К вопросу о правовом регулировании в сфере дорожного движения (В.И. Майоров, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2007 г.)

К вопросу о правовом регулировании в сфере дорожного движения

Исследованию сущности и содержания понятий "дорожное движение", "безопасность дорожного движения" и "обеспечение безопасности дорожного движения" посвящено большое число работ ученых и специалистов. Тщательное изучение этих работ позволили автору настоящей статьи по-другому посмотреть на процессы, происходящие в обществе в связи с удовлетворением транспортной потребности. Общественные отношения, касающиеся этих процессов представляются значительно шире, чем это изложено в Федеральном законе "О безопасности дорожного движения"*(1).

Обеспечение безопасности дорожного движения всегда связано с отношениями, возникающими в сфере осуществления государственной власти, более того, обусловлено этими отношениями. Управленческая сущность обеспечения безопасности дорожного движения предполагает, что при его исследовании должен быть использован аппарат общей теории управления, разрабатывающий исходные положения, которые составляют тот методологический фундамент, на котором строятся специальные отрасли научного знания, призванные выявлять специфику управления применительно к конкретным сферам жизнедеятельности общества. Это положение особенно важно для административного права, которое по своей сущности является управленческим правом*(2).

В обеспечении безопасности дорожного движения решающую роль играют правовая регламентация поведения всех участников дорожного движения и последующее их дисциплинированное поведение, для обеспечения которого применяются меры государственного принуждения, включая меры административного принуждения, дисциплинарную, гражданскую, уголовную ответственность за нарушение правил и норм дорожного движения*(3).

Решение задач обеспечения безопасности дорожного движения связано с серьезными трудностями, вызванными многообразием научных подходов отечественного правоведения к трактовке не только понятия "безопасность дорожного движения", но и таких понятий, как "общественный порядок" и "общественная безопасность". В административно-правовой литературе понятие "правопорядок" употребляется чаще всего как синоним общественного порядка (в узком смысле), под которым понимается система общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм, направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, достоинства, общественной нравственности*(4).

Дорожное движение в результате роста экономики государства, технической оснащенности ее отраслей, автотранспортного парка заставляет говорить о себе как об одном из социальных факторов, заметно влияющих на состояние правопорядка в целом. Попытаемся проанализировать механизм административно-правового регулирования общественных отношений в сфере дорожного движения. Выделение из чрезвычайного многообразия существующих в обществе социальных отношений определенной совокупности, обладающей спецификой и поэтому объективно нуждающейся в обособленной нормативно-правовой регламентации, осуществляется с помощью соответствующих критериев.

И.И. Веремеенко обосновал необходимость использования для этой цели таких качеств общественных отношений, как место возникновения, сущность и цели регулирования*(5).

В определении дорожного движения, данном в ФЗ "О безопасности дорожного движения", содержится указание на проявление двух из этих качеств в общественных отношениях участников дорожного движения. Место возникновения ограничено пределами дороги и прилегающей к ней территории. Сущность отношений состоит в реализации потребностей граждан, общества, государства в перемещении и перевозке грузов с помощью транспортных средств или без таковых.

Таким образом, для решения вопроса о характере этой совокупности общественных отношений как предмета правового регулирования и выявления метода их регулирования и, тем самым, отрасли права, с помощью которой должна осуществляться организация дорожного движения, необходимо сформулировать основные цели их регулирования.

Специалисты по-разному определяют целевое назначение организации дорожного движения: "достаточно быстрое, безопасное и удобное движение транспортных средств и пешеходов" (Г.И. Клинковштейн, М.Б. Афанасьев), "обеспечение скорости и безопасности" (В.В. Лукьянов), "достижение эффективного, свободного и быстрого движения и в то же время предотвращение аварий и других происшествий на дорогах"*(6) (Т.М. Метсон).

В ФЗ "О безопасности дорожного движения" под безопасностью понимается состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В Законе РФ "О безопасности" она определяется как степень защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз. При этом к интересам личности предлагается относить ее права и свободы, к интересам общества - его духовные и материальные ценности.

