Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2013 г. N 11АП-17214/12

г. Самара

14 марта 2013 г.

Дело N А55-24149/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 марта 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Засыпкиной Т.С.,

судей Филипповой Е.Г., Холодной С.Т.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровым С.С.,

с участием:

от заявителя - Щукина М.И., доверенность от 01 февраля 2013 г. N 64;

от Государственной инспекции строительного надзора Самарской области - Буркина Е.А., доверенность от 09 января 2013 г. N ГИСН-01-34/11,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда дело по апелляционной жалобе

Государственной инспекции строительного надзора Самарской области, г. Самара,

на решение Арбитражного суда Самарской области от 16 ноября 2012 г.

по делу N А55-24149/2012 (судья Черномырдина Е.В.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Виктор и Ко Мегакомплекс на Московском", г. Самара,

к Государственной инспекции строительного надзора Самарской области, г. Самара,

о признании недействительным распоряжения,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Виктор и Ко Мегакомплекс на Московском" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области к Государственной инспекции строительного надзора Самарской области (далее - Инспекция) с заявлением о признании недействительным распоряжения от 01 августа 2012 г. N 511-РП о проведении внеплановой проверки на объекте капитального строительства "Пристрой к зданию торгово-развлекательного центра "Мега Сити", расположенного по адресу: г. Самара, Октябрьский район, ул. Ново-Садовая, 160 М.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 16 ноября 2012 г. заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Инспекция подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе указывает, что в целях реализации полномочий Государственной инспекцией строительного надзора Самарской области по осуществлению государственного строительного надзора (распоряжение руководителя инспекции от 22 февраля 2012 г. N 17-р "О закреплении за должностными лицами Государственной инспекции строительного надзора Самарской области для осуществления властно-распорядительного реагирования на выявленные нарушения обязательных требований в области строительства территорий городского округа Самара и Самарской области") территория Октябрьского района г. Самары закреплена за главным специалистом Государственной инспекции строительного надзора Самарской области Буркиной Е.А.

В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при непосредственном обнаружении должностным лицом достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, Буркиной Е.А. был выявлен факт осуществления строительных работ на объекте капитального строительства, расположенного по адресу: г. Самара, Октябрьский район, ул. Ново-Садовая, 160-М. О выявленном факте Буркиной Е.А. подготовлена служебная записка от 31 июля 2012 г.

Статья 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) регламентирует осуществление строительного надзора на территории Российской Федерации, в том числе в ст. 54 ч. 5 п. 2 п.п. "б" ГрК РФ, предусматривается информация должностных лиц органа государственного надзора, содержащая сведения об угрозе жизни и здоровью людей и имуществу юридических лиц, в качестве основания для проведения внеплановой проверки, подлежащей согласованию с органами прокуратуры. В соответствии с приказом Ростехнадзора от 30 июня 2011 г. N 340, приказом Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 17-П, Общероссийским классификатором Управленческой документации ОК 011-93, утвержденным постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1993 г. N 299, формой внутренней деловой переписки между подразделениями организации или должностными лицами является служебная записка.

Служебная записка может иметь информационный, отчетный или инициативный характер.

Законодательного запрета на использование служебных записок должностных лиц Государственной инспекции строительного надзора Самарской области в качестве документов, служащих основанием выявленных оснований для проведения проверок органами строительного надзора, нет.

На основании вышеизложенного, а также публикаций в газете "Новости рынка недвижимости от 30 июля 2012 г. N 28(759), исполняющим обязанности руководителя Государственной инспекции строительного надзора Самарской области Дроздом А.Л. издано распоряжение от 01 августа 2012 г. N 511-РП.

Распоряжение и уведомление о проведении проверки при строительстве по форме и содержанию соответствуют формам, утвержденным в приложении N 1 и в приложении N 6 к приказу Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. N 1129 "Об утверждении и введении в действие порядка проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006)".

Оспариваемое распоряжение не возлагает какие-либо обязанности и не создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности для ООО "Виктор и Ко Мегакомплекс на Московском".

В соответствии с ч. 5 ст. 54 ГрК РФ к отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведении проверок, то есть закон применяется не в полном объеме, а в части, не противоречащей ГрК РФ, а именно: проверки проводятся по 4 основаниям, предусмотренным федеральным законодательством:

1. Без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок, то есть не предусмотренные планом, соответственно внеплановые;

2. Проверки, подлежащие согласованию с органами прокуратуры, поскольку содержат сведения о наличии угрозы причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц и т.д.

3. Проверки, проводимые на основании программы проверок, разрабатываемых органом государственного строительного надзора, а также проверки, проводимые в связи с истечением срока исполнения юридическим лицом выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, либо проверки, проводимые на основании требований прокурора;

4. Проверки, которые могут быть проведены с незамедлительным извещением прокуратуры.

В данной ситуации распоряжение подготовлено в связи с выявлением факта незаконного строительства и отсутствием документов, подтверждающих наличие угрозы жизни и здоровью гражданам и юридическим лицам. То есть в соответствии с ч. 1, ч. 5 п. 1, ч. 8 ст. 54 ГрК РФ.

На момент издания распоряжения отсутствовали основания для согласования данной проверки с органами прокуратуры. Судом не были получены в рамках судебного разбирательства какие-либо доказательства наличия оснований согласования распоряжения от 01 августа 2012 г. N 511-РП с органами прокуратуры и решение суда основано на предположениях, высказанных представителем ООО "Виктор и Ко Мегакомплекс на Московском".

