О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования земельных отношений (Л. Пронина, "Бюджет", N 12, декабрь 2007 г.)

О некоторых проблемах совершенствования правового
регулирования земельных отношений

Важнейшее значение имеет проблема уточнения полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований в части распоряжения земельными участками. В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков (то есть осуществляющих распоряжение земельными участками) в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9-11 Земельного кодекса.

При этом на основании ст. 11 Земельного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляется управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, а также подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения. Таким образом, к полномочиям органов местного самоуправления поселений относятся, в частности, полномочия по решению вопросов местного значения в части распоряжения земельными участками поселений.

Вместе с тем на основании п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов. Полномочие органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется по решению вопросов местного значения поселений (в соответствии с п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ) и вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов (в соответствии с п. 15 ч. 1 ст. 15 и п. 26 ч. 1 ст. 16 того же закона). Указанное полномочие органов местного самоуправления установлено не ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ, как и ряд других полномочий органов местного самоуправления, определенных Градостроительным и Земельным кодексами РФ, Федеральным законом "О землеустройстве" и другими федеральными законами, а п. 10 ст. 3 Федерального закона N 137-ФЗ.

На практике земельными участками распоряжаются те органы местного самоуправления поселений, которые имеют для этого необходимую информационную базу и практический опыт. Таким образом, эффективность распоряжения земельными участками при передаче данного полномочия органам местного самоуправления муниципальных районов снижается.

Для решения проблемы органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им части своих полномочий, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений (на основании абз. 2 и 3 ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ). Эти соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок установления ежегодного объема субвенций, необходимых для реализации передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Полагаем, что описанный порядок может применяться при заключении соглашений органов местного самоуправления муниципального района с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им части любых своих полномочий, включая полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, вплоть до момента разграничения государственной собственности на указанные земельные участки. Однако применение данного порядка на практике возможно лишь при наличии согласия сторон, в частности органов местного самоуправления муниципального района.

В связи с этим целесообразно внести изменения в ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", предусматривающие наделение органов местного самоуправления поселений правом распоряжаться находящимися на их территории земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а органов местного самоуправления муниципальных районов - правом распоряжаться такими земельными участками только на межселенных территориях.

Важнейшей проблемой при оформлении права собственности на земельные участки является учет интересов граждан. При оформлении такого права в числе документов требуется предоставить кадастровый план, цена которого сейчас достаточно высока. В связи с этим важное значение имеет совершенствование правового регулирования данного вопроса, а также принятие ряда мер на уровне местной администрации с тем, чтобы оформление необходимых документов стало доступным для граждан.

Получение гражданином кадастрового плана земельного участка для оформления права собственности на него требует межевания, которое проводится коммерческими землеустроительными компаниями. Плата за эти работы взимается вышеназванными организациями в пределах, установленных законами субъектов РФ. Например, в Московской области указанная плата до недавнего времени колебалась в пределах 1-2 тыс. руб. за сотку. После принятия в 2007 г. закона Московской области "О предельной максимальной цене работ по проведению территориального землеустройства" предельная цена установлена в размере 450 руб. за сотку. Введено также ограничение по максимальной стоимости подобных работ - 7 тыс. руб. независимо от площади земельного участка. Эти цены будут действовать до окончания "дачной амнистии" (до 2010 г.).

Полагаем, что снижение цен на проведение межевания земельных участков зависит в первую очередь от регионального законодательства. Кроме того, Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления неоднократно вносились предложения о необходимости включения в закон о федеральном бюджете на соответствующий год средств на софинансирование расходов региональных и местных бюджетов по учету, инвентаризации, оформлению технической документации на земельные участки.

Наряду с этим федеральным законодательством для малоимущих граждан установлена возможность бесплатного оформления документов, необходимых для регистрации права собственности на земельные участки, по решению местной администрации. Так, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" органы местного самоуправления поселений, городских округов в целях оформления в упрощенном порядке прав граждан на земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или жилищного строительства, а также на созданные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества на основании заявлений указанных граждан или их доверенностей могут оказывать содействие в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета указанных земельных участков, технического учета (инвентаризации) имеющихся на них объектов недвижимого имущества и государственной регистрации прав.