Высказанная более 20 лет назад в административно-правовой литературе точка зрения о том, что "обеспечивать безопасность дорожного движения - это означает добиваться снижения общего количества дорожно-транспортных происшествий, числа погибших и раненных в условиях развития автомобилизации"*(7) сохраняет свое значение и сегодня. Таким образом, в отношении участников дорожного движения понятие безопасности однозначно связывается с защитой их конституционных прав на жизнь, охрану здоровья и безопасные условия труда. Учитывая чрезвычайно высокий уровень дорожного травматизма в России, мы не собираемся оспаривать социальную значимость защиты этих прав, нас интересует другое: исчерпываются ли этими правами жизненно важные интересы граждан, когда речь идет об их участии в дорожном движении? Дорожное движение представляет собой один из способов удовлетворения общественной потребности в территориально-пространственном перемещении людей, а также предметов, средств и продуктов их труда. В удовлетворении этой потребности состоит жизненно важный интерес общества.

Ведущая роль среди участников дорожного движения принадлежит водителям. В реальной жизни водители осуществляют свою деятельность в условиях постоянного риска, обеспечивая контроль над транспортным средством, чтобы сохранять устойчивость в движении и целостность транспортного средства, безопасность жизни и здоровья участников дорожного движения. Иначе водитель не может удовлетворить свою транспортную потребность и реализовать свой интерес в перемещении. Следовательно, в содержание понятия безопасности как состояние защищенности жизненно важных интересов следует включать и защиту интереса участника дорожного движения в безусловной реализации собственной потребности в перемещении, а не только сохранение его жизни и здоровья.

Учитывая масштабы дорожного движения, защита данного интереса имеет и общественное, и государственное значение. Введение в понятие безопасности дорожного движения этого признака определяет необходимость внесения изменений в оценочные критерии уровня безопасности, т.е. в этом случае следует учитывать вероятность возникновения состояния, приводящего к неуправляемому движению транспортного средства. Следует обратить внимание и на такой важнейший показатель качества удовлетворения транспортной потребности, как скорость. Время участия в дорожном движении - это затраты, которые являются для абсолютного большинства субъектов дорожного движения вынужденными и потому непроизводительными. Отсюда единое для всех участников дорожного движения желание максимально уменьшить время пребывания в процессе движения, ускорить время перемещения.

В качестве одного из критериев определения порядка дорожного движения следует назвать минимизацию затрат материальных ресурсов, технологически необходимых для осуществления пространственного перемещения транспортных средств и пешеходов. Сюда же необходимо включать и ресурсы, которые должны быть затрачены на осуществление мер по организации дорожного движения.

Следовательно, целью регулирования дорожного движения как сферы общественных отношений является, во-первых, минимизация вероятности нарушения устойчивости и автономности движения механического транспортного средства вследствие потери водителем контроля над ним, во-вторых, сокращение потерь времени и затрат материальных ресурсов при выполнении общественно необходимого объема перемещения людей и грузов.

Все вышеперечисленные характеристики хотя и имеют социально-экономическое содержание, но обусловливаются технологическими свойствами дорожного движения. Вместе с тем дорожное движение имеет и сугубо социальную составляющую. Прежде всего, она проявляется в том, что используемые в дорожном движении транспортные средства в обязательном порядке являются чей-то собственностью, а перевозка людей и грузов - производственной деятельностью, средством получения определенных материальных благ. Поэтому еще одной целью регулирования отношений дорожного движения должна быть защита личных, общественных и государственных интересов от противоправных действий, направленная на охрану права собственности.