Определением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 06 февраля 2013 г. судебное разбирательство было отложено.

Согласно ст. 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в связи с нахождением судьи Кузнецова В.В. в очередном отпуске в составе суда была произведена замена судьи Кузнецова В.В. на судью Филиппову Е.Г.

После замены судьи согласно положениям указанной статьи дело рассмотрено сначала.

В судебном заседании представитель Инспекции доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель заявителя считает решение суда законным и обоснованным по доводам, изложенным в отзыве.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ по делу объявлялся перерыв с 27 февраля 2013 г. до 14 час. 05 мин. 06 марта 2013 г.

Проверив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что 01 августа 2012 г. Государственной инспекцией строительного надзора Самарской области на основании служебной записки главного специалиста Самарского управления Буркиной Е.А. от 31 июля 2012 г., публикации в газете "Новости рынка недвижимости" от 30 июля 2012 г. N 28 (759) вынесено распоряжение N 511-РП "О проведении внеплановой проверки на объекте капитального строительства "Пристрой к зданию торгово-развлекательного центра "Мега-Сити", расположенном по адресу: г. Самара, Октябрьский район, ул. Ново-Садовая, 160 М" (т. 1 л.д. 15-17).

Из содержания указанной записки следует, что в газете "Новости рынка недвижимости" от 30 июля 2012 г. N 28 (759) имеется публикация о строительстве объекта капитального строительства, расположенного в Октябрьском районе г. Самары, ул. Ново-Садовая, 160 М (т. 1 л.д. 89-90, 20-20А).

Полагая названное распоряжение незаконным и нарушающим его права и законные интересы, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п. 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительным ненормативных правовых актов и незаконных решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как было указано выше, основанием для вынесения распоряжения о проведении проверки явились служебная записка главного специалиста Самарского управления Буркиной Е.А. от 31 июля 2012 г., публикация в газете "Новости рынка недвижимости" от 30 июля 2012 г. N 28 (759).

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

В подпункте "б" п. 2 ч. 5 ст. 54 ГрК РФ указано, что проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с ч. 3 ст. 53 ГрК РФ, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с ч. 3 ст. 53 ГрК РФ, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда.

Аналогичные основания проведения внеплановой проверки содержатся и в п. 3.24 Административного регламента исполнения Государственной инспекцией строительного надзора Самарской области государственной функции по осуществлению государственного строительного надзора на территории Самарской области, утвержденного приказом Инспекции от 28 июня 2010 г. N 15-п.

Частью 8 ст. 54 ГрК РФ предусмотрено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 01 февраля 2006 г. N 54 (далее - Положение).

Согласно п. 9 Положения государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что Инспекция имеет полномочия по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий по соблюдению обязательных требований в сфере строительства.

Со ссылкой на ст. 14 Закона N 294-ФЗ исполняющим обязанности руководителя инспекции было принято распоряжение от 01 августа 2012 г. N 511-РП о проведении внеплановой проверки на объекте капитального строительства "Пристрой к зданию торгово-развлекательного центра "Мега-Сити", расположенном по адресу: г. Самара, Октябрьский район, ул. Ново-Садовая, 160 М", с целью проверки соблюдения требований градостроительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства "Пристрой к зданию торгово-развлекательного центра "Мега-Сити", расположенном по адресу: г. Самара, Октябрьский район, ул. Ново-Садовая, 160 М" (служебная записка Буркиной Е.А. от 31 июля 2012 г., публикация в газете "Новости рынка недвижимости" от 30 июля 2012 г. N 28 (759).

В распоряжении указано, что задачей проверки является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов и проектной документации.

В соответствии с ч. 1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ именно результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Таким образом, возможные нарушения, допущенные Инспекцией при принятии оспариваемого распоряжения, могут быть учтены только по делу об оспаривании результатов проверки.

В оспариваемом распоряжении указано лицо, уполномоченное на проведение внеплановой проверки, определены его обязанности в связи с проведением такого мероприятия; распоряжение не содержит каких-либо сведений об обществе, на которое не возлагается какая-либо обязанность; распоряжение не устанавливает факта нарушения Обществом какого-либо законодательства и не предопределяет субъекта ответственности.

Таким образом, оспариваемое распоряжение само по себе не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него какие-либо обязанности, не создает иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По настоящему делу не представлено надлежащих доказательств, свидетельствующих о том, что оспариваемым распоряжением действительно нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200 и ч. 3 ст. 201 АПК РФ основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из изложенного, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявления о признании недействительным распоряжения.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28 февраля 2013 г. по делу N А55-15518/2012.

С учетом изложенного, в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права, согласно п. 4 ч. 1 ст. 270 АПК РФ, решение суда следует отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Расходы по государственной пошлине распределяются между лицами, участвующими в деле, в соответствии со ст. 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 101, 110, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 16 ноября 2012 г. по делу N А55-24149/2012 отменить.

В удовлетворении заявленных обществом с ограниченной ответственностью "Виктор и Ко Мегакомплекс на Московском", г. Самара, требований отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

Т.С. Засыпкина

Судьи

Е.Г. Филиппова С.Т. Холодная