На указанные цели, в том числе на оплату работ по проведению территориального землеустройства (разработку межевого плана) земельных участков, предусмотренных абз. 1 ч. 2 указанной статьи, и технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, могут быть направлены средства местных бюджетов в порядке, определенном соответствующими органами местного самоуправления.

Вместе с тем возложить на органы местного самоуправления обязанность по осуществлению установленной ст. 12 Федерального закона N 93-ФЗ деятельности возможно лишь в случае внесения в федеральный закон в качестве вопроса местного значения "оказание содействия гражданам в подготовке необходимых документов для проведения государственного кадастрового учета таких земельных участков, технического учета (инвентаризации) созданных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, государственной регистрации прав на них".

Компенсация из федерального бюджета затраченных на эти цели средств местных бюджетов была бы правомерна только в случае отнесения этой деятельности к полномочиям Российской Федерации и последующей передачи тайного полномочия органам местного самоуправления в соответствии со ст. 19 Федерального закона N 131-ФЗ.

Федеральным законом "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки", принятым Государственной Думой 9 ноября 2007 г., порядок оформления права собственности граждан на земельные участки еще более упрощается. Так в соответствии со ст. 1 указанного закона, вносящей изменения в ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок в случае, если право собственности на расположенное на данном земельном участке здание (строение) или сооружение перешло к такому гражданину в порядке наследования или по иным основаниям, осуществляется по правилам настоящей статьи. При этом вместо документа, устанавливающего или удостоверяющего право гражданина на данный земельный участок, в качестве основания для государственной регистрации права собственности могут быть представлены следующие документы:

свидетельство о праве на наследство либо иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право собственности гражданина на указанное здание (строение) или сооружение;

один из документов, предусмотренных п. 2 настоящей статьи и устанавливающих или удостоверяющих право гражданина - любого прежнего собственника указанного здания (строения) или сооружения на данный земельный участок.

Представление предусмотренного абз. 2 настоящего пункта документа не требуется в случае, если право собственности гражданина на указанное здание (строение) или сооружение зарегистрировано в установленном законом порядке.

Кроме того, ст. 3 вышеназванного закона (изложен в новой редакции пункт 9.1 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации") установлено, что, если земельный участок предоставлен до вступления в силу Земельного кодекса для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, может зарегистрировать право собственности на такой земельный участок за исключением случаев, когда в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

В случае если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающем или удостоверяющем право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие Земельного кодекса РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и/или сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в настоящем пункте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность.

Государственная регистрация прав собственности на указанные в настоящем пункте земельные участки осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации, прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Принятие решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется.

В случае если указанный в настоящем пункте земельный участок был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, с момента государственной регистрации права собственности гражданина на такой земельный участок право пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования прекращается.

Проблема зачисления поступлений от земельного налога и средств от продажи земельных участков в бюджеты муниципальных образований (в том числе до разграничения государственной собственности на эти земельные участки) весьма актуальна. Земельный налог - один из основных имущественных налогов, который имеет статус местного, устанавливается Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. В соответствии с указанными актами он вводится в действие и прекращает действовать, а также обязателен к уплате на территории этих муниципальных образований.

Главой 31 "Земельный налог" Налогового кодекса определяются налоговые вычеты для ряда категорий граждан. Налоговая база уменьшается на 10 тыс. руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования в отношении земельных участков, находящихся в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров Ордена славы, инвалидов, имеющих 3-ю степень ограничения способности к трудовой деятельности, а так же лиц, которые имеют 1-ю и 2-ю группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 г. без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности, инвалидов с детства, ветеранов и инвалидов ВОВ и других социально значимых или социально уязвимых категорий населения.