Представляется, что в результате правового воздействия дорожное движение приобретает определенный порядок, который в этом качестве будет выступать как составная часть общественного порядка. Его основными признаками являются, во-первых, возникновение и развитие общественных отношений в общественных местах в процессе взаимодействия людей; во-вторых, обеспечение личной и общественной безопасности и, тем самым, обстановки спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни посредством правового или иного социального регулирования этих отношений*(8). Порядку дорожного движения, установленному благодаря правовому регулированию, присущи все признаки общественного порядка, но в специфическом выражении, производном от особенностей общественной потребности, обусловливающей возникновение и развитие данной совокупности общественных отношений, способа ее удовлетворения. Установление и поддержание порядка дорожного движения предполагает использование различных методов регулирования, но основным является административно-правовой метод.

Для административно-правового режима характерно, прежде всего, правовое воздействие в виде позитивных обязываний и запретов, которое осуществляется на властно-императивных началах, когда юридическая энергия поступает от наделенного властными полномочиями субъекта, создавая тем самым "отношения субординации, подчинения"*(9).

Применительно к общественному порядку в целом административно-правовое регулирование выполняет, прежде всего, правоохранительную функцию*(10). Соглашаясь с этим положением, тем не менее, отметим, что дорожное движение есть сфера общественных отношений, опосредованных использованием техники, а так как это искусственно созданные отношения, поэтому они нуждаются в гораздо большем позитивном регулировании, нежели другие виды отношений.

Как же регулируются общественные отношения между участниками дорожного движения? Они определяются, прежде всего, характером выполняемой ими работы - принятием и реализацией решений о режимах движения (скорость, направление - нами это определено как управление вектором скорости). Ввиду того, что для участников дорожного движения характерна очень высокая степень неопределенности, которая может привести к конфликтам по поводу использования площади переходящими в неуправляемое движение транспортными средствами. Вероятность принятия оптимального решения зависит от полноты, точности, своевременности используемой для этого информации. Административное воздействие на участников дорожного движения осуществляется, во-первых, системой специальных сигналов, которые информируют о последующих условиях движения, во-вторых, регламентацией их решений в различных ситуациях путем специальных предписаний на позитивное обязывание или запрет действий.

В этих условиях все более очевидной становится необходимость совершенствования правоохранительной системы, основу которой составляют охранительные правовые нормы, в которых все жестче регламентируется система мер административного принуждения*(11). Она применяется к субъектам правоотношений в случае невыполнения ими установленных обязанностей или ненадлежащего использования предоставленных прав.

Из изложенного следует, что обеспечение безопасности дорожного движения в административно-правовом выражении должно представлять собой комплекс мер, направленных на реализацию норм, регламентирующих порядок возникновения, развития и охраны образующих его общественных отношений.

Понятие "безопасность дорожного движения" можно рассматривать как самостоятельную правовую категорию, оно основано на анализе реальной правовой действительности. Поэтому категория "безопасность дорожного движения" отражает реальные правовые явления и имеет свое функциональное назначение - обеспечение и восстановление правопорядка, предупреждение правонарушений в сфере дорожного движения.

Исходя из этого можно сделать вывод, что под безопасностью дорожного движения как разновидности общественной безопасности понимается специфическое состояние упорядоченных в результате нормотворчества и правореализации общественных отношений с целью исключения реальных и потенциальных угроз для участников дорожного движения, степень и качество их защищенности от дорожно-транспортных происшествий и их последствий при осуществлении общественно необходимого перемещения людей, средств и предметов их труда.

Из предлагаемого определения, по нашему мнению, вытекает следующее. Как известно, системный подход или метод относится к классу общенаучных понятий и категорий. В наиболее общей форме суть системного исследования заключается в том, что оно предполагает всесторонний анализ сложных явлений - систем, части которых находятся между собой в органичном единстве и взаимодействии.

С философской точки зрения, "система - это совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство"*(12).

В политехническом словаре система определяется как "объективное единство закономерно связанных друг с другом предметов, явлений, а также знаний о природе и обществе. В науке и технике система - это множество элементов (узлов, агрегатов, приборов и т.п.), понятий, норм с отношениями и связями между ними, образующих некоторую целостность и подчиненных определенному руководящему принципу"*(13).

