением, управление обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение дела, и неправильное применение норм права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 07.06.2012 Воронежской транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", а также анализ сведений, о проведенных мероприятиях по оценке уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, принадлежащих ОАО "РЖД", в том числе перегона Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги - филиала ОАО "РЖД".

В ходе проверки установлено, что по состоянию на 28.03.2012 и до настоящего времени в нарушение пункта 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43, ОАО "РЖД" не разработало, не утвердило и реализовало план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - перегона Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги - филиала ОАО "РЖД".

По данному факту постановлением Воронежского транспортного прокурора от 15.06.2012 в отношении ОАО "РЖД" возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Названное постановление от 15.06.2012 направлено прокуратурой в управление для производства по делу об административном правонарушении.

Определением от 25.06.2012 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 05.07.2012.

В указанную дату в присутствии представителя ОАО "РЖД" Копыловой О.Ф. должностным лицом управления рассмотрены материалы административного дела. По результатам рассмотрения административным органом вынесено постановление от 09.07.2012 N 0041/1000/275 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, и назначении ему наказания в виде наложения административного штрафа в размере 35 000 рублей.

Не согласившись с постановлением по делу об административном правонарушении от 09.07.2012 N 0041/1000/275, общество обратилось в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что срок давности привлечения к административной ответственности за неразработку и неутверждение плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры истек. Судом также установлено, что административным органом не доказано событие административного правонарушения в части неисполнения обществом обязанности по реализации плана в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

Обжалуя решение суда первой инстанции, управление указывает, что неразработка и неутверждение плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры является длящимся правонарушением, в связи с чем срок привлечения к административной ответственности должен исчисляться с момента его обнаружения.

В судебном заседании апелляционного суда представитель управления поддержали доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить.

Представитель общества в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств предусмотрена частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 4 названного Федерального закона).

Субъекты данного правонарушения в соответствии с пунктом 9 части 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" являются субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры на перегоне Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги, что подтверждается материалами дела и не оспаривается заявителем.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Во исполнение пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В силу пункта 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

В результате проведенной прокуратурой проверки деятельности ОАО "РЖД" установлено, что в нарушение вышеуказанных нормативных правовых актов общество не разработало и не утвердило (в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры), а также не приступило (в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры) к реализации плана обеспечения транспортной безопасности перегона Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги.

Из материалов дела следует, что результаты оценки уязвимости перегона Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги утверждены Федеральным агентством железного транспорта Министерства транспорта Российской Федерации 28.12.2011.

Таким образом, обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности перегона должна была быть исполнена обществом в период с 28.12.2011 (дата утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры) по 28.03.2012. Однако такая обязанность ОАО "РЖД" не исполнена.

Факт вменяемого заявителю административного правонарушения в части неразработки и неутвердения плана обеспечения транспортной безопасности перегона, подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами.

Между тем в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверить, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения.

Довод управления о том, что неразработка и неутверждение плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры является длящимся нарушением, в связи с чем срок привлечения к административной ответственности должен исчисляться с момента его обнаружения, признается апелляционным судом необоснованным.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Пунктом 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта установлены конкретные сроки для разработатки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры - три месяца с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры.

Таким образом, двухмесячный срок давности привлечения общества к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, установленный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, подлежит исчислению с 29.03.2012 (дата совершения правонарушения) и истекает 29.05.2012.

Как следует из оспариваемого постановления, общество привлечено к административной ответственности 09.07.2012, то есть за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" суд в случае пропуска срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа.

Обжалуемым постановлением общество привлечено к административной ответственности также за то, что не приступило в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры к реализации плана обеспечения транспортной безопасности перегона Графская - Усмань Юго-Восточной железной дороги.

Обязанность реализовать план обеспечения транспортной безопасности перегона должна была быть исполнена обществом в период с 28.12.2011 (дата утверждения результатов оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры) по 28.06.2012.

Таким образом, днем совершения обществом административного правонарушения следует считать дату неисполнения обязанности по реализации плана обеспечения транспортной безопасности перегона - 29.06.2012.

Следовательно, событие административного правонарушения наступило после момента вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении (15.06.2012).

При таких обстоятельствах постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 15.06.2012, вынесенное до наступления события административного правонарушения, не может быть признано надлежащим доказательством по делу.

Иных доказательств, указывающих на событие административного правонарушения, в материалах дела не имеется.

Таким образом, материалы административного дела не содержат объективных, достаточных и допустимых доказательств, однозначно указывающих на неисполнение обществом обязанности по реализации плана обеспечения транспортной безопасности перегона.

Согласно части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заинтересованным лицом не доказано событие вмененного обществу административного правонарушения в указанной части.

Согласно норме части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии с требованиями пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о незаконности оспариваемого ненормативного акта и удовлетворил заявленные обществом требования. Оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 28.11.2012 по делу N А41-35712/12 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Бархатов

Судьи

Е.Н. Виткалова Е.А. Мищенко