При взимании земельного налога налоговый вычет применяется лишь для социально значимых категорий граждан (стандартный налоговый вычет). Представляется, что унификация механизмов предоставления налоговых вычетов при взимании налога на недвижимое имущество (в соответствии с законопроектом о недвижимости жилого назначения, принятым Государственной Думой в первом чтении) и земельного налога была эффективна в случае упразднения земельного налога при введении налога на недвижимое имущество.

Наряду с налоговыми вычетами ряд категорий организаций и физических лиц полностью освобождаются от налогообложения земельным налогом - это, в частности, организации и учреждения уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ (в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций), организации (в отношении земельный участков, непосредственно занятых объектами мобилизационного назначения) и т.д.

Подобное расширение (по сравнению с ранее действовавшим законодательством) числа льгот привело к значительному снижению поступлений от земельного налога в местные бюджеты и не позволило обеспечить расходные обязательства поселений и городских округов, для бюджетов которых этот налог должен стать основным доходным источником. Отметим также, что представительные органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные льготы в отношении отдельных категорий налогоплательщиков.

Некоторая нивелировка отрицательного воздействия на формирование доходов местных бюджетов в результате расширения льгот по земельному налогу произошла в связи с установлением коэффициентов, повышающих ставку земельного налога, для стимулирования сокращения сроков жилищного строительства.

В отношении земельного налога налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, указанных в соответствующей главе Налогового кодекса. При этом используются две предельные ставки: льготная - 0,3% и общая - 1,5%. Льготная ставка применяется в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, а также предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства. В отношении прочих земельных участков представительные органы местного самоуправления могут устанавливать налоговые ставки в пределах 1,5%.

Полагаем, что целесообразно не применять льготную налоговую ставку, а исключить из объектов налогообложения организации - в отношении земельных участков, на которых расположены объекты жилищного фонда и инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, находящиеся в собственности муниципальных образований.

Согласно ст. 61, 61.1, 61.2 Бюджетного кодекса РФ в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от земельного налога по нормативу 100%, а в бюджеты муниципальных районов - налоговые доходы от земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, также по нормативу 100%.

Неналоговые доходы от использования земельных участков зачисляются в местные бюджеты в соответствии со ст. 62 Бюджетного кодекса:

в бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%;

в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, по нормативу 100%.

Однако в ряде субъектов РФ, например в Воронежской области, межселенные территории отсутствуют. В связи с этим указанные неналоговые доходы не могут поступать в соответствующие местные бюджеты.

В 2006 г. местные налоги (земельный налог, налог на имущество физических лиц) составляли лишь 10% от общей суммы налоговых доходов местных бюджетов. При этом в подавляющем большинстве поселений расходы местных бюджетов формируются в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов, которая в 2006 г. составляла 41% от собственных доходов местных бюджетов.

Положение муниципальных образований усугубляется: частности, исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога в ряде муниципальных образований снизились более чем в два раза. В связи с этим в некоторых субъектах РФ, например в Краснодарском крае, ведется работа по совершенствованию методики кадастровой оценки земельных участков в целях налогообложения.

Для укрепления самостоятельности муниципальных образований, обеспечения возможности создания у них точек экономического роста полагаем целесообразным внесение в Бюджетный и Налоговый кодексы изменений, предусматривающих, в числе прочего, совершенствование законодательного регулирования взимания земельного налога. Кроме того, по нашему мнению, в проекте закона о федеральном бюджете на 2009-2011 гг. необходимо выделить средства на софинансирование расходов региональных и местных бюджетов по описанию границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также учету, инвентаризации, оформлению технической документации на земельные участки и муниципальное имущество.

Наряду с этим Правительству РФ необходимо принять нормативные правовые акты, обеспечивающие совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.

Л. Пронина,

ведущий советник Комитета Государственной Думы по вопросам

местного самоуправления, доктор экономических наук

"Бюджет", N 12, декабрь 2007 г.