С системной точки зрения, дорожное движение (в том виде, как оно определено ФЗ "О безопасности дорожного движения") можно рассматривать как социотехническую систему, связанную единством социальных и технических элементов. Если рассматривать дорожное движение через призму цели его участников (удовлетворение транспортной потребности общества), то оно, по нашему мнению, представляется системой, состоящей из комплекса подсистем и взаимосвязанных элементов. В первом приближении можно выделить подсистему подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности (сюда относится комплекс элементов по подготовке участников дорожного движения, транспортных средств, дорог), а также подсистему непосредственного удовлетворения транспортной потребности, или ее можно обозначить как подсистему реализации транспортной возможности.

Обеспечение безопасности дорожного движения (далее - ОБДД) определено полномочиями государственных органов и органов местного самоуправления*(14).

Деятельность этих органов, объединенная целью - безопасность участников дорожного движения, также должна быть определена как система. Традиционно эту деятельность принято называть "обеспечение безопасности дорожного движения". Она направлена на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, а также на снижение тяжести их последствий. На наш взгляд, эта система должна быть названа "системой обеспечения безопасности в сфере дорожного движения".

Кроме этой деятельности в систему ОБДД в качестве подсистем должны быть включены: вышеуказанная система дорожного движения с подсистемами его подготовки и реализации транспортной возможности.

Таким образом, система обеспечения безопасности дорожного движения может быть представлена следующим образом.

На ее нижнем уровне находится подсистема, функционирование которой непосредственно удовлетворяет транспортную потребность общества, т.е. пространственное перемещение людей и грузов. Мы ее обозначили как подсистему реализации транспортной возможности. В этой сложной социотехнической подсистеме, с одной стороны, субъектами управления являются водители, объектами - транспортные средства. С другой стороны, водители сами являются в этой подсистеме объектами управления, так как они ощущают управленческое воздействие со стороны сотрудников милиции, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции и регулировать взаимодействие между всеми участниками транспортного процесса. Поведение участников этого процесса регулируется прежде всего Правилами дорожного движения, а также другими нормативными документами, в том числе ведомственными - Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Если попытаться определить общую цель управления в этой подсистеме с двух точек зрения: с точки зрения удовлетворения транспортной потребности и минимизации временных затрат и с точки зрения обеспечения безопасности участников дорожного движения, то тогда ее (цель) можно представить как выбор оптимального варианта вектора скорости транспортных средств в конкретной дорожной ситуации. Основной объем функций в решении задач по достижению этой цели отводится милиции, точнее, сотрудникам дорожно-патрульной службы ГИБДД и государственным автоинспекторам. Естественное желание водителей - увеличить скорость, так как при этом сокращается непроизводительное время нахождения в пути, сдерживается нормативно-урегулированными действиями указанных сотрудников милиции вплоть до прекращения (запрета) движения, когда это явно опасно.

Существование данной подсистемы и успешный процесс ее функционирования возможны только как результат деятельности подсистемы второго уровня - подсистемы подготовки и обслуживания дорожного движения. Она объединяет в себе деятельность предприятий, организаций, учреждений, направленную на создание условий и возможности безопасной реализации транспортной потребности. Результат ее функционирования - определенное состояние улично-дорожной сети, транспортных средств, уровень подготовки участников дорожного движения, прежде всего водителей транспортных средств, а также сотрудников ДПС ГИБДД, осуществляющих управление в подсистеме первого уровня.

Следует отметить, что, с точки зрения обеспечения безопасности участников дорожного движения, эта подсистема менее согласована с общей целью. Обусловлено это, прежде всего, тем, что у большинства элементов этой подсистемы во главу угла поставлена коммерческая цель, а не безопасность. К тому же их деятельность в недостаточной степени нормативно урегулирована на предмет обеспечения безопасности участников дорожного движения. Следовательно, государственные автомобильные инспекторы не в полной мере могут осуществлять управленческое воздействие на объекты управления в этой подсистеме. По нашему мнению, это и есть наиболее слабое звено во всей системе обеспечения безопасности в сфере дорожного движения, так как множество причин возникновения дорожно-транспортных происшествий находится на этапе (в подсистеме) подготовки процесса удовлетворения транспортной потребности. Явно видна необходимость государственного регулирования деятельности всех элементов (субъектов), входящих в эту подсистему для приведения к единой цели - обеспечению безопасности.

Третий, высший уровень системы обеспечения безопасности дорожного движения занимает подсистема, образуемая органами исполнительной власти, осуществляющими функции государственного управления отраслевого и межотраслевого характера по отношению к подсистемам первого и второго уровней. Функционирование данной подсистемы обеспечивает, во-первых, подготовку и принятие в пределах компетенции нормативных актов; во-вторых, конкретную организацию деятельности субъектов "обслуживающей" подсистемы. От эффективности этой работы зависит качество работы субъектов второго уровня и, в конечном итоге, уровень дорожно-транспортного травматизма.

Каждая из подсистем активно взаимодействует друг с другом. Результатом их взаимодействия являются процессы, составляющие обеспечение безопасности дорожного движения.

Необходимым условием принципиальной жизнеспособности любой теоретической системы является согласованность ее частей по цели, основным параметрам, по времени, месту, способу взаимодействия. Большая степень согласования системы по всем параметрам обеспечивает большую степень ее работоспособности.

Если судить о согласованности системы ОБДД по нормативно-правовой составляющей в целом, следует отметить, что у всех трех подсистем есть единая основа, она обозначена законодательно - это Конституция РФ, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения", Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности", Закон РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции".

Вместе с тем существует необходимость создания правового режима не только дорожного движения как процесса удовлетворения транспортной потребности, но и всей деятельности, изложенной выше. Применительно к обеспечению безопасности участников дорожного движения следует определить ее как сферу дорожного движения, объединяющую общественные отношения не только по удовлетворению транспортной потребности, но и те отношения, которые возникают на стадии его подготовки. Необходимо установить в законодательном порядке совокупность правил деятельности, действий и поведения физических и юридических лиц, а также порядка реализации ими своих прав и выполнения обязанностей с целью обеспечения безопасности дорожного движения.

В.И. Майоров,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой

конституционного и административного права Южно-Уральского

государственного университета.

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 11, ноябрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

*(2) В трактовке Ю.М. Козлова административное право является синонимом права управления или управленческим правом. Обоснование управленческого права как подотрасли административного права предлагает в своих работах и К.С. Бельский. См.: Козлов Ю.М. Основы советского административного права. М., 1979. С. 3; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск. 1995. С. 76.

*(3) Амбарцумян В.В. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения: Дисс. : докт. техн. наук. Ереван, 1980; Игнатов Л.Н. Организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности дорожного движения. М., 1991; Бабков В.Ф. Дорожные условия и безопасность движения. М., 1982; Ротенберг В.В. Основа надежности системы водитель-автомобиль-дорога-среда. М., 1986 и др.

*(4) См.: Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 689; Колонтаевский Ф.Е. Организационные основы общественного порядка в современных условиях: Дисс. :докт. юр. наук. М., 1996. С. 16.

*(5) Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: Предмет и понятие. М., 1981. С. 13.

*(6) Метсон Т.М., Смит Т.О., Хард Ф.В. Организация движения. М., 1960. С. 28.

*(7) Лукьянов В.В. Безопасность дорожного движения. М., 1983. С. 16.

*(8) Веремеенко И.И. Указ.соч. С. 18.

*(9) Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. М., 1993. С. 280.

*(10) Веремеенко И.И. Указ. соч. С. 57.

*(11) Федеральный закон РФ от 24 июля 2007 г. N 210-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // Российская газета. 2007. 30 июля.

*(12) Философский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 435.

Под элементом понимается часть системы, предназначенная для выполнения определенных функций.

*(13) Политехнический словарь / Под ред. А.Ю. Ишинского. М., 1980. С. 478.

*(14) Безопасность дорожного движения определена как состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Обеспечение безопасности дорожного движения определено как